規(guī)則型自治：邁向2.0版本的中國農(nóng)村村民自治

〔摘要〕21世紀(jì)以來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或公共事務(wù)較多的地區(qū)，出現(xiàn)了以規(guī)自治、立規(guī)自治的現(xiàn)象，議事會(huì)、理事會(huì)的規(guī)則治理就是規(guī)則型自治。規(guī)則型自治主要源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)建設(shè)的內(nèi)生需求，也源于國家制度改革創(chuàng)新及有情懷官員的外部引進(jìn)和治理創(chuàng)新。規(guī)則型自治在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且具有較多公共事務(wù)的地區(qū)能夠持續(xù)地良好運(yùn)行。規(guī)則型自治取決于規(guī)則的詳細(xì)程度和規(guī)則執(zhí)行的有效程度，兩者的不同組合能夠形成不同類型的規(guī)則型自治。規(guī)則型自治保障了村民參與自治的權(quán)利，為村民參與自治提供了渠道、機(jī)制，它使村民自治更具規(guī)范性、認(rèn)同性和合法性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，規(guī)則型自治可能會(huì)全面取代“價(jià)值型自治”和“條件型自治”。

〔關(guān)鍵詞〕規(guī)則型自治;價(jià)值型自治;條件型自治;自治規(guī)則

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2019）03-0039-09

最近幾年，廣東、浙江、四川等地農(nóng)村村民自治出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，即以規(guī)自治、立規(guī)自治。如廣東省蕉嶺縣創(chuàng)建了號稱中國版“羅伯特議事規(guī)則”的“蕉嶺規(guī)則”，四川省成都市制訂了詳細(xì)、完善的村民議事規(guī)則，河南省鄧州市創(chuàng)建了“4+2”工作法，安徽省天長市在集體產(chǎn)權(quán)改革中建立了“22步工作法”，等等。這種重視規(guī)則、以規(guī)自治的現(xiàn)象值得關(guān)注和研究。這在一定程度上意味著中國農(nóng)村村民自治進(jìn)入了一個(gè)新的階段：規(guī)則型自治階段。本文的疑問是：為什么最近幾年中國會(huì)出現(xiàn)規(guī)則型自治現(xiàn)象？立規(guī)建則是如何形成規(guī)則型自治的？規(guī)則型自治如何有效運(yùn)行，其價(jià)值如何，前景怎樣？這一系列的問題都需要學(xué)者從理論上進(jìn)行解釋和說明。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

中國農(nóng)村村民自治30年的實(shí)踐，在各地創(chuàng)造了不少經(jīng)驗(yàn)、典型和模式。但是，從學(xué)術(shù)角度看，中國農(nóng)村村民自治主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

第一個(gè)階段，價(jià)值-制度階段（價(jià)值論）。各地以民主的價(jià)值來設(shè)計(jì)和探索村民自治制度。在已頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》中，明確提出“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，隨后又提出“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。①梳理這一階段的研究，可以發(fā)現(xiàn)：在實(shí)踐村民自治的前20年，民主是村民自治的核心，學(xué)者們和地方政府根據(jù)這一價(jià)值設(shè)計(jì)制度并進(jìn)行改革探索。②不少學(xué)者將國外民主選舉的規(guī)則引入村民自治中③，也有學(xué)者期待通過村民自治逐漸將自治擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、縣自治等更大范圍。④因此，這一階段地方官員和學(xué)者將民主及其擴(kuò)展作為自己的研究對象和完善目標(biāo)。這一階段可稱之為“價(jià)值-制度階段”，也可簡稱為“價(jià)值型自治”。

第二個(gè)階段，條件-形式階段。經(jīng)過20多年的村民自治實(shí)踐，不少地方的村民自治陷入困境，甚至有人說：“村民自治已死”。⑤為此，以華中師范大學(xué)徐勇、鄧大才為首的學(xué)者提出，雖然村民自治總體遇到了困難，但是在廣東省、廣西壯族自治區(qū)、四川省等地的村莊運(yùn)行的很好。村民自治不能有效實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于沒有考慮村民自治的條件，沒有根據(jù)具體條件來選擇自治形式。為此，徐勇提出村民自治可以考慮下移到村民小組、自然村。⑥鄧大才提出了村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件：利益相關(guān)、產(chǎn)權(quán)相連、地域相近、規(guī)模適度、文化相近、群眾自愿等。⑦另外，白雪嬌還專門就規(guī)模與自治進(jìn)行過研究⑧，胡平江則就地域相近與自治等展開過研究。⑨學(xué)者們集中反思村民自治不能有效實(shí)現(xiàn)的原因，認(rèn)為主要原因在于沒有適合的條件，如有適合的條件，村民自治將會(huì)有效實(shí)現(xiàn)。這一階段可稱之為“條件-形式”階段，也可簡稱為“條件型自治”。

但是在村民自治的實(shí)踐中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)很多地方具備村民自治的條件，但是村民自治的成效就是不太好，顯然僅有民主的制度（《村組法》）和自治的條件，還不足以保障村民自治能夠有效實(shí)現(xiàn)，還需要一定的自治規(guī)則。將《村組法》具體化，將自治的條件真正落地，這就需要建立更加詳細(xì)的、完善的自治規(guī)則，即村民自治要從“價(jià)值型自治”“條件型自治”轉(zhuǎn)向“規(guī)則型自治”。所謂“規(guī)則型自治”就是通過利用既有的自治法律文本、根據(jù)實(shí)際需要制定自治的具體規(guī)則，以規(guī)則對村莊事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，這種治理方式就稱為規(guī)則型自治。規(guī)則型自治中的“規(guī)則”，既包括外部已經(jīng)形成的規(guī)則，如《村組法》、國家和地方性法規(guī)等，也包括規(guī)則型自治所制定的規(guī)則，即在規(guī)則自治過程中形成的自治規(guī)則。

因?yàn)椤皟r(jià)值型自治”“條件型自治”均無法解釋各地出現(xiàn)的規(guī)則型自治現(xiàn)象，因此需要學(xué)者們建立新的解釋框架，以此解釋各地以規(guī)則進(jìn)行自治和建立規(guī)則自治的現(xiàn)象。本文將以廣東省蕉嶺縣、南海區(qū)，安徽省天長市以及四川省成都市四地的村民議事會(huì)議事案例為對象考察四個(gè)問題：一是規(guī)則如何形成規(guī)則型自治？二是規(guī)則型自治如何產(chǎn)生及持續(xù)？三是規(guī)則型自治有效運(yùn)行的決定因素是什么？四是規(guī)則型自治的價(jià)值和前景如何？

