行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員：精準(zhǔn)扶貧中的識(shí)別困境及其超越
——基于豫南X村的實(shí)證考察

黃佳鵬

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 南開 300350）

一、問題的提出

黨的十八大以來，中央大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，開創(chuàng)了扶貧事業(yè)新局面。新時(shí)代的扶貧工作強(qiáng)調(diào)扶貧對象的精確瞄準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧作為各級政府部門的中心工作，在官僚體制內(nèi)已“自上而下”地構(gòu)建出一套完備的數(shù)據(jù)收集與考核評估體系。在這種剛性且嚴(yán)格的考核體制的層層傳遞下，基層組織成為體制壓力的受力者，而其根源在于中國權(quán)威體制存在一個(gè)漫長的治理鏈條，即，上級統(tǒng)一決策與地方具體情況之間存在巨大張力，剛性科層組織面對彈性的、復(fù)雜的基層社會(huì)問題，存在著治理成本劇增等多重組織問題。［1］在這種體制下，扶貧實(shí)踐的效果關(guān)鍵在于基層組織的執(zhí)行力。

貧困對象的精準(zhǔn)識(shí)別是決定扶貧工作績效的關(guān)鍵一環(huán)，瞄準(zhǔn)偏差問題的存在將影響貧困主體的篩選、基層扶貧工作量及最終的脫貧效果。通過梳理既有的扶貧研究文獻(xiàn)可知，關(guān)于精準(zhǔn)識(shí)別的研究大致存在以下幾方面的傾向。

第一，研究視角的分化。從自上而下的國家行政視角出發(fā)，賀海波認(rèn)為國家治理能力是影響精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐效果的關(guān)鍵因素，［2］王雨磊則基于國家技術(shù)治理如何下鄉(xiāng)探討精準(zhǔn)識(shí)別的技術(shù)實(shí)踐，［3］張世勇從國家認(rèn)證能力的提升出發(fā)探討精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑。［4］隨著精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的深入，有學(xué)者將研究的方向轉(zhuǎn)向基層治理，認(rèn)為地方精英對扶貧資源的俘獲是造成扶貧目標(biāo)偏移的重要因素，［5］進(jìn)而提出應(yīng)發(fā)揮基層組織功能、凸顯鄉(xiāng)村主體性以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別。［6］這些研究視角既包含了自上而下的國家行政視角，也涵蓋了自下而上的基層治理視角，呈現(xiàn)出分化的特征，較為注重從某一層面探討精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)現(xiàn)路徑，一定程度上忽視了在村莊場域下國家行政力量與基層社會(huì)自治力量對扶貧實(shí)踐的關(guān)聯(lián)性研究。

第二，貧困性質(zhì)、致貧因素與精準(zhǔn)識(shí)別困境。關(guān)于農(nóng)村貧困性質(zhì)及致貧原因的研究存在顯著的過程變遷，有學(xué)者從城鄉(xiāng)區(qū)域比較出發(fā)，指出農(nóng)村貧困本質(zhì)上屬于長期貧困，根源在于農(nóng)村受到政治、經(jīng)濟(jì)與公共產(chǎn)品供給等多維的政策性排斥。［7］不同于上述觀點(diǎn)，蔡昉等人認(rèn)為中國農(nóng)村貧困的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，貧困分布由區(qū)域性的整體性貧困逐漸過渡到個(gè)體性貧困，邊緣人口成為貧困的主體，因而需要從瞄準(zhǔn)區(qū)域的政策向瞄準(zhǔn)個(gè)體的政策轉(zhuǎn)化，［8］由此，國家的扶貧戰(zhàn)略由“開發(fā)式”走向“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧對致貧因素的共識(shí)在于因病、因殘和因?qū)W幾方面，且農(nóng)戶家庭的貧困更多是多重因素疊加的后果。賀雪峰認(rèn)為當(dāng)前中國農(nóng)村貧困主要有兩種類型，一是農(nóng)戶缺少家庭勞動(dòng)力而致貧，二是生存條件惡劣的連片特困地區(qū)的貧困。［9］因此，精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵在于瞄準(zhǔn)那些喪失家庭勞動(dòng)力或勞動(dòng)力不健全的農(nóng)戶，勞動(dòng)力缺失是致貧的最根本因素?；诖耍锵燃t對西南少數(shù)民族的貧困性質(zhì)進(jìn)行界定，認(rèn)為農(nóng)民家庭勞動(dòng)力的未充分市場化是當(dāng)?shù)刎毨У母?，并指出只有認(rèn)識(shí)到這一根本的致貧因素才能精準(zhǔn)識(shí)別貧困對象。［10］目前之所以還存在瞄準(zhǔn)偏差，在于沒有把握勞動(dòng)力這一根本主線，將有勞動(dòng)能力（包括主觀上不愿意勞動(dòng)）的農(nóng)戶也納入貧困對象之中，出現(xiàn)“誤評”和“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。［11］

