政府政務信息資源開放共享的對策研究

馬修芬

（中共德城區(qū)委黨校，山東 德州 253020）

近年來，隨著信息化的發(fā)展，人類已經(jīng)進入了以挖掘數(shù)據(jù)而獲取最大價值為核心的大數(shù)據(jù)時代。政府掌握著大量的政務信息資源，是最大的生產(chǎn)者、擁有者和管理者，其政務信息活動多、規(guī)模大，對社會有較大的影響力，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展起著舉足輕重的作用。黨的十九大報告提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府?！盵1](p39)服務型政府，其理念是“以人為本”，要加快推動政務信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平[2]。政府信息資源的開放共享要求政府堅持以人為本的理念，加快政府職能向服務型轉(zhuǎn)變，提升服務能力，增強為群眾服務的本領，全面推進政務公開，提升政務服務協(xié)同化、智能化、便捷化水平，打造服務型的“無縫隙政府”[3]（p2）。因此，各級政府，尤其是區(qū)級政府要著力做好政務信息資源開放共享這一工作。

一、轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的政務信息資源開放共享理念

近幾年，世界范圍內(nèi)掀起了一場大數(shù)據(jù)應用狂潮。著名管理咨詢公司麥肯錫公司對大數(shù)據(jù)給予了高度評價：大數(shù)據(jù)如今已經(jīng)深入到人類經(jīng)濟生活與社會生活的各個方面，并在各種生產(chǎn)活動中發(fā)揮著不可替代的關鍵作用[4](p84)。IBM的資深大數(shù)據(jù)專家杰夫·喬納斯（Jeff Jonas）提出要讓數(shù)據(jù)“說話”[5](p28)。在大數(shù)據(jù)時代，政務信息資源蘊藏著巨大的價值，目前政府及其各部門擁有80%以上的資源，且擁有廣闊的發(fā)展空間。政務信息資源的開放共享能夠給區(qū)域發(fā)展帶來諸多益處：一是能夠促進透明政府、陽光政府的建設；二是能夠為區(qū)域整體發(fā)展帶來活力，提高在省市中的綜合發(fā)展地位；三是有利于社會服務的完善與發(fā)展。

觀念支配行動，有正確的觀念才可能有正確的行動。政府作為信息的擁有者，有責任充分協(xié)調(diào)和開放各部門、各組織的利益關系，通過規(guī)范化、標準化管理手段，推動政務信息資源共享規(guī)劃、流程再造、績效考核等方面的工作[6](p33-35)。因此，作為政府及其部門，要想成功釋放政務信息資源的潛在價值，就不能對政務信息資源的開放共享存在偏見。關鍵是要轉(zhuǎn)變自身觀念，摒棄“趨利避害”的思想，樹立政務信息資源開放共享的意識，增進部門對信息資源開放共享的認識深度，從而為構建良好的組織信任關系打下良好基礎。當前，隨著對政務信息資源在提高公共服務水平、提升行政能力等方面作用的認識不斷深入，政府對信息資源開放共享的態(tài)度也逐漸發(fā)生變化，開始重視政務信息資源這一“財富”，但是這種轉(zhuǎn)變還遠遠不夠。政務信息資源的開放共享需要政府及各部門樹立大數(shù)據(jù)思維、信息化思維、社會化思維，牢固樹立為人民服務的理念，強化政府及各部門工作人員的開放共享意識，真正落實政務信息資源的開放共享，使其造福于廣大人民群眾。

二、依據(jù)發(fā)展形勢，加強政務信息資源開放共享的法律制度建設

政府信息資源開放是政府遵循國家相關法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的要求，在行使行政職權的過程中，借助已形成的途徑和方式，依法公開相關的服務和幫助[6](p35)。這種效率、公平、穩(wěn)定的政府職能，與“小政府，大社會”[7](p7)的結構是相通的。當前，許多國外發(fā)達國家和地區(qū)以及濟南、貴陽等國內(nèi)城市鑒于政務信息資源開放共享的重要性，都制定了一系列政策和法律法規(guī)，這種立法先行在一定程度上凸顯出了法律法規(guī)對電子政務建設的保駕護航作用。在政務信息資源開放共享的法律制度建設方面，既需要國家層面的立法提供頂層法治保障，也需要各級地方政府根據(jù)立法權限，細化和完備地方法規(guī)及相關制度，為政務信息資源的開放共享提供政策法律保障。