二、規(guī)則自治中的規(guī)則與程序

21世紀(jì)以來，一些地方開始探索村民自治規(guī)則化、程序化的路徑和方法，廣東省的順德區(qū)、南海區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，較早對此進(jìn)行了探索。四川省成都市、廣東省清遠(yuǎn)市，湖北省秭歸縣等一些經(jīng)濟(jì)條件較好或公共事務(wù)較多的村莊也對此進(jìn)行了探索。本文選擇廣東省蕉嶺縣、安徽省天長市、四川省成都市、廣東省南海區(qū)為研究對象，探討規(guī)則型自治的形成、運(yùn)行機(jī)制及有效實(shí)現(xiàn)的決定因素。

（一）蕉嶺縣協(xié)商議事會(huì)議制度

蕉嶺縣根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定，在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議基本制度基礎(chǔ)上，建立由黨員、群眾和社會(huì)各界人士廣泛參與的“協(xié)商議事會(huì)”制度，以最大程度實(shí)現(xiàn)村級事務(wù)的民主決策與管理，完善基層協(xié)商民主制度。

1.協(xié)商議事的主體。村組兩級理事會(huì)、村民代表、鄉(xiāng)賢、村干部為協(xié)商議事的主體。同時(shí)，縣鄉(xiāng)村相關(guān)部門可以列席相關(guān)協(xié)商會(huì)議，如公路建設(shè)可以邀請交通部門參加，若涉及環(huán)境問題可以邀請環(huán)保部門參加?？v向來看，協(xié)商的主體有村莊、組、家戶的代表。

2.協(xié)商議事的原則。村級重大問題和涉及村民利益的重大事項(xiàng)，必須堅(jiān)持民主集中制原則，實(shí)行民主決策，堅(jiān)持做到“民主平等、開放包容、廣泛協(xié)商”。

3.協(xié)商議事的范圍和內(nèi)容。財(cái)務(wù)預(yù)決算、土地調(diào)整和征用、集體資產(chǎn)的處置、村鎮(zhèn)建設(shè)、村民自治章程、村規(guī)民約、財(cái)務(wù)管理制度的制定，以及協(xié)商議事會(huì)認(rèn)為應(yīng)該通過協(xié)商議事決定的村莊事務(wù)。

4.協(xié)商議事的基本程序。

第一步，產(chǎn)生議題。村黨組織征求群眾意見后提出的議事內(nèi)容;村委會(huì)或三分之一的議事代表提議的議事內(nèi)容;三種議題類型（提議類、表決類、商議類）;議題以3到4個(gè)為宜;公布議題，將議題事先告知議事代表。

第二步，會(huì)前準(zhǔn)備。提前一周公布會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn);確定會(huì)議主持人;確定議事人員。

第三步，討論議題。協(xié)商議事會(huì)由會(huì)議主持人召集、主持;主持人保持客觀中立，不參與議題討論、解釋;代表發(fā)言依次進(jìn)行，發(fā)言時(shí)間不超過5分鐘;發(fā)言做到不攻擊、不打岔、不辱罵;議事代表有評價(jià)、批評、建議、質(zhì)詢和表決權(quán)利;村黨組織或村委會(huì)須對質(zhì)詢、批評給予解釋。

第四步，形成決議。表決方式為票決制;無須票決的可采用手決制;確定表決結(jié)果;決議由村委會(huì)執(zhí)行;定期公開決議執(zhí)行情況。

5.協(xié)商議事的基本規(guī)定。協(xié)商議事會(huì)議由村支兩委負(fù)責(zé)人或者主持人召集。協(xié)商議事會(huì)每季度至少召開一次，特殊情況或有三分之一以上議事代表成員提議，可以臨時(shí)召開。每次會(huì)議必須有三分之二以上的代表參加，所做決定經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過方為有效。建立村民代表、黨員議事代表聯(lián)系群眾制度，及時(shí)收集村民意見。確定每一代表聯(lián)系的農(nóng)戶和具體對象，登記造冊，為協(xié)商議事會(huì)召開做準(zhǔn)備。

6.協(xié)商議事的記錄。協(xié)商議事會(huì)議必須有完整的會(huì)議記錄，記錄人和會(huì)議主持人在記錄簿上簽名，記錄簿應(yīng)該妥善保管，次年歸檔。會(huì)議做出的重大決議，必須在村委公開欄上進(jìn)行公開。⑩

由此可以看出，相較于《村組法》，蕉嶺縣的協(xié)商議事規(guī)則更加具體和細(xì)致：一是建立更加詳細(xì)的規(guī)則和程序。二是協(xié)商議事主要體現(xiàn)為涉及全村范圍內(nèi)的民主管理和民主決策的所有相關(guān)村務(wù)。三是議事主體更加具有代表性、多元性和專業(yè)性。四是真正體現(xiàn)人民當(dāng)家做主，同時(shí)體現(xiàn)了民主的原則。五是協(xié)商議事會(huì)具有管理性、決策性。村支兩委必須執(zhí)行議事結(jié)果。所以，協(xié)商議事會(huì)成了村民自治的管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)成了村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于協(xié)商議事具有規(guī)則性、程序性、民主性和自治性，從而具有很強(qiáng)的合法性，協(xié)商議事的結(jié)果體現(xiàn)了多數(shù)人的意愿。

（二）天長市協(xié)商委員會(huì)協(xié)商議事規(guī)則

天長市作為民政部的改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，多方面從事協(xié)商議事改革實(shí)驗(yàn)探索，為此制訂了《農(nóng)村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)議事協(xié)商規(guī)則（范本）》，主要內(nèi)容如下：

1.協(xié)商議事的主體。村干部、村民代表、村莊有威望的人及相關(guān)事項(xiàng)的代表組成協(xié)商委員會(huì)。協(xié)商委員會(huì)的委員共7人，相關(guān)事項(xiàng)的代表為X人，按照當(dāng)?shù)卣f法是：7+X。

