高校決策失誤的法律評價(jià)探析

曾斯平

摘要：高校決策的法律評價(jià)具有重要的意義，可以減少和防止高校決策權(quán)力的濫用，有利于促進(jìn)高校管理人員及廣大教職員工法律意識的提高，有利于抑制高校的腐敗。法律評價(jià)的實(shí)施要注意以下幾個(gè)方面：一是要建立和完善法律事務(wù)機(jī)構(gòu)；二是突出重點(diǎn)，全面兼顧；三是科學(xué)合理地做出評價(jià)結(jié)論；四是厘定責(zé)任主體，落實(shí)決策失誤的責(zé)任承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：高校決策；法律評價(jià)；失誤；實(shí)施

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2019）27-0017-03

一、法律評價(jià)對高校決策的重要意義

法律評價(jià)在本文中是指以法律作為行為尺度來評價(jià)高校決策的活動(dòng)。當(dāng)前，高校隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，決策的復(fù)雜程度也隨之不斷增加。在高校的管理決策中，高校和師生的法律關(guān)系究竟如何？師生應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利？如何依法開展教學(xué)及科研？諸如此類的問題都不能違法，都應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法、法律、法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，從而做出判斷與選擇。因此，認(rèn)真研究高校教育決策失誤的法律評價(jià)問題，對促進(jìn)高校的法制建設(shè)和依法治校具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.可以減少和防止高校決策權(quán)力的濫用。法國啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”高校管理與一般政府部門的管理有一定的區(qū)別，高校管理更具有專業(yè)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，在教學(xué)、科研等方面的管理中，法律規(guī)定的程度偏低，很多管理內(nèi)容缺乏法律硬性規(guī)定，高校管理者在很多方面具有一定的自由決策權(quán)和裁量權(quán)。有些管理者在法律或相關(guān)法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，往往根據(jù)自己的認(rèn)識水平和自己的經(jīng)驗(yàn)選擇行為方案和做出相關(guān)的決定。從學(xué)校管理的現(xiàn)狀來看，有些高校行政權(quán)力過于泛化，個(gè)別學(xué)校則出現(xiàn)內(nèi)部管理失范，甚至出現(xiàn)有“法”不依的現(xiàn)象。近年來，大學(xué)生與高校打官司的訴訟案件呈現(xiàn)出上升趨勢，高等學(xué)校敗訴案件占了一定的比例，其中又有不少案例牽涉到高校管理者濫用權(quán)力的問題。而要減少和防止高校決策權(quán)力的濫用，除了高校管理者嚴(yán)格地自律之外，還需要有他律的約束。而法律評價(jià)對權(quán)力的濫用可以起到一定的監(jiān)督作用，通過法律評價(jià)，對學(xué)校決策做出法律的判斷，從而確定哪些決策是合法的，哪些決策是違法的。這樣可以促使高校各個(gè)部門的管理者更加審慎地行使自己手中的權(quán)利，從而進(jìn)一步提高依法辦學(xué)、依法管理的自覺性。

2.有利于促進(jìn)高校管理人員及廣大教職員工法律意識的提高。從提高學(xué)校管理人員及廣大教職員工法律意識的角度來看，法律評價(jià)是一種最有效的方法之一。通過聚焦某個(gè)典型案例，并對這個(gè)案例進(jìn)行系統(tǒng)的法律評價(jià)，可以提升高校管理人員及廣大教職員工的法律素質(zhì)。例如，2014年12月25日，最高人民法院發(fā)布了指導(dǎo)案例38號《田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案》。[1]這是一個(gè)學(xué)生狀告母校的典型案例，原告田永是北京科技大學(xué)的一名學(xué)生，1998年6月，北京科技大學(xué)拒絕給該校學(xué)生田永頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證，理由是田永在1996年2月的考試中作弊而被學(xué)校取消了學(xué)籍。田永在交涉未果的情況下，于1999年初將學(xué)校告上法庭。法院經(jīng)過對該案前因后果的審理認(rèn)定，學(xué)校雖然取消了田永的學(xué)籍，但并未真正執(zhí)行，退學(xué)處理決定和變更學(xué)籍的通知未直接向田永宣布、送達(dá)，也沒有給予田永陳述、申辯的機(jī)會，田永繼續(xù)以該校學(xué)生的身份參加學(xué)習(xí)。因此判決被告北京科技大學(xué)向田永頒發(fā)畢業(yè)證書。法院認(rèn)為學(xué)校的處理決定“缺乏最低限度的程序正義要件，違反正當(dāng)法律程序，屬于違法行政行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果”。[2]田永在這起官司中勝訴。法院對這個(gè)案件的審定實(shí)際上就是進(jìn)行法律評價(jià)的過程，法院的評價(jià)和認(rèn)定不僅給當(dāng)事學(xué)校的管理人員和師生員工上了一場生動(dòng)的法制課，而且對全國高校的管理人員及教職員工都具有教育意義。

