精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村最低生活保障的困境與突破

張旭 石宏偉

摘要：十九大報(bào)告總結(jié)了我國過去五年在脫貧之路上的成果，農(nóng)村貧困狀況有所好轉(zhuǎn)，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度已基本建立，但由于城鄉(xiāng)區(qū)域差異，監(jiān)管不到位等原因，我國農(nóng)村最低生活保障仍存在困境，制約了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的進(jìn)程。應(yīng)從堅(jiān)持“兜底線”原則、推進(jìn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌、提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、建全農(nóng)村最低生活保障機(jī)制等方面進(jìn)行改善，為農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展尋求突破。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障;困境;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障

從2013年開始，習(xí)近平總書記就提出精準(zhǔn)扶貧，旨在幫助我國農(nóng)村貧困人口早日脫貧。這一思想貫徹至今，已初見成效，過去五年我國已有六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，但同時(shí)，民生領(lǐng)域依舊存在短板，仍有一大部分農(nóng)村居民的最低生活保障沒有落實(shí)到位。農(nóng)村最低生活保障在我國社會救助體系中扮演著重要角色，探究農(nóng)村居民最低生活保障的現(xiàn)狀與困境，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的要求提出相應(yīng)的改革對策，有利于完善農(nóng)村最低生活保障制度，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系打下基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村最低生活保障現(xiàn)狀中的“質(zhì)”與“量”

（一）“質(zhì)”：城鄉(xiāng)居民、各地農(nóng)村居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)存在差距

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低?！保┦菍彝ト司杖氲陀谧畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助的制度。2016年我國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3744元，2016年城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月495元，比農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)高約58.7%，和城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)相比，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)較低， 城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大。

據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)（見表1），我國華北、東北、華東、華南地區(qū)的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于全國平均數(shù)，華中、西南和西北地區(qū)的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)處于全國低保平均標(biāo)準(zhǔn)以下，這說明我國農(nóng)村低保制度發(fā)展區(qū)域差異較大。

（二）“量”：農(nóng)村最低生活保障人口在逐年減少

截至2017年底，我國農(nóng)村共有4047萬最低生活保障對象， 較2016年減少了約539.5萬人。從數(shù)據(jù)來看，我國接受農(nóng)村低保救助的人數(shù)在不斷減少，這與習(xí)總書記在十九大報(bào)告中提及的堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到2020年我國農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，達(dá)到“脫真貧、真脫貧”目標(biāo)相契合。

二、農(nóng)村最低生活保障陷入困境

（一）保障面窄，難以覆蓋全部應(yīng)保人群

我國實(shí)行的農(nóng)村低保政策明確規(guī)定，家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民屬于最低生活保障范圍。 但是在執(zhí)行過程中，除東部個(gè)別發(fā)達(dá)省份以外，全國大部分農(nóng)村都存在最低生活保障人口指標(biāo)化的現(xiàn)象，這就造成農(nóng)村社會救助流于形式，所謂指標(biāo)僅是“走個(gè)過場”。這不僅損害了農(nóng)民貧困居民合法接受救助的權(quán)益，還導(dǎo)致應(yīng)保人群不能全部覆蓋，阻礙脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程。

（二）農(nóng)村基層最低生活保障力量薄弱

經(jīng)走訪江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保一般涉及處于貧困線以下的農(nóng)村居民和失地農(nóng)民。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村土地被征用筑造高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施，失地農(nóng)民這一群體隨之產(chǎn)生。由于自身的特殊性，對失地農(nóng)民的現(xiàn)有短效補(bǔ)償不能解決其長遠(yuǎn)生存需要。調(diào)研中，很多失地農(nóng)民雖已申請了農(nóng)村低保救助，但普遍反映手續(xù)太過繁瑣，審核周期太長。還有農(nóng)民反映負(fù)責(zé)農(nóng)村低保的工作人員有推諉懈怠的行為，很多人對于去相關(guān)機(jī)構(gòu)辦理手續(xù)都有畏難情緒?？梢钥闯?，農(nóng)村低保的基層工作開展還有待加強(qiáng)，效率有待提高。

（三）監(jiān)督管理機(jī)制不健全

監(jiān)督管理機(jī)制不健全這一問題在我國當(dāng)前農(nóng)村低保工作中十分普遍。主要表現(xiàn)為：（1）民主評議機(jī)制不規(guī)范。民主評議必須建立在入戶調(diào)查的基礎(chǔ)之上。但部分地區(qū)的農(nóng)村干部并未做到調(diào)查、核實(shí)農(nóng)村貧困居民的生活現(xiàn)狀，分配低保指標(biāo)僅由內(nèi)部幾人決定，這就造成社會資源的分配不公，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。（2）管理機(jī)制不規(guī)范。國家明確規(guī)定，農(nóng)村低保對象的確定需要?dú)v經(jīng)戶主申請、村委會民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府審核、縣級民政部門審批以及審批后公示與發(fā)放。每一步驟都需要嚴(yán)格監(jiān)督，但由于監(jiān)管措施不到位，部分地區(qū)存在不民主或“人情保”的現(xiàn)象，甚至各級單位之間互相推諉、扯皮，便導(dǎo)致農(nóng)村低保工作存在一系列問題。