2.協(xié)商議事的原則。協(xié)商委員會(huì)堅(jiān)持依法辦事、民主討論、協(xié)商一致的原則。

3.協(xié)商議事的內(nèi)容。城鄉(xiāng)社區(qū)村民自治的相關(guān)內(nèi)容。

4.議事協(xié)商的召集和組織。一是協(xié)商委員會(huì)的議事協(xié)商由協(xié)商委員會(huì)主任負(fù)責(zé)召集和主持，主任因故不能主持會(huì)議，可委托他人主持。二是協(xié)商委員會(huì)議事協(xié)商原則上每月召開一次，有三分之一以上協(xié)商委員會(huì)成員或二分之一以上居民代表提議，可決定進(jìn)行協(xié)商，也可根據(jù)利益相關(guān)方、居民需要或上級組織建議進(jìn)行議事協(xié)商。三是協(xié)商委員會(huì)議事協(xié)商要有三分之二以上成員出席才能進(jìn)行。根據(jù)需要，經(jīng)協(xié)商委員會(huì)同意，居住本轄區(qū)的居民、轄區(qū)單位、社會(huì)組織代表和雖非轄區(qū)居民但與議題相關(guān)的人員都可參加。四是開展具體議事協(xié)商，應(yīng)提前三天將有關(guān)議題和相關(guān)資料通知協(xié)商委員會(huì)成員和相關(guān)人員。議事協(xié)商主持人應(yīng)保證參會(huì)人員充分發(fā)表意見，不得隨意干涉。五是協(xié)商委員會(huì)成員應(yīng)在議事協(xié)商前就有關(guān)議題征求居民意見，并在討論時(shí)反映居民意見。

5.議題的提出和確定。一是協(xié)商委員會(huì)成員利用各類載體（走訪入戶、集中聽取、社區(qū)QQ群、微信、電話、意見收集箱）收集社情民意，提出議題。議題必須是具體、明確、可操作的，一般應(yīng)以書面形式提出。特殊情況下，居民口頭提出的議題，協(xié)商委員會(huì)成員應(yīng)如實(shí)記錄議題內(nèi)容、議題提出人、相關(guān)聯(lián)系方式等，并由議題提出人簽名。二是協(xié)商委員會(huì)將收到的議題按要求審定后提交村（社區(qū)）“兩委”審核，決定是否開展社區(qū)協(xié)商。經(jīng)審核決定不予開展議事協(xié)商的，應(yīng)通知議題提出人并說明理由。三是協(xié)商委員會(huì)提出議事協(xié)商的議題，應(yīng)符合現(xiàn)行法律法規(guī)，屬于村（居）民自治范圍。

6.議事協(xié)商結(jié)果。議事協(xié)商結(jié)果僅提供參考，相關(guān)主體可執(zhí)行，也可不執(zhí)行，但是涉及到需要村民委員會(huì)執(zhí)行的，必須執(zhí)行到位。B11

從以上描述及實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)天長市協(xié)商議事有以下特點(diǎn)：一是議題的選擇主要由村支兩委篩選，主要是涉及部分村民、村莊局部的一些事務(wù)，并非全村的事務(wù)。二是參與主體相對較少，主要是村莊干部、村莊精英以及與自治事務(wù)相關(guān)的主體。三是協(xié)商還是采用民主方式，相關(guān)各方相互討論、協(xié)商解決問題。四是協(xié)商結(jié)果不具有法律性，相關(guān)主體可接受，也可不接受。與蕉嶺縣的協(xié)商議事相比，天長市的協(xié)商議事是以解決問題為主的協(xié)商議事規(guī)則，并不涉及所有的村民自治事務(wù)。

（三）成都市村民議事會(huì)規(guī)則

為了推動(dòng)村民議事會(huì)規(guī)范運(yùn)行，成都市根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作的意見》和《關(guān)于構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的指導(dǎo)意見》的文件精神，制定村民議事會(huì)議事規(guī)則。B12

1.議事主體。村民議事會(huì)成員由選舉產(chǎn)生，人員不少于21人，村干部不得超過50%。每個(gè)小組至少有2名村民議事會(huì)成員。

2.議事原則。村民議事會(huì)議事決策應(yīng)堅(jiān)持依法依規(guī)、民主討論、公開表決和少數(shù)服從多數(shù)原則。

3.議事會(huì)的職責(zé)。村民議事會(huì)，是指受村民會(huì)議委托，在其授權(quán)范圍內(nèi)行使村級自治事務(wù)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，討論決定村級日常事務(wù)、監(jiān)督村民委員會(huì)工作的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)。村民議事會(huì)對村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受村民會(huì)議監(jiān)督。村民議事會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)可以撤銷和變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)男袨椤?/p>

4.會(huì)議召集和組織。村民議事會(huì)會(huì)議每季度至少召開一次。村黨組織書記認(rèn)為需要時(shí)，可以召開村民議事會(huì)會(huì)議。村民議事會(huì)會(huì)議由村黨組織書記負(fù)責(zé)召集并主持。村民議事會(huì)須有五分之四以上的成員到會(huì)方能召開。村民議事會(huì)召開會(huì)議時(shí)，村黨組織成員和村民委員會(huì)成員可列席。經(jīng)村民議事會(huì)同意，本村村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他組織主要負(fù)責(zé)人、議題相關(guān)人可以列席，但不享有表決權(quán)。村民議事會(huì)召開會(huì)議時(shí)，會(huì)議召集人應(yīng)當(dāng)保證議事會(huì)成員充分發(fā)表意見，不得隨意干涉。村民議事會(huì)召開會(huì)議時(shí)，應(yīng)提前三天將會(huì)議議題通知村民議事會(huì)成員，并予公告。

5.議題的提出和審查。村黨組織、村民委員會(huì)或其他村級組織，村民議事會(huì)成員、10名以上年滿18周歲以上的村民聯(lián)名，可以向村民議事會(huì)或村民小組議事會(huì)提出議題。議題必須是具體的、明確的、可操作的行動(dòng)建議，一般應(yīng)以書面形式提出。特殊情況下，村民議事會(huì)成員或村民以口頭方式提出議題的，村黨組織應(yīng)如實(shí)記錄議題內(nèi)容、議題提出人，并由議題提出人簽名（捺?。?。提交村民議事會(huì)的議題，由村黨組織負(fù)責(zé)受理并審查。村黨組織受理議題后，應(yīng)對議題進(jìn)行審查，決定是否提交村民議事會(huì)。議題經(jīng)審查不同意提交村民議事會(huì)的，應(yīng)通知議題提出人，并說明理由。提交村民議事會(huì)的議題應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的規(guī)定、屬于村民自治范圍。