第三，過于倚重技術(shù)性、標(biāo)準(zhǔn)化的識(shí)別方法。多數(shù)學(xué)者對精準(zhǔn)識(shí)別方法的研究主要從農(nóng)戶可視的房產(chǎn)、土地、上學(xué)人數(shù)等表面情況出發(fā)，按照僵硬的國家貧困經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)線進(jìn)行“劃定”，［12］基于多維貧困測度定量分析模型，對農(nóng)村貧困家庭進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而提出相應(yīng)的扶持對策。［13-15］上述學(xué)者過于注重貧困識(shí)別中的方法使用，尤其迷信定量方法的識(shí)別功效，帶有很強(qiáng)的規(guī)則性與時(shí)效性，而缺乏對鄉(xiāng)土社會(huì)不規(guī)則性特征的深刻認(rèn)識(shí)。［16］李小云認(rèn)為相比于高成本的計(jì)量工作方法，比較簡便且成本低廉的方式是依靠熟人社區(qū)中的農(nóng)戶進(jìn)行識(shí)別。［17］李博、左停進(jìn)而在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上指出，精準(zhǔn)識(shí)別困境根源于識(shí)別過程中國家邏輯與鄉(xiāng)土性困境的張力，［18］但并沒有進(jìn)一步提出如何有效融合國家程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的識(shí)別體系與不規(guī)則的熟人鄉(xiāng)土社會(huì)的悖論，這就構(gòu)成本文的研究問題意識(shí)和邏輯起點(diǎn)。

實(shí)際上精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵應(yīng)深入農(nóng)民日常生活實(shí)踐，理解農(nóng)戶收入渠道的“隱秘性”及鄉(xiāng)土熟人社會(huì)關(guān)系的“緊密性”與“復(fù)雜性”，即在農(nóng)民家庭普遍形成“半工半耕”的家計(jì)模式下，［19］很難用規(guī)范化的指標(biāo)體系去界定農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)收入水平，而鄉(xiāng)村熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)下很難推行“一刀切”的行政指令。因此，面對不規(guī)整的鄉(xiāng)土社會(huì)和農(nóng)民家庭實(shí)踐，應(yīng)拋棄對規(guī)范程序標(biāo)準(zhǔn)的過度倚賴，真正深入群眾，為群眾搭造自我評議、自我監(jiān)督和自我比較的平臺(tái)，將貧困對象的評議權(quán)交給群眾自己。本文通過在豫南X村的實(shí)地調(diào)研，采用半結(jié)構(gòu)式訪談及參與觀察，試圖總結(jié)當(dāng)?shù)胤鲐毜挠行Ы?jīng)驗(yàn)，回應(yīng)精準(zhǔn)扶貧中的社區(qū)瞄準(zhǔn)何以可能，探討精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑，在此基礎(chǔ)上探討精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐對基層組織的超越性功效。

二、“社區(qū)瞄準(zhǔn)”何以可能

（一）“指標(biāo)分配”與動(dòng)員不足

“精準(zhǔn)識(shí)別”亦即如何實(shí)現(xiàn)“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，是對貧困對象精準(zhǔn)界定的動(dòng)態(tài)過程。對貧困人口進(jìn)行有效地精準(zhǔn)識(shí)別是決定扶貧資源到戶、到人和解決“最后一公里”問題的有效舉措。［18］因此，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別成為學(xué)界重要的研究議題。葛志軍等認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別的困境在于難以識(shí)別相對貧困人口；［20］雷望紅認(rèn)為除村莊均質(zhì)化帶來的相對貧困人口難以識(shí)別外，更重要的在于貧困指標(biāo)的分配邏輯導(dǎo)致難以精準(zhǔn)識(shí)別。［21］目前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中最大問題在于“誤評”的存在，即，將非貧困家庭評為貧困戶，享受政策福利。而“誤評”產(chǎn)生的根源在于兩個(gè)方面，一方面在于“規(guī)模控制”，其核心是指在精準(zhǔn)識(shí)別過程中，“地方政府為了獲得‘貧困帽’向上虛報(bào)實(shí)際貧困者數(shù)量，進(jìn)而采用自上而下逐級分配貧困指標(biāo)的方法，最終執(zhí)行者落至行政村”［22］，由此形成一種分配邏輯；另一方面，隨著社會(huì)流動(dòng)和農(nóng)民分化的加劇，農(nóng)民收入難以精細(xì)化，貧困人口的認(rèn)定更加困難。［23］因而需要基層組織動(dòng)員村莊社會(huì)內(nèi)部力量，利用熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行非正式監(jiān)控，達(dá)至低成本、高效率評選貧困戶的目標(biāo)。