三、改善農(nóng)村最低生活保障的建議

（一）秉持“兜底線”原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障公平、均衡發(fā)展

習(xí)總書記提出，要按照兜底線、織密線、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。 其中，“兜底線”原則是指充分把社會救助作為兜底線、保民生的制度優(yōu)越性發(fā)揮出來，提高農(nóng)村貧困人口的最低生活標(biāo)準(zhǔn)有助于兜底脫貧。兜底扶貧，需要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，做到“盡力而為，量力而行”，科學(xué)合理制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，確保貧困人口有較大獲得感。目前來看，將農(nóng)村低保救助與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，能最大程度做到“應(yīng)保盡?！保瑢?shí)現(xiàn)社會保障公平、均衡發(fā)展。

（二）全面推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并軌

習(xí)總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了要“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)籌發(fā)展”，旨在不斷完善社會救助體系建設(shè)。黨的十九大指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 發(fā)展的不平衡與不充分也表現(xiàn)在最低生活保障方面，城鄉(xiāng)低保區(qū)域差距較大，如果任其發(fā)展，則會影響社會穩(wěn)定，故而當(dāng)前任務(wù)便是縮小差距。除此以外，現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度很難滿足所有貧困人民對美好生活的追求這一需要，要想解決矛盾，只有不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，補(bǔ)齊救助短板。

為平衡城鄉(xiāng)間的區(qū)域發(fā)展，多地提出實(shí)行城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌。其中，北京城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整至每人每月710元，江蘇省目前已經(jīng)有49%的農(nóng)村縣、市、區(qū)統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)， 已經(jīng)“并軌”的城市可以成為一個(gè)很好的范本，給尚未“并軌”的城市以借鑒。此外，還應(yīng)建立更加靈活的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制。例如，根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)的變化，適時(shí)調(diào)整低保金額，提高保障水平。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌一定程度上可以縮小城鄉(xiāng)低保之間的差距，一定意義上有助于打破城鄉(xiāng)二元壁壘，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度。

（三）多源頭籌措資金，夯實(shí)農(nóng)村最低生活保障資金基礎(chǔ)

目前，我國農(nóng)村低保資金來源于中央財(cái)政補(bǔ)助和各省級財(cái)政撥款。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014至2016年，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)用中，最低生活保障的支出增加了17.9%，到2017年，中央政府在社會救助方面的投入占社會服務(wù)事業(yè)總費(fèi)用的45.8%。 中央對于財(cái)政困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助在不斷增加。但我國農(nóng)村貧困人口較多，財(cái)政力量畢竟有限，難以全部覆蓋。因此，除了依靠政府財(cái)政，還可以考慮借助社會的力量，從不同源頭籌集農(nóng)村最低生活保障資金?？梢栽谏鐣鹘绱罅π麄鬓r(nóng)村低保制度，鼓勵全民參與社會救助，創(chuàng)建各方最低生活保障資金捐贈機(jī)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保夯實(shí)基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障工作組織建設(shè)

我國農(nóng)村最低生活保障的主要受眾是貧困農(nóng)民和失地農(nóng)民?；鶎迂?fù)責(zé)低保工作的單位需要完善工作形式和內(nèi)容。首先，基層政府應(yīng)主動關(guān)心失地農(nóng)民的生活狀況?；鶎诱畱?yīng)將符合條件的失地農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障系統(tǒng)，保障其基本生活。其次，基層辦事機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“為人民服務(wù)”，對于咨詢或辦理農(nóng)村低保救助的農(nóng)民予以幫助。最后，當(dāng)前各級政府均開展行政管理體制改革，目的是提高辦事效率，而不是給基層機(jī)關(guān)以推諉、扯皮的借口。各級單位應(yīng)明確權(quán)責(zé)，提高辦事效率。

（五）健全農(nóng)村最低社會保障監(jiān)督機(jī)制

必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制保證農(nóng)村低保工作順利進(jìn)行。首先，要規(guī)范操作流程。各級政府應(yīng)該規(guī)范農(nóng)村低保工作，做到制度完善、流程明確、操作合理、權(quán)責(zé)分明。其次，政府機(jī)關(guān)也應(yīng)該充分發(fā)揮各級監(jiān)督委員會的作用，采取定期或不定期抽查等方式，將監(jiān)督貫徹于農(nóng)村低保工作始終。再次，在農(nóng)民內(nèi)部提倡自我監(jiān)督。深入考察基層村委機(jī)構(gòu)，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾，對于低保工作全過程進(jìn)行監(jiān)督并建言獻(xiàn)策，這既豐富了基層農(nóng)民的政治生活，又能了解農(nóng)民的實(shí)際生活，幫助農(nóng)村低保工作順利開展。

我國農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)行至今，已逐漸走向成熟，但不可否認(rèn)，目前仍存在著一些問題阻礙農(nóng)村最低生活保障向前發(fā)展。堅(jiān)持“兜底線”原則，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌，鼓勵多方籌措低保資金，健全農(nóng)村最低生活保障監(jiān)管機(jī)制等措施，有利于突破當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障面臨的困境。

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（作者單位：江蘇大學(xué)）