6.議事程序。清點(diǎn)并報(bào)告到會(huì)人數(shù)。村民委員會(huì)報(bào)告村民議事會(huì)議決事項(xiàng)的執(zhí)行情況。村黨組織通報(bào)議題的提出和審查情況。村黨組織通報(bào)提交本次會(huì)議審議的議題內(nèi)容和議題提出人。議題提出人對議題進(jìn)行說明，議題聯(lián)名人發(fā)言，議事會(huì)成員就議題依次發(fā)言，議事會(huì)成員就議題進(jìn)行辯論。對議題逐項(xiàng)進(jìn)行表決。

7.議事規(guī)則。村民議事會(huì)成員發(fā)言應(yīng)當(dāng)表明贊成或反對，并說明理由。不得有侮辱、人身攻擊的言行，不得發(fā)表與議題無關(guān)的言論。對意見分歧較大的議題，會(huì)議召集人應(yīng)當(dāng)提議擱置議題，經(jīng)實(shí)到會(huì)半數(shù)以上人員同意，交由下次會(huì)議審議表決。村民議事會(huì)表決實(shí)行一人一票制，原則上應(yīng)采用無記名投票方式進(jìn)行。表決結(jié)果由會(huì)議召集人當(dāng)場公布。表決議題由村民議事會(huì)全體成員三分之二以上人數(shù)通過。表決時(shí)，任何人不得強(qiáng)迫他人贊成或不贊成某項(xiàng)議題。事務(wù)表決前，可以提出將議題提交村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的動(dòng)議。經(jīng)實(shí)到會(huì)人員過半數(shù)同意，議題應(yīng)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。做好會(huì)議記錄，包括會(huì)議議題、雙方觀點(diǎn)、表決結(jié)果等，經(jīng)到會(huì)人員簽字確認(rèn)后歸檔。村民議事會(huì)通過的決定，應(yīng)向村民公布。

8.決定的執(zhí)行和監(jiān)督。村民議事會(huì)通過的決定，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。村民議事會(huì)負(fù)責(zé)對決定執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。對違背決定內(nèi)容或執(zhí)行不力的，村黨組織書記召集人應(yīng)召集村民議事會(huì)專題討論，提出整改意見;對造成重大損失的，向村民（代表）會(huì)議提出處理意見。村民議事會(huì)成員認(rèn)為必要時(shí)，可列席村民委員會(huì)相關(guān)會(huì)議。對村民委員會(huì)未經(jīng)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民議事會(huì)討論通過實(shí)施屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民議事會(huì)有權(quán)審查并否決。村民議事會(huì)應(yīng)采取設(shè)立意見箱、隨機(jī)勘察、調(diào)查走訪、查閱資料等形式對決定執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并定期向村民公布。B13

成都市村民議事會(huì)有如下特點(diǎn)：一是幾乎所有的村民自治事務(wù)，均可以納入議事范疇。二是議事會(huì)是村莊的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村委會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。三是議事過程和程序都有嚴(yán)格的、詳細(xì)的規(guī)定。四是村民議事成員的產(chǎn)生體現(xiàn)民主性、代表性。五是議事會(huì)成員議事具有規(guī)范性、程序性，從而具有合法性。五是議事結(jié)果具有法律性，村委會(huì)必須執(zhí)行。按照村民議事會(huì)規(guī)則能夠真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，村民自治真正能夠有效實(shí)現(xiàn)。

（四）南海區(qū)各類議事規(guī)則

廣東省南海區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村務(wù)管理和利益分配相當(dāng)復(fù)雜。所以，建立了各種各樣的議事規(guī)則：一是南海區(qū)村（居）組織議事規(guī)則。二是南海區(qū)村（居）民委員會(huì)議事規(guī)則。三是南海區(qū)村（居）社區(qū)參理事會(huì)議事規(guī)則。四是南海區(qū)村（居）經(jīng)聯(lián)社議事規(guī)則。五是南海區(qū)經(jīng)聯(lián)社監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則。B14可以說，南海區(qū)已經(jīng)建立了基層組織多個(gè)議事規(guī)則，黨組織、村（居）委員會(huì)、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織都成立議事會(huì)。B15

南海區(qū)各類議事規(guī)則有以下特點(diǎn)：一是政經(jīng)分開，村莊政務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)分開議事，議事更加專業(yè)化。二是社會(huì)組織不僅成為參與主體，而且成為村民自治的重要主體，村民自治主體更加多元。三是議事會(huì)成員具有代表性。四是議事過程具有程序性和規(guī)范性。五是村民通過這些組織參與村莊事務(wù)，體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主。五是在各類議事會(huì)中體現(xiàn)了民主性、合法性。六是經(jīng)聯(lián)社的議事規(guī)則具有“法律性”。

三、以規(guī)則為核心的村民自治

通過對上述四個(gè)地區(qū)議事規(guī)則的描述，我們可以對四個(gè)地區(qū)村民議事規(guī)則得出基本結(jié)論并進(jìn)行深入討論和分析

（一）議事規(guī)則的自治邏輯

規(guī)則是指有關(guān)什么行動(dòng)（或結(jié)果）是必須的、禁止的或者允許的，以及不遵守規(guī)則時(shí)會(huì)受到什么制裁的規(guī)定。B16雖然《村組法》規(guī)定了村民自治的基本原則，但僅有這些原則顯然無法實(shí)施自治，還需要制訂選舉規(guī)則、議事規(guī)則、表決規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則等?？傮w來看，自治議事有四大規(guī)則：一是議事會(huì)成員的產(chǎn)生規(guī)則;二是議題選擇的規(guī)則;三是議事規(guī)則;四是議事結(jié)果處理規(guī)則。

1.議事會(huì)成員的產(chǎn)生規(guī)則。主要包括四個(gè)方面：一是議事會(huì)成員數(shù)量規(guī)定，要選擇多少成員才使議事具有代表性。二是議事會(huì)成員選擇規(guī)定，成員資格如何確定，誰可以成為議事會(huì)成員，如何選擇議事會(huì)成員。三是議事會(huì)成員參與議事的規(guī)則，如不參與如何請假，參與應(yīng)該如何行事。四是議事成員的權(quán)利和義務(wù)規(guī)則，即議事成員有什么樣的權(quán)利，需承擔(dān)哪些義務(wù)。

2.議題選擇的規(guī)則。主要包括四個(gè)方面：一是提出議題的規(guī)則，議題由村支兩委提出，還是議事會(huì)成員提出，或者是村民聯(lián)合提出。二是收集議題的規(guī)則，誰來收集議題，是議事會(huì)成員，還是村支兩委，或者是支委。三是遴選議題的規(guī)則，哪些議題可以進(jìn)入議事程序，如何確定進(jìn)入議事程序的標(biāo)準(zhǔn)。四是議題納入議事程序的規(guī)則，如何讓議題進(jìn)入議事程序，如何公示，如何與議事會(huì)機(jī)構(gòu)溝通納入議事程序。