3.有利于抑制高校的腐敗。近些年來，作為整個(gè)社會大系統(tǒng)不可分割的子系統(tǒng)，高校正在不斷地受到腐敗問題的影響，而高校的腐敗問題，嚴(yán)重地阻礙著高校各項(xiàng)工作的順利開展，嚴(yán)重影響人才的培養(yǎng)質(zhì)量。中華人民共和國高等教育法第四條規(guī)定：“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會實(shí)踐相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人?！盵3]高校擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)人才的神圣職責(zé)，在如此圣潔的地方如果腐敗充斥，必將嚴(yán)重影響人才的培養(yǎng)，如果高校的風(fēng)氣不正，腐敗滋生，學(xué)生很容易受到不良的影響，從而背離黨的教育方針。而要抑制高校的腐敗，實(shí)現(xiàn)教育目的和教育方針的要求，應(yīng)當(dāng)重視法律評價(jià)的作用，要對高校的重大決策做出法律評價(jià)。例如，針對人事部門在教師招聘方面存在的腐敗問題，必須運(yùn)用法律評價(jià)手段查看相關(guān)決策，看招聘的教師是否符合《中華人民共和國教師法》的規(guī)定，如果招聘的教師中有個(gè)別教師品德不良，不能為人師表，這個(gè)決策就是失誤的。針對基建維修以及后勤采購部門存在的腐敗問題，通過法律評價(jià)，看招投標(biāo)程序是否違規(guī)，是否存在“暗箱”操作，看學(xué)校的相關(guān)決策是否采用公開招投標(biāo)的方式進(jìn)行競標(biāo)；針對財(cái)務(wù)部門存在的腐敗問題，必須評價(jià)相關(guān)決策是否嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定進(jìn)行管理。這種法律評價(jià)對于防止高校的腐敗具有監(jiān)督的作用。

二、法律評價(jià)的實(shí)施策略

1.建立和完善法律事務(wù)機(jī)構(gòu)。高校決策失誤的法律評價(jià)究竟由誰來實(shí)施，是從外面聘請專家來評價(jià)還是由學(xué)校內(nèi)部組織人員審查，這與法律評價(jià)的根本目的及制度設(shè)計(jì)有關(guān)。法律評價(jià)的目的是盡量減少?zèng)Q策失誤，從管理的要求來看，法律評價(jià)必將成為高校一項(xiàng)重要的常規(guī)性的管理工作。因此，筆者認(rèn)為高校決策的法律評價(jià)應(yīng)以內(nèi)部評估為主，外部評估為輔。高校應(yīng)設(shè)立專門的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，可以從高校專職從事法學(xué)教學(xué)的教師或具有法律資質(zhì)的專業(yè)人員中選擇合適的人員組成，統(tǒng)一由學(xué)校紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，可與紀(jì)委、監(jiān)察等部門聯(lián)合辦公，也可以直接掛靠在學(xué)校辦公室。它的主要任務(wù)是處理學(xué)校日常的涉法事務(wù)，同時(shí)，要對學(xué)校的決策進(jìn)行法律評估。機(jī)構(gòu)人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)與研究，對自身所從事的法律評估工作及相關(guān)的法律法規(guī)有較為全面、深刻的認(rèn)識，要認(rèn)真履行職責(zé)，并守住“法律評價(jià)者”的身份，不受外界的各種干擾，按法律規(guī)定對學(xué)校的各項(xiàng)決策進(jìn)行法律判斷和風(fēng)險(xiǎn)把控。因此，學(xué)校要重視法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的建立，已經(jīng)建立的要進(jìn)一步健全和完善，保障合理的辦公資源，尊重其履行職責(zé)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在學(xué)校法治化建設(shè)中的智囊作用。

2.突出重點(diǎn)，全面兼顧。高校內(nèi)部的法律評價(jià)受到人員編制的影響，資源是有限的，因此要統(tǒng)籌兼顧。首先要突出重點(diǎn)，根據(jù)目前司法機(jī)關(guān)查處的高校職務(wù)犯罪的情況來看，主要集中在人員提拔任用、基建、采購、招生、科研經(jīng)費(fèi)使用等幾個(gè)方面，這些領(lǐng)域與權(quán)、錢甚至還與“色”等因素緊密相關(guān)，權(quán)錢色互依互生的現(xiàn)象在這些領(lǐng)域常有發(fā)生，因此，法律評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)注意這些領(lǐng)域的決策，要通過查看文件、審查會議記錄、調(diào)查訪談、搜集證據(jù)等方式，最終確定是否違背決策程序，是否越權(quán)決策等。對于違法的決策，應(yīng)對照法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記，以便及時(shí)處理。另一方面要全面兼顧，對其他決策項(xiàng)目，要適當(dāng)安排人員進(jìn)行審查評價(jià)。一般來說，所有的決策在形成正式執(zhí)行文件之前都要認(rèn)真實(shí)施法律評價(jià)，在確認(rèn)沒有與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的情況下才能實(shí)施。而對“三重一大”的決策除了在正式出臺前進(jìn)行法律評價(jià)外，事后還應(yīng)進(jìn)行跟蹤評估和抽樣評估，確保法律評價(jià)不留死角。