從學(xué)界既有研究來看，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中缺乏基層組織對村莊社會(huì)的有效動(dòng)員，僅僅是在高強(qiáng)度的體制壓力下被迫應(yīng)對扶貧任務(wù)，沒有調(diào)動(dòng)基層組織的主體性，［24］反而淹沒在大量的“文本工作”之中，［25］基層干部失去扶貧的積極能動(dòng)性。動(dòng)員能力不足導(dǎo)致難以評選出真正的貧困戶，甚至出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，引發(fā)村民之間“不平衡感”。當(dāng)貧困戶身份捆綁著巨大利益，成為“泛福利化”利益享受者時(shí)，［26］將導(dǎo)致“爭貧”甚至“鬧訪”現(xiàn)象，增加“誤評”出現(xiàn)的機(jī)率，加劇村民之間的矛盾及干群信任危機(jī)，不利于村民自治，［22］進(jìn)而引發(fā)一系列的治理難題。因此，如何有效識(shí)別貧困戶成為當(dāng)前扶貧工作的關(guān)鍵，否則國家資源的投入將出現(xiàn)“內(nèi)卷化”，基層組織失去活力，逐漸喪失合法性。

（二）X村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的田野素描

從豫南X村的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐來看，其有效化解了“社區(qū)瞄準(zhǔn)”的困境，成為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的可鑒經(jīng)驗(yàn)，值得研究并適當(dāng)推廣。該村下轄11個(gè)自然村、19個(gè)村民小組，全村共有968戶4137人，是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大的行政村，耕地面積達(dá)3175畝，本村現(xiàn)有建檔立卡貧困戶41戶，其中上一年已脫貧15戶，還剩26戶未脫貧。該26戶是經(jīng)群眾評議會(huì)及“四議兩公開”程序精準(zhǔn)識(shí)別后產(chǎn)生的，均為村內(nèi)條件最差的農(nóng)戶家庭，經(jīng)梳理貧困戶信息發(fā)現(xiàn)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，致貧因素包括以下幾類：因病致貧達(dá)13戶，占50%；因?qū)W致貧有4戶，占15.4%；剩下9戶均為因殘致貧，達(dá)34.6%，因此，疾病和殘疾是致貧的兩大因素。其次，從貧困類型來看，低保貧困戶占比超過一半，體現(xiàn)出國家扶貧行動(dòng)真正起到社會(huì)兜底的功能，其基層執(zhí)行得到貫徹落實(shí)，并沒有將經(jīng)濟(jì)條件較好的“貧困邊緣戶”納入，實(shí)現(xiàn)了較為準(zhǔn)確的“瞄準(zhǔn)”。最后，從該村貧困率來看，全村共968戶，未脫貧貧困戶26戶，貧困發(fā)生率為2.6%，若拋掉其中因長期慢性病成為貧困戶的比例，則本村的貧困發(fā)生率更低，因而側(cè)面反映了本村的精準(zhǔn)識(shí)別得以真正落實(shí)，被評選出來的貧困戶是本地最底層的人群，是經(jīng)得起相互比對和第三方評估的真正貧困者。這種精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑是如何達(dá)到的，對基層治理有何進(jìn)一步影響？這是接下來探討的重點(diǎn)。

三、雙重動(dòng)員結(jié)構(gòu)下精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑

之所以能夠?qū)⒕珳?zhǔn)識(shí)別落到實(shí)處，沒有引起村民上訪或村民內(nèi)部的矛盾，是因?yàn)檫@些新評議出來的貧困戶“沒有可比性”，換言之，貧困戶與非貧困戶之間的界限得以明顯區(qū)分。之前無法做到精準(zhǔn)，在于沒有找出絕大多數(shù)非貧困戶與極少數(shù)真正貧困者之間的“斷裂帶”，而本地經(jīng)過雙重動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，進(jìn)而精確找到了這兩個(gè)層級之間的斷裂帶，剔除掉“貧困邊緣戶”，貧困者與非貧困者的界限被顯化，達(dá)到精準(zhǔn)識(shí)別的效果，以此消除絕大多數(shù)非貧困者的不公平感。這種精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑既存在于村莊社會(huì)的內(nèi)部動(dòng)員，又離不開行政動(dòng)員下鄉(xiāng)村兩級的關(guān)系實(shí)踐形態(tài)。