3.議事規(guī)則。議事規(guī)則是村民自治的核心規(guī)則，主要包括七個(gè)方面：一是議事通知規(guī)則，召開議事會(huì)之前要通知議事會(huì)相關(guān)成員，與議題相關(guān)的其他主體，有時(shí)議事會(huì)還要公示議事議題。二是議事主持規(guī)則。議事會(huì)主持人的資格，主持人主持的基本原則，如中立的原則和倫理。三是議事陳述規(guī)則。提出議題的相關(guān)方陳述議題。四是議事討論規(guī)則。議事會(huì)員及列席會(huì)議的相關(guān)主體討論及討論的規(guī)則，如討論時(shí)間的規(guī)定，討論中不能出現(xiàn)攻擊和漫罵，不允許打斷別人的話語等。五是議事表決規(guī)則。討論結(jié)束后，要對議題進(jìn)行表決，要規(guī)定表決的方式、方法，是舉手表決，還是投票表決等。六是議事記錄規(guī)則。整個(gè)議事流程和討論要進(jìn)行記錄，每位參與者要對自己的發(fā)言確認(rèn)并簽字，議事記錄要存檔。七是議事結(jié)果的公示。結(jié)果如何公示，在哪里公示，公示時(shí)間多長，如果遇到異議如何處理。

4.議事結(jié)果處理規(guī)則。主要包括四個(gè)方面的規(guī)則：一是議題結(jié)果的提交規(guī)則，如何提交，提交給哪個(gè)機(jī)構(gòu)。二是議題結(jié)果進(jìn)入處理程序，村委會(huì)或者相關(guān)主體落實(shí)相關(guān)議題，如修路、補(bǔ)橋等。三是議事會(huì)對議題結(jié)果處理的監(jiān)督。議事會(huì)對執(zhí)行主體的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。四是議題執(zhí)行機(jī)構(gòu)向議事會(huì)報(bào)告處理結(jié)果。執(zhí)行主體將落實(shí)情況向議事會(huì)報(bào)告。

由此可以看出，議事會(huì)的議事過程其實(shí)就是自治過程，自治過程又是由相關(guān)規(guī)則鏈條構(gòu)成的。

（二）規(guī)則界定了自治權(quán)利

從四個(gè)地區(qū)的議事規(guī)則看，議事規(guī)則其實(shí)就是界定村民自治權(quán)利的過程，也是將國家賦予村民自治的權(quán)利給予落實(shí)的過程。議事規(guī)則主要界定了大多數(shù)村民的自治權(quán)利，具體如下：

1.參與的權(quán)利。沒有議事規(guī)則時(shí)，村支兩委可以忽略農(nóng)民的需求進(jìn)行管理和決策，但是有了議事規(guī)則，村支兩委必須按照規(guī)則處理村務(wù)。在議事規(guī)則中，參與權(quán)利主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是選舉的權(quán)利。議事會(huì)的成員由村民選舉產(chǎn)生。二是表達(dá)的權(quán)利。村民對于村務(wù)或者自己想解決的問題，可能通過多方表達(dá)形成議題，或者將自己的想法向議事會(huì)成員反映和表達(dá)。

2.知情的權(quán)利。因?yàn)樵谧h事過程中有議題的公示、結(jié)果的公示，還有議題落實(shí)情況的公示，對每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行公示保證了村務(wù)管理、村務(wù)決策的信息公開和村民的知情權(quán)利，而且村民也可以查閱議事會(huì)的議事檔案，咨詢議事會(huì)成員。這些規(guī)則讓整個(gè)村莊的決策、村務(wù)的管理處于公開、透明的狀態(tài)。

3.監(jiān)督的權(quán)利。村民可以在任何一個(gè)公示環(huán)節(jié)提出自己的意見或者質(zhì)疑。同時(shí)，村民也可以對議題的處理發(fā)表意見，還可以提出重新討論的要求，整個(gè)議事過程（決策、管理和監(jiān)督過程）都處于村民的監(jiān)督之下。因此，這些規(guī)則可以有效保障村民的監(jiān)督權(quán)利。

4.議事成員及相關(guān)主體的自治權(quán)利。對于大部分村民而言，無法直接進(jìn)入議事過程，只能通過參與、知情和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，或者通過議事會(huì)成員代表自己參與。但是，對于議事會(huì)成員及相關(guān)參與議事的主體而言，他們既是村民參與自治的代表、委托人，又是直接參與自治的參與人。因此，規(guī)則保障了直接參與議事村民的自治權(quán)利。

可見，議事規(guī)則、協(xié)商規(guī)則及各類參與規(guī)則保障村民能夠有效參與村民自治，使村民自治從虛變實(shí)，從理想變成現(xiàn)實(shí)。

（三）規(guī)則以民主自治為基本原則

規(guī)則的制定、運(yùn)行都體現(xiàn)了民主精神，不僅規(guī)則制定過程是民主的，而且規(guī)則的運(yùn)行過程更是民主的體現(xiàn)，它是民主自治的結(jié)果。每個(gè)地方的議事會(huì)的規(guī)則都明確表示，堅(jiān)持村民自治的原則，堅(jiān)持民主議事、民主決策的原則。除了將民主作為議事的最主要原則外，議事過程也處處彰顯了民主的理念和精神。

1.議事會(huì)成員與民主選舉。議事會(huì)成員要么由村民選舉產(chǎn)生，要么由村民代表選舉產(chǎn)生。議事成員選舉、候選人的推選及選舉資格等都按照《村組法》的要求來實(shí)施和規(guī)范。當(dāng)然，在議事會(huì)成員的罷免方面沒有過多的規(guī)則。

2.議事與民主管理。議事會(huì)本身的產(chǎn)生可能是由村支兩委，也可能是在上級政府指導(dǎo)下產(chǎn)生的，但是議事會(huì)的產(chǎn)生規(guī)則、議事會(huì)的議事規(guī)則，則是由村民代表會(huì)議或議事會(huì)議民主討論決定的。而且，議事會(huì)還制定了很多與村民自治有關(guān)的自治事務(wù)處理規(guī)則?？梢?，議事會(huì)及其議事體現(xiàn)了村民的民主管理。