（一）立法保障

在政務信息資源的開放共享過程中，需要有效解決互聯(lián)網(wǎng)時代日益凸顯的網(wǎng)絡安全問題，尤其是隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術的應用，使擁有大量信息資源領域的網(wǎng)絡安全受到了嚴峻挑戰(zhàn)?？v觀發(fā)達國家和地區(qū)在數(shù)據(jù)開放領域的發(fā)展，它們都充分認識到了政務信息資源開發(fā)利用的重要性，相繼制定了與政府數(shù)據(jù)公開、信息安全、隱私保護等相關的一系列法律法規(guī)，保證了政務信息資源開放共享的有序健康發(fā)展（見表1）。

表1 國外發(fā)達國家和地區(qū)數(shù)據(jù)開放的法律

作為區(qū)級政府，要嚴格遵守中央和省出臺的相關法律法規(guī)。當前，我國頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，對我國政府信息的公開進行了規(guī)定；不少省份也已出臺有關落實條例法規(guī)，對電子政務信息資源的共享進行了規(guī)范。但這些條例都對政務信息資源開放共享沒有做出相應約束，因此，這就需要政府相關部門要加快制定與政務信息資源開放共享相關的法律法規(guī)，出臺保障政務信息資源開放共享和信息資源安全的法律、規(guī)章，修改、合并、補充原有的相關法律法規(guī)，頒布信息資源產(chǎn)權歸屬、保護、授權等方面的法律，規(guī)范政府與政府間、政府與部門間、政府與企業(yè)間、部門與部門間、政府與社會公眾間的信息資源的采集、分析、整合、開放、共享等，為其營造一種健康的氛圍，進而建立健全一個較為完善的政務信息資源開放共享的法律體系，切實保障政務信息資源的開放共享能夠持續(xù)穩(wěn)定地進行。

（二）政策保障

西方發(fā)達國家和地區(qū)非常重視發(fā)揮政府政策和戰(zhàn)略規(guī)劃在政務信息化建設中的指導性作用，都采取了一系列相關政策以推動政務信息資源的開放共享，其政務信息資源開放共享的有效性也在不斷提高（見表2）。

表2 國外發(fā)達國家和地區(qū)數(shù)據(jù)開放的相關政策

政務信息資源的開放共享是業(yè)務層面或技術層面的信息資源的交互，具有一種全局性、整體性的電子政務信息體系架構。而在政務信息資源開放共享的各個階段、各個時期，都會出現(xiàn)一些問題、難點或挑戰(zhàn)，尤其是信息資源的安全問題最為關鍵，就需要政府出臺一系列的文件、規(guī)劃、對策等相關政策，以推動政務信息資源的開放共享。

在制定政策時，政府要把握加強領導、統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、標準統(tǒng)一、明確責任等原則，堅持為人民服務的理念，依據(jù)實際需要，通過對各類信息資源的統(tǒng)計、分析、比較，針對不同領域出臺相應的政策或規(guī)劃，或者根據(jù)隨時了解到的各個領域的發(fā)展狀況及總體走勢，在對相應的信息資源進行深度處理與挖掘后，有針對性地提出科學化、合理化的政策，進而不斷增強政府決策能力、優(yōu)化政府決策水平，為政務信息資源的開放共享提供堅強的政策后盾，推動大數(shù)據(jù)背景下政府治理創(chuàng)新，建設高效、透明、便民的政務服務體系，促時政府信息化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、健全管理機制，突破政務信息資源開放共享的利益瓶頸

在我國，隨著政府改革的不斷深入，政府信息資源的地位和作用越來越引人注目。政府信息資源與政府工作、社會生活息息相關，是信息資源家族中最核心的資源[7](p12)。因而，要建立健全政務信息資源共享體制，建立和完善確保政務信息資源共享的領導和組織體制，包括明確政務信息資源管理的主體、職能配置及其運行機制，主要解決“誰來管”和“如何管”的問題，這是實現(xiàn)政務信息資源共享的有效途徑[8](p290-303)。

（一）完善信息資源管理制度

大數(shù)據(jù)背景下，政務信息資源開放共享建設持續(xù)而有效的重要保障是完善的信息資源管理制度。當前，我國各級政府在信息資源管理層面都不同程度地存在著各自為政、職責不明的現(xiàn)象，在管理制度上缺少宏觀戰(zhàn)略指導與微觀策略實施的有效配合。