3.科學(xué)合理地做出評價(jià)結(jié)論。對于法律評價(jià)的意見，應(yīng)實(shí)事求是、科學(xué)合理地做出評判結(jié)論。第一，要對所審查的決策及相關(guān)文件明確表態(tài)是否屬于違法決策。要根據(jù)法律評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對決策是否違法進(jìn)行分析評價(jià)，但不包括決策的合理性、可行性判斷。[4]要寫出判斷的依據(jù)和理由，主要包括有沒有超越法定權(quán)限，有沒有限制、剝奪師生員工的合法權(quán)利，有沒有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級和本級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議、決定相抵觸的情形，決策的制定過程是否合法，有沒有違反相關(guān)的程序。對以上內(nèi)容的填寫必須工整、清晰，不得隨意涂改，所有的評價(jià)記錄和文檔必須要有評價(jià)人的簽名和日期。要重視法律評價(jià)的檔案管理，對評價(jià)的認(rèn)定要求進(jìn)行歸檔，由專人保管，其中電子版本要有備份。第二，對決策是否執(zhí)行或修改提出相應(yīng)的建議。根據(jù)法律的評判標(biāo)準(zhǔn)，提出支持或修改等具體的意見，可分為以下三種：（1）支持型意見。經(jīng)過審查評價(jià)，確認(rèn)決策的目的、權(quán)限、程序、內(nèi)容等均符合法律要求的，建議實(shí)行或繼續(xù)實(shí)施。（2）修改型意見。經(jīng)過法律評價(jià)，發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)決策在整體上來說沒有大問題，但在某一條文或少量條文與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸，同時(shí)可以通過修改進(jìn)行補(bǔ)正的，就要提出具體的修改意見，使決策得以完善。（3）否定型意見。經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)有些決策是整體上違法，根本不能實(shí)施的，就要做出整體上的否定并建議撤銷這個(gè)決策。

4.厘定責(zé)任主體，落實(shí)決策失誤的責(zé)任承擔(dān)。法律評價(jià)的后期環(huán)節(jié)就是要在發(fā)現(xiàn)決策失誤的基礎(chǔ)上，落實(shí)決策失誤的責(zé)任主體，并根據(jù)掌握的資訊，建議有關(guān)部門追究違法者的責(zé)任。第一，實(shí)事求是厘定責(zé)任主體。雖然高校決策是典型的組織決策、集體決策，但是，也可以明確決策責(zé)任追究的對象，實(shí)行“責(zé)任人”負(fù)責(zé)制度。根據(jù)我國高校特點(diǎn)，高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，高校重大決策由黨委（常委）會集體討論決定，依據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，黨委書記是第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)為違法或者重大失誤的決策承擔(dān)一種主要責(zé)任。其他參與決策者，應(yīng)負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對提出反對意見、未被采納仍持保留意見者，不予追究責(zé)任。校長在貫徹執(zhí)行黨委決定的過程中，由于自身的各種原因?qū)Q策執(zhí)行中發(fā)生的違法決策問題，校長應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。但是，本應(yīng)由校長組織實(shí)施的黨委集體討論的決策，由于黨委書記違規(guī)操作或直接組織實(shí)施而發(fā)生的違法決策問題，應(yīng)由黨委書記承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果黨委書記或校長由于個(gè)人私利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，指使、包庇、縱容甚至強(qiáng)迫下屬單位及其有關(guān)人員發(fā)生的違法決策問題，應(yīng)按照不同的責(zé)任主體劃分各自相應(yīng)的責(zé)任。對于其他二級學(xué)院或系以及學(xué)校各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其擔(dān)任職務(wù)與決策事項(xiàng)之間的相關(guān)程度，來決定責(zé)任的內(nèi)容、大小以及是否應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。第二，允許追責(zé)對象申訴。法律評價(jià)是一個(gè)完整的過程，最后還應(yīng)允許追責(zé)對象申訴，這是對問責(zé)客體必要的“司法救濟(jì)”，要給決策失誤者一個(gè)解釋、自我澄清的機(jī)會。決策當(dāng)事人應(yīng)反思和回憶自己的決策行為，是否完整地遵循了決策的程序要求，是否對應(yīng)當(dāng)納入考察的方案進(jìn)行了回避或隱瞞，是否窮盡了所有可供選擇的方案，是否有其他不作為的情況等。如果主體通過反思和回憶，認(rèn)為導(dǎo)致決策失誤的原因不是自己而是他人造成的，為了避免被錯(cuò)誤地追究責(zé)任或者當(dāng)替罪羊，當(dāng)事人應(yīng)提出相關(guān)的理由和依據(jù)。應(yīng)保障被追責(zé)人的權(quán)利，被追責(zé)人員可以在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向紀(jì)委或上級領(lǐng)導(dǎo)提出申訴，請求復(fù)審。這也是體現(xiàn)責(zé)任追究的人性化、科學(xué)化的重要措施。

總之，高校應(yīng)自覺利用法律評價(jià)的手段，對學(xué)校的決策進(jìn)行認(rèn)真的分析評估，凡是違法的決策必須堅(jiān)決糾正。

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