3.議事與民主決策。議事會(huì)除了制定規(guī)則，還會(huì)就公共事務(wù)進(jìn)行決策，如對公共事物進(jìn)行討論，然后進(jìn)行表決。表決過程就是民主決策的過程。因此，議事會(huì)及其議事更是民主決策的體現(xiàn)。而且，這一規(guī)則的設(shè)計(jì)解決了《村組法》長期以來一直沒有解決的民主管理、民主決策問題。

4.議事與民主監(jiān)督。議事會(huì)整個(gè)過程的選舉、公示、投訴、異議等都體現(xiàn)了議事會(huì)及其議事具有民主監(jiān)督的功能。

（四）規(guī)則提供村民自治的渠道和機(jī)制

村民自治要有效實(shí)現(xiàn)，不能僅僅只有法律文本，也不能只有自治的條件，如利益相關(guān)、產(chǎn)權(quán)相連、規(guī)則適度，還需要配套的制度、渠道和機(jī)制才能讓法律落地，才能讓自治條件轉(zhuǎn)換成有效的自治。村民議事會(huì)及其議事規(guī)則其實(shí)是村民自治有效運(yùn)行一個(gè)渠道和機(jī)制。

1.議事會(huì)本身就是一個(gè)自治平臺。

村民議事會(huì)是在《村組法》規(guī)定的自治平臺上發(fā)展起來的一個(gè)自治平臺。它不同于村民會(huì)議，也不同于村民代表會(huì)議，而是根據(jù)《村組法》基本原則建立的落實(shí)民主管理、民主決策的一個(gè)平臺，是為了彌補(bǔ)法定平臺不足而設(shè)置的一個(gè)參與平臺。如村民代表會(huì)議，雖然設(shè)置的很理想，但是其實(shí)施相當(dāng)困難。如果一個(gè)村莊有5000人，按照10%的比例遴選村民代表，也會(huì)有500人，這么大規(guī)模的代表，既無法討論，也無法管理，更無法決策。因此，需要根據(jù)《村組法》建立適合的自治新平臺。各地推出的議事會(huì)、理事會(huì)、協(xié)商會(huì)等都是對村民自治平臺的創(chuàng)新和發(fā)展，其本身就是自治平臺。

2.議事規(guī)則保障了村民參與的渠道。

村民議事會(huì)平臺為村民參與村務(wù)管理和決策提供了參與平臺。一是提供了表達(dá)平臺，如議題收集就源于村民的表達(dá)和訴求。二是提供了參與平臺，如議事會(huì)成員的選擇就是投票決定的，議事會(huì)成員參與議事既是成員的參與，也是代表村民參與。三是提供了知情渠道。議事的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)有公示機(jī)制及其反饋機(jī)制，為村民提供了知情渠道，也提供了表達(dá)和參與渠道。

3.議事會(huì)的程序設(shè)定了參與機(jī)制。

議事會(huì)的各項(xiàng)規(guī)則是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的規(guī)則鏈條。上一個(gè)環(huán)節(jié)是下一個(gè)環(huán)節(jié)的前提和基礎(chǔ)，沒有上一個(gè)環(huán)節(jié)的完成，就不可能進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)。這種連環(huán)程序性規(guī)則就保障了村支兩委和議事會(huì)必須按照設(shè)定的程序規(guī)則議事，按照程序設(shè)定的規(guī)則進(jìn)行民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。每一個(gè)環(huán)節(jié)都取決于上一個(gè)環(huán)節(jié)，而下一個(gè)環(huán)節(jié)又受制于上一個(gè)環(huán)節(jié)。這種連環(huán)程序性規(guī)則的設(shè)計(jì)就是一種確保村民參與的機(jī)制，也是保障村民自治權(quán)利的有效手段。

通過上述四個(gè)方面的分析和考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，村民議事會(huì)及其議事過程其實(shí)就是村民自治的過程，也是村民自治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程，更是履行村民自治精神和理念的過程。這個(gè)過程以規(guī)則為核心，所以我們可以將這種以規(guī)則為核心的自治稱為“規(guī)則型自治”。

四、規(guī)則型自治的產(chǎn)生與有效實(shí)現(xiàn)

規(guī)則型自治為什么會(huì)產(chǎn)生？規(guī)則型自治的有效運(yùn)行由哪些因素決定？規(guī)則型自治有哪些基本類型？根據(jù)前面的敘述和總結(jié)，我們可以進(jìn)行深度考察和分析。

（一）規(guī)則型自治的產(chǎn)生及成效

為什么有些地方產(chǎn)生規(guī)則型自治，而很多地方都沒有產(chǎn)生規(guī)則型自治？從四個(gè)地區(qū)的案例及實(shí)踐調(diào)查來看，規(guī)則型自治產(chǎn)生主要有四個(gè)原因：

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度誘致規(guī)則型自治。從規(guī)則型自治的產(chǎn)生看，主要出現(xiàn)在廣東省的佛山市、東莞市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及成都市等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊地區(qū)。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，利益關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)利益關(guān)系和分配關(guān)系極為困難。在這種情況下，要理順利益關(guān)系和分配關(guān)系，主要有兩個(gè)路徑：一是用權(quán)威進(jìn)行分配，不允許有反對聲音，即使有反對聲音，也不理會(huì)。這種方式最普遍，如江蘇省、浙江省比較發(fā)達(dá)的地區(qū)及北方省市城郊發(fā)達(dá)地區(qū)，均是用權(quán)威手段進(jìn)行行政性分配和調(diào)整利益關(guān)系，在這種情況下難以產(chǎn)生規(guī)則型自治。二是用規(guī)則進(jìn)行分配，即先通過民主方式建立規(guī)則，然后用民主議事方式按照規(guī)則調(diào)整利益關(guān)系和分配關(guān)系。如果權(quán)威管用，且村民自愿服從、認(rèn)同，采取權(quán)威方式的確能夠降低調(diào)整成本和分配成本，如果權(quán)威不管用，只能建立規(guī)則，以規(guī)則進(jìn)行分配和調(diào)整。廣東省的佛山市、東莞市及成都市郊等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就選擇了后一種治理方式：即規(guī)則型自治。表1中的廣東省南海區(qū)在20年前就已經(jīng)開始探索規(guī)則型自治，四川省成都市也在10年前就開始探索。