針對這種普遍情況，政府應加強統(tǒng)一指導和協(xié)調(diào)，首先要健全信息資源管理機構，明確機構職責，建立自上而下的管理信息資源建設的綜合性部門，努力行使組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的職能，以適應政府信息化發(fā)展的要求；二是建立信息資源開放共享的申請和登記制度，掌握所開放共享信息的來源、去向和用途，打破各部門間信息資源開放共享遭遇的技術、管理等多方面的壁壘；三是建立健全激勵機制，鼓勵職能部門積極進行信息資源的開放共享，轉(zhuǎn)變在信息資源開放共享中的消極態(tài)度，摒棄長期以來的利益紛爭，并給予一定的經(jīng)濟補償或技術輔助，使其更積極地開放本部門的信息資源，滿足其他部門與社會公眾共享信息資源的各項需求。

（二）建立科學合理的績效考核機制

政府信息資源管理系統(tǒng)的運行會產(chǎn)生兩種效益：經(jīng)濟效益和社會效益，這是績效考核中最重要的兩個方面。政府有關部門要掌握政務服務的水平、政務信息資源開放共享的效果、政務平臺系統(tǒng)的健全狀況，需要在各信息機構或部門建立科學合理的績效考核機制，將政務信息資源開放共享納入政府部門績效考評和對政府部門領導干部年度考核的范疇，對其信息化工作人員進行述職評價。

簡單地說，政務信息資源開放共享的績效考核，是指政府有關部門根據(jù)預先確定的考核標準、程序、原則、內(nèi)容，運用科學的考核方法，對政務信息資源的開放共享所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益進行定期和不定期的考核。而進行績效考核則需要政府有關部門針對信息化機構或部門，對其信息資源開放共享效果的考核設計指標。其指標體系既包括信息資源的開放指標、共享指標，又包括信息資源的目錄體系、交換體系、安全技術標準和客戶滿意度等方面，在此基礎上對所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益作一個評價。比如，對在信息資源開放共享方面表現(xiàn)突出的某個機構或部門的領導和信息化工作人員，可以給予行政獎勵和物質(zhì)獎勵，反之，對表現(xiàn)不佳的機構或部門進行警告或懲罰。這樣做既可以將部門與部門之間的利益相結合，還可以將機構或部門的發(fā)展同個人的發(fā)展結合起來，進一步調(diào)動各部門對信息資源開放共享的積極性，促進各職能部門信息開放共享的力度。同時，通過績效考核，政府能夠掌握信息資源管理的現(xiàn)狀和發(fā)展水平，有利于解決“重復建設”和“信息孤島”兩大現(xiàn)實問題，不斷挖掘信息資源管理系統(tǒng)的發(fā)展?jié)摿?，提高政務平臺系統(tǒng)的運行水平，實現(xiàn)政務信息資源合理有效的開放與共享。

（三）建立利益協(xié)調(diào)機制

信息作為一種資源，其價值的產(chǎn)生和對其價值的享用是有代價的。在信息資源利用的活動中，需要構建使信息資源價值最大化的復雜的社會系統(tǒng)和相應的技術基礎設施，其構建和運行需要成本和投入[7](p158)。而政務信息資源的開放共享涉及多個政府職能部門，具有戰(zhàn)略性和全局性，政務信息資源的各主體間存在利益關系的復雜性和矛盾性，因而，需要各級政府及其相關部門建立利益協(xié)調(diào)機制，這是政務信息資源長期而有效地開放共享的動力。

當然，在建立利益協(xié)調(diào)機制過程中，要把握權利與義務相協(xié)調(diào)的原則，即，政府有權利共享其他部門的信息資源，也有義務開放自身所擁有的信息資源，這是為企業(yè)和公眾服務的義務和職責所在，公眾則具有享受政府提供信息資源服務的權利。

另外，在政務信息資源的開放共享與利用的利益關系中，由于參與信息資源開放服務的部門較多，對其利益較為關注，此時，利益協(xié)調(diào)機制的建立能夠促進效率與公平的關系，從而保證信息資源管理的可持續(xù)性，科學地制約和平衡政務信息資源開放共享中的利益關系，使政務信息資源開放共享的多元主體實現(xiàn)互惠互利和多方共贏，自然而然地，政務信息資源的開放共享也就能取得一個較好的發(fā)展成效。