其次，公共事務(wù)和設(shè)施建設(shè)誘致規(guī)則型自治。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生規(guī)則型自治的內(nèi)生需求，但是也可能不會(huì)產(chǎn)生，而且在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也開始嘗試和引進(jìn)規(guī)則型自治，如廣東省的蕉嶺縣和三水區(qū)，安徽省天長市等經(jīng)濟(jì)不太富裕的地區(qū)，也在試驗(yàn)試點(diǎn)規(guī)則型自治。在這些地方并沒有太多的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，但是有一些公共事務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)，如這些地方在實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，有政府的公共投入。這些公共事務(wù)和公共建設(shè)可以采取兩種方式解決：一是行政方式直接安排，北方地區(qū)、江蘇省等很多地方均是采取這種方式。在這種建設(shè)方式下村民參與程度不高，建設(shè)的供給與需求匹配度不高，村民的配合或支持程度不高。二是按照民主議事的方式解決，如廣東省蕉嶺縣、三水區(qū)、云浮市，安徽省天長市等地就引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)則型自治方式來處理公共事務(wù)和公共建設(shè)，即“民事民議，民事民治，民事民管”。我們在一些落后地區(qū)看到的規(guī)則型自治，大多采取這種方式誘導(dǎo)了規(guī)則型自治的發(fā)展。

再次，國家強(qiáng)制性改革創(chuàng)新的制度安排。國家制度的安排也會(huì)導(dǎo)致規(guī)則型自治的產(chǎn)生。如最近幾年農(nóng)業(yè)部門推進(jìn)的承包土地確權(quán)、三權(quán)分置、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革等，特別是后者明確規(guī)定，改革必須按照村民自治的原則實(shí)施，并且要求所有人都必須參與，如資格認(rèn)定和股份認(rèn)定都必須簽字。同時(shí)，還規(guī)定只有實(shí)施了上一輪參與程序，才能夠進(jìn)入下一個(gè)程序。這種具有強(qiáng)制性的改革創(chuàng)新要求按照村民自治的方式推進(jìn)，而且在程序設(shè)定上規(guī)定必須形成自治循環(huán)。這種制度改革創(chuàng)新也能夠帶來規(guī)則型自治，如湖北省的京山縣，既不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也不是公共事務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)比較多的地區(qū)，而是在推行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過程中，在部分富裕的村莊如城郊的城畈村形成了規(guī)則型自治。這種強(qiáng)制性制度改革在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的村莊，固然可以引進(jìn)規(guī)則型自治，但是其規(guī)則型自治不可能真正持久運(yùn)行?？梢姡瑥?qiáng)制性改革創(chuàng)新要與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度結(jié)合，才可以將規(guī)則型自治長久地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

最后，有情懷的地方官員推進(jìn)社會(huì)治理。2006年以后國家提出了社會(huì)治理的政策，一些發(fā)達(dá)地區(qū)開始引進(jìn)廣東省的佛山市、東莞市的規(guī)則型自治，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了推進(jìn)地方治理，也會(huì)引入規(guī)則型自治，如湖北省秭歸縣能夠?qū)嵤┬腋４迓?、村落自治，建立了“兩長八員制度”等一系列規(guī)則型自治，就是當(dāng)時(shí)縣委、縣政府及民政部門等一批有情懷的官員引進(jìn)議事會(huì)制度并根據(jù)本地特點(diǎn)進(jìn)行改造：即村落自治。再如，廣西壯族自治區(qū)河池市的“黨領(lǐng)民辦，屯自治”、廣東省清遠(yuǎn)市的“自然村自治”等，都是一批有情懷的官員主動(dòng)將發(fā)達(dá)地區(qū)的議事會(huì)制度、規(guī)則型自治制度進(jìn)行引入，以此改善本地的社會(huì)治理。

雖然規(guī)則型自治的產(chǎn)生有四個(gè)原因，但是歸納起來主要有兩大因素：公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，將兩個(gè)變量建立一個(gè)二維象限圖，會(huì)形成四種典型的規(guī)則型自治（見圖1）：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)-公共事務(wù)多的規(guī)則型自治（A點(diǎn)），這類自治成效最好。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)-公共事務(wù)較少的規(guī)則型自治（B點(diǎn)），這類自治成效較好。三是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)-公共事務(wù)較多的規(guī)則型自治（C點(diǎn)），其成效也比較好。四是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)-公共事務(wù)不多的規(guī)則型自治（D點(diǎn)），規(guī)則型自治難以運(yùn)行。

根據(jù)上述分析，可以得出如下結(jié)論：一是規(guī)則型自治的產(chǎn)生有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)、公共建設(shè)的內(nèi)生需求，同時(shí)也有改進(jìn)和完善基層治理而主動(dòng)引進(jìn)的規(guī)則型自治。經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者公共事務(wù)引致的自治，一旦建立，要想改變?yōu)樾姓?quán)威型治理就相當(dāng)困難，如佛山市順德區(qū)、廣東省南海區(qū)和東莞市等地。二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)為完善基層治理引進(jìn)的規(guī)則型自治，因?yàn)椴皇墙?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生需求，是外部引導(dǎo)建構(gòu)，一旦外部引導(dǎo)力量消失，則會(huì)退回為行政權(quán)威型治理，如廣東省云浮市、廈門市海滄區(qū)等地均是如此。三是國家強(qiáng)制性改革創(chuàng)新要求建立的規(guī)則型自治，只有在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)建立規(guī)則型自治才會(huì)持久，欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以持續(xù)或者變?yōu)樾问交\(yùn)行。

（二）規(guī)則型自治有效實(shí)現(xiàn)的決定因素

從上述四地的規(guī)則型自治及各地的實(shí)踐情況看，規(guī)則型自治要有效運(yùn)行需要具備兩個(gè)基本條件，一是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，二是公共事務(wù)較多。有了這兩個(gè)條件就有產(chǎn)生規(guī)則型自治的可能，但是卻無法保障規(guī)則型自治的有效實(shí)現(xiàn)。要使規(guī)則型自治有效實(shí)現(xiàn)，取決于兩個(gè)因素：規(guī)則詳細(xì)程度和規(guī)則執(zhí)行程度。

規(guī)則詳細(xì)程度與有效自治。規(guī)則型自治的發(fā)展就是對《村組法》規(guī)定自治的具體化，因此規(guī)則制定得越詳細(xì)，越有利于村民落實(shí)規(guī)則自治。如議事會(huì)成員選擇的規(guī)則、議題篩選的規(guī)則、主持人主持的規(guī)則、議事的基本程序等。規(guī)則詳細(xì)就能夠明確執(zhí)行或者監(jiān)督執(zhí)行。規(guī)則詳細(xì)程度只是為規(guī)則型自治有效運(yùn)行提供了可能，但是不能保證其能夠?qū)崿F(xiàn)有效運(yùn)行。

規(guī)則執(zhí)行程度與有效自治。規(guī)則型自治要有效運(yùn)行，還依賴于規(guī)則的執(zhí)行程度。規(guī)則如果不執(zhí)行，等同于沒有規(guī)則。中西部很多地區(qū)的村民自治形式化，就在于沒有認(rèn)真執(zhí)行《村組法》。有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)了規(guī)則型自治，但是一旦引進(jìn)規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走，詳細(xì)的規(guī)則也就形式化了?？梢?，只有詳細(xì)的規(guī)則還不行，還需要有效執(zhí)行，而有效執(zhí)行只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)條件下才有可能持續(xù)。規(guī)則執(zhí)行程度可以分為完全執(zhí)行、部分執(zhí)行和完全不執(zhí)行。完全執(zhí)行則能夠使詳細(xì)的規(guī)則有效執(zhí)行，也能夠使較簡單的制度有效運(yùn)行。

規(guī)則詳細(xì)程度、規(guī)則執(zhí)行程度與有效自治。規(guī)則型自治有效實(shí)現(xiàn)取決于規(guī)則詳細(xì)程度和規(guī)則執(zhí)行程度，可以將兩個(gè)變量建構(gòu)成一個(gè)二維象限圖（見圖2），在此可以形成四個(gè)經(jīng)典的規(guī)則型自治有效實(shí)現(xiàn)的類型：一是有效運(yùn)行（A點(diǎn)），在規(guī)則詳細(xì)、規(guī)則有效執(zhí)行的情況下，規(guī)則型自治會(huì)有效運(yùn)行。二是簡單有效（C點(diǎn)），規(guī)則不太詳細(xì)，但是規(guī)則執(zhí)行很有效，在這種情況下會(huì)形成一種簡單有效運(yùn)行的自治。三是形式主義自治（B點(diǎn)），規(guī)則很詳細(xì)，但是規(guī)則執(zhí)行不嚴(yán)格，這種情況下就只能是形式主義的自治，即詳細(xì)的規(guī)則基本無法運(yùn)行，導(dǎo)致規(guī)則型自治無效運(yùn)行。四是無效運(yùn)行（D點(diǎn)），規(guī)則不詳細(xì)，執(zhí)行也無效，不管有沒有規(guī)則，都是無效運(yùn)行。

（三）規(guī)則型自治的價(jià)值和前景

規(guī)則型自治是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，是人們對治理村莊的一種內(nèi)在要求。規(guī)則型自治是對價(jià)值型自治、條件型自治的一種發(fā)展和超越。雖然規(guī)則型自治只在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，或者公共事務(wù)比較多的地區(qū)實(shí)踐，但是它已經(jīng)產(chǎn)生了自己的價(jià)值：它促進(jìn)了村民自治的升級，即從1.0版本的村民自治提高到2.0版本的村民自治。規(guī)則型自治能夠?yàn)榇迕裉峁﹨⑴c渠道和機(jī)會(huì)，保障了村民自治的權(quán)利，更重要的是為村莊事務(wù)的治理提供了規(guī)范性和合法性。

從本文的四個(gè)案例看，規(guī)則型自治起初只是出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，后來推廣到公共事務(wù)比較多的地區(qū)，再后來為欠發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)以促進(jìn)社會(huì)治理，現(xiàn)在越來越多的地區(qū)開始實(shí)施規(guī)則型自治，如安徽省天長市的協(xié)商治理等。規(guī)則型自治由于內(nèi)生所具有的治理價(jià)值、合法性價(jià)值、認(rèn)同性價(jià)值、規(guī)范性價(jià)值，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及治理的需要，將會(huì)被越來越多的村莊采用，而且對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、公共事務(wù)多的村莊一旦使用規(guī)則型自治，就不可逆轉(zhuǎn)?？梢灶A(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，隨著規(guī)則型自治的推廣，中國農(nóng)村村民自治將在整體上從1.0版本上升到2.0版本。

①徐勇：《民主與治理：村民自治偉大創(chuàng)造與深化探索》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第4期。

②胡永佳：《村民自治、農(nóng)村民主與中國政治發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2000年第2期;王振耀：《中國的村民自治與民主化發(fā)展道路》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第2期;景躍進(jìn)：《村民自治與中國特色的民主政治之路》，《天津社會(huì)科學(xué)》2002年第1期。

③王振耀、湯晉蘇：《中國農(nóng)村村民委員會(huì)換屆選舉制度》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1994年;史衛(wèi)民：《中國基層民主選舉的發(fā)展（英文）》，《中國社會(huì)科學(xué)（英文版）》2004年第1期。

④浦興祖：《直選鄉(xiāng)長是擴(kuò)大農(nóng)村基層民主的一次探索——關(guān)于四川步云鄉(xiāng)個(gè)案的思考（上）》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期;于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。

⑤董江愛：《中國農(nóng)村村民自治的困境及出路》，《生產(chǎn)力研究》2004年第8期;馮仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。

⑥徐勇、周青年：《“組為基礎(chǔ)，三級聯(lián)動(dòng)”：村民自治運(yùn)行的長效機(jī)制》，《河北學(xué)刊》2011年第5期。

⑦鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。

⑧白雪嬌：《規(guī)模適度：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第5期。

⑨胡平江：《地域相近：村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的空間基礎(chǔ)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

⑩摘選自蕉嶺縣制定的《協(xié)商議事會(huì)議事制度》，本人作為改革合作方，參與制定了這一規(guī)則。

B11摘自天長市《農(nóng)村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)議事協(xié)商規(guī)則（范本）》。

B12成都市建立了村組兩級兩級議事會(huì)，為了節(jié)省篇幅，只將村民議事會(huì)的規(guī)則列出，村民小組與之大體相同，不予列出來。

B13摘自《成都市村民議事會(huì)議議事規(guī)則（試行）》。

B14由于議事規(guī)則比較多，為了節(jié)省篇幅就不一一描述，采用概括介紹法進(jìn)行介紹。

B15分別摘自黨組織、村（居）委員會(huì)、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織議事規(guī)則。

B16奧斯特羅姆等：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，西安：陜西人民出版社，2011年，第39頁。

（責(zé)任編輯：陳果）