（四）建立利益補償機制

在政務信息資源的開放共享過程中，需要各部門共享其信息資源，以實現(xiàn)電子政務的發(fā)展，而在各部門開放共享信息資源時，會額外產(chǎn)生一定的費用或成本，這些費用或成本在一定程度上會影響部門利益，這就需要建立一套利益補償機制，來補償相關部門及其參與方的利益。比如在區(qū)級層面，工商系統(tǒng)、稅務系統(tǒng)、公安系統(tǒng)之間一些工作業(yè)務由于信息資源相通，需要在其信息開放共享后才能較快地完成工作。如工商系統(tǒng)把某企業(yè)的信息提供給稅務系統(tǒng)和公安系統(tǒng)，能夠避免偷稅漏稅、違法犯罪等行為，保證企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。但這勢必會給工商系統(tǒng)增加成本和負擔，因而工商系統(tǒng)會存有一定的抵觸情緒，從而會影響信息資源的共享。此時，各級政府或上級有關部門應合理制定有效的利益補償方案，把信息資源使用者從共享中獲得的利益通過利益補償機制反饋給信息資源提供者，使二者在利益分配上趨向平等，從而實現(xiàn) “合作均衡”，在滿足信息資源提供者的切身利益后，能保證共享信息資源的質(zhì)量和數(shù)量，促進信息資源開放共享工作的開展。

四、利用大數(shù)據(jù)技術，強化政務信息資源開放共享的技術、人員和經(jīng)費保障

從國家發(fā)展層面來說，要加快大數(shù)據(jù)的建立和應用，明確數(shù)據(jù)共享的原則，使不同領域、不同部門之間實現(xiàn)信息資源的共享，完善信息安全保障體系，提高政府的管理水平[4](p91-108)。推動政務信息資源開放共享離不開對組織資源的保障，政府部門在進行政務信息資源開放共享過程中，需要技術、人員、資金等保障。只有擁有一定的信息化建設資金、專業(yè)化的人才團隊和兼容性的技術設備，通過完善這些開放共享的物質(zhì)基礎，才能實現(xiàn)政務信息資源開放共享的良好運行。

（一）牢固政務信息資源開放共享的安全防范技術

在電子政務工作中，政務信息資源的開放共享必然存在信息安全的隱患，尤其是對電子政務工作還處于發(fā)展初期的地區(qū)和部門，更是有許多需要完善的地方，特別是安全防范技術亟需維護和牢固。

首先，增加安全防范技術的財政投入。隨著網(wǎng)絡化的發(fā)展，信息資源遭受攻擊的可能性越來越大，信息安全面臨的威脅也越來越多，需要在引進或研發(fā)安全防范技術方面加大投入，確保政府的信息安全萬無一失。

其次，增強信息安全防護能力。利用大數(shù)據(jù)技術，對政府信息資源進行分級，明確信息資源的安全等級，選擇能夠共享的信息，保障個人隱私和國家信息的安全。同時，通過大數(shù)據(jù)分析，盡快發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)漏洞，提高政務信息資源的安全保障能力。

第三，健全信息安全防范體系。根據(jù)目前較成熟的安全防范技術，比如信息加密技術、身份認證技術、防火墻技術、數(shù)據(jù)安全存儲技術等，將安全防范系統(tǒng)融入到政府信息網(wǎng)絡系統(tǒng)中，第一時間屏蔽不安全隱患，提高信息網(wǎng)絡的防范能力，增強政府信息網(wǎng)絡系統(tǒng)的綜合防御能力，完善政府信息網(wǎng)絡安全管理體系。

（二）探索政務信息資源中心建設

英國政府早在2000年就發(fā)布了E-GIF(EGovernment Interoperability Framework)，即電子政務信息資源交互框架。該框架規(guī)定了實現(xiàn)交互操作信息無縫對接的技術標準及政策規(guī)定，涉及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)開放、資源公開等幾個方面。同時，于2002年底組建了LEARN（Levering External and Relations Network)網(wǎng)，即統(tǒng)帥政府各個部門信息資源的共享信息資源中心，旨在實現(xiàn)各部門間信息的互動、交流，提供“無縫隙政府”的信息化管理，主要體現(xiàn)在實現(xiàn)行政關系的轉(zhuǎn)化和信息標準的統(tǒng)一[9]。

根據(jù)《民政部關于統(tǒng)籌推進民政信息化建設的指導意見》（民發(fā)〔2017〕161 號）提出的“構建民政一體化‘互聯(lián)網(wǎng)+政務服務’平臺”的要求，要結合區(qū)級社區(qū)公共服務綜合信息平臺，探索政務信息資源中心的建設，搭建政務信息資源開放共享工作的專業(yè)化服務平臺，整合轄區(qū)內(nèi)各類信息資源，集中管理各部門的業(yè)務數(shù)據(jù)和信息資源，不斷推進政務信息資源的整合，打破信息資源條塊分割的局面，實現(xiàn)政府對轄區(qū)內(nèi)政務信息資源的全程管理。這樣既能降低管理成本，又能保證區(qū)內(nèi)各部門之間的政務信息資源互聯(lián)互通，從而形成數(shù)據(jù)信息匯集存儲中心，實現(xiàn)政務信息資源“大集中、大統(tǒng)一”，為政務信息資源的統(tǒng)籌管理、開放共享提供優(yōu)良的基礎條件，以便更好地提供公共服務。同時，在推動社區(qū)便民服務點建設中，盡快完成社區(qū)公共服務綜合信息平臺與政務服務平臺的對接?？梢越Y合此過程，在發(fā)揮社區(qū)公共服務綜合信息平臺的基礎上，建設政務信息資源管理中心，更好地整合、開放、共享政務信息資源（見圖 1）。

圖1 政務信息資源管理中心建設情況

（三）加強信息資源管理人才培養(yǎng)

信息資源管理人才是指在政務信息資源管理部門從事政務信息資源管理規(guī)劃、信息系統(tǒng)研發(fā)與管理、信息系統(tǒng)運行與維護、信息資源管理具體業(yè)務工作等活動的政務信息資源管理專業(yè)人員，或者稱為大數(shù)據(jù)人才。目前，我國信息資源管理人才較少，尤其是在區(qū)級層面，其信息資源管理人才更少，需要加大培養(yǎng)力度。

首先，建立多類型、多層級的信息資源管理人才培養(yǎng)機制。根據(jù)實際工作要求，在電子政務培訓班中加強相關專業(yè)課程設置和師資隊伍建設，有效地開展電子政務知識、信息安全知識、電子政務技能等方面的培訓。同時，依托高?；蚴须娮诱辙k公室舉辦的相關專業(yè)的培訓班，努力培養(yǎng)跨學科的、具備計算機技術、大數(shù)據(jù)技術和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等多種能力的復合型、創(chuàng)新型人才。

第二，要加強電子政務方面專業(yè)人才的培養(yǎng)，使其能夠適應大數(shù)據(jù)時代復雜多變的信息化環(huán)境，對信息資源做出及時合理的處理，進一步保證政務信息資源開放共享的水平，保障政務信息資源的安全性。

第三，通過引進信息資源管理人才的方式和機制，充分挖掘社會人才，選拔（聘用）相關專業(yè)人才，探索一種政府系統(tǒng)內(nèi)信息管理人才的共享方式，共同推進政府信息資源管理工作的進程，實現(xiàn)政務信息資源管理更穩(wěn)定、更完善。

（四）發(fā)揮政府資金與資源的最大使用效率

政務信息資源的開放共享、系統(tǒng)維護、平臺建設、人才培訓等方面需要一定的成本，這就需要發(fā)揮資金與資源的最大使用效率。在政務信息資源的開發(fā)利用過程中，通過對信息資源的收集、加工與整合，其自身價值也在不斷增加，諸如社會價值、政治價值和經(jīng)濟價值等，也就是政務信息資源在“運動”過程中，出現(xiàn)了效率與價值同增長的現(xiàn)象。因此，我們要把有限的資金投入到長期的信息資源的開發(fā)利用建設中，以“集約式”的發(fā)展模式，發(fā)揮信息資源的最大作用，最大限度地產(chǎn)生社會價值和經(jīng)濟效益，使兩者的使用效率達到最高值，使政府信息資源系統(tǒng)、政務信息資源的開放共享都能實現(xiàn)“平穩(wěn)式”發(fā)展。比如，政府各部門可以借助于社區(qū)公共服務綜合信息平臺，加強各部門之間信息資源的交流和共享，為人民群眾在社會保障、醫(yī)療服務、交通服務、氣象服務等多個層面獲得更全面的服務，進而使得社會服務更均等、更精準、更有效、更及時，最大程度地提高政府資金在社會諸多方面的使用效率。