（一）行政動(dòng)員的實(shí)踐機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

1.壓力性體制下責(zé)任主體高度共識(shí)

鄉(xiāng)村兩級扶貧主體的一致行動(dòng)力是精準(zhǔn)扶貧得以有效落實(shí)的組織保證，這種一致行動(dòng)力的形塑并非僅靠體制壓力的傳遞，還包括基層扶貧主體對扶貧工作價(jià)值本身的共識(shí)判斷。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)政治任務(wù)推進(jìn)，嚴(yán)格考核、層層督導(dǎo)、一票否決，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。在這種強(qiáng)壓體制下，基層扶貧主體形成高度共識(shí)，鄉(xiāng)村兩級呈現(xiàn)出利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的實(shí)踐形態(tài)。

基層扶貧干部的共識(shí)不僅來源于體制內(nèi)的嚴(yán)格考核，還在于對扶貧工作屬性的一致認(rèn)同。首先，嚴(yán)格考核體現(xiàn)在簽署“軍令狀”［21］，即當(dāng)?shù)鼗鶎臃鲐氈黧w（駐村工作隊(duì)、包村干部、第一書記等）向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)填寫承諾書，保證評選過程公開、公正與透明，評選結(jié)果村民無異議，否則甘愿被問責(zé)。其次，基層扶貧主體并不是被迫于高壓體制進(jìn)行扶貧，關(guān)鍵是官僚體制內(nèi)自上而下形成了對扶貧本身屬性的認(rèn)知，堅(jiān)決做到“揭蓋子”、“扶真”成為共識(shí)。正如某位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言，“扶貧工作不能妥協(xié)，尤其要做到精準(zhǔn)，照顧一戶，就多幾十戶爭當(dāng)貧困戶，多一戶貧困戶，多一份麻煩”。做好精準(zhǔn)識(shí)別是所有基層干部的內(nèi)在心聲，也是對貧困屬性的一致認(rèn)知，因而較為注重動(dòng)員村干部，并協(xié)助村干部動(dòng)員村民，避免形成反向“示范效應(yīng)”。因此，在科層體系內(nèi)行政動(dòng)員下基層扶貧干部具有了主體性。

2.利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在扶貧工作中，如何實(shí)現(xiàn)各主體“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”與“利益分享”成為影響扶貧成效的重要因素。［27］亦即，權(quán)責(zé)利的匹配是主體協(xié)作的內(nèi)在基礎(chǔ)，通過“過程—事件”分析法，［28］發(fā)現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中鄉(xiāng)村兩級形成了利益與風(fēng)險(xiǎn)雙重共同體關(guān)系形態(tài)，鄉(xiāng)村兩級的互動(dòng)樣態(tài)可概括為“策略協(xié)作”。［29］在“策略協(xié)作”模式下，鄉(xiāng)村兩級彼此“取長補(bǔ)短”，發(fā)揮各自優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級扶貧主體迫于體制壓力、考核目標(biāo)及對政治晉升的預(yù)期，推進(jìn)扶貧工作順利落地具有政治性，其關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別并讓最多數(shù)村民滿意，但其官僚身份與扶貧對象的鄉(xiāng)土身份出現(xiàn)錯(cuò)位，由此，他們需要?jiǎng)訂T村干部這一村莊精英群體，以彌補(bǔ)作為村莊“外來者”對村民真實(shí)詳細(xì)信息的不對稱問題。村干部在扶貧工作中具有本土優(yōu)勢，他們是村莊熟人社會(huì)威望較高的精英，也是基層社會(huì)信息的知情者，其背后有龐大的家族，是本村“有頭有臉”的人物，擁有豐富的本地社會(huì)關(guān)系資本，能夠通過親朋好友等各種非正式關(guān)系進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，這種深入群眾的能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不具備的，需要?jiǎng)訂T村干部從而形成資源整合與集聚，共同完成精準(zhǔn)扶貧工作。

3.行政動(dòng)員的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

僅依靠體制內(nèi)的壓力難以實(shí)現(xiàn)有效的行政動(dòng)員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在動(dòng)員村組干部時(shí)具有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢，有利于村組干部村內(nèi)權(quán)威的加強(qiáng)、矛盾責(zé)任的轉(zhuǎn)移及行政力量的注入，給村組干部帶來了實(shí)實(shí)在在的好處。

第一，資源稟賦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（包括第一書記、駐村工作隊(duì)等）背后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及縣級幫扶部門，擁有較強(qiáng)的資源整合能力，為村莊發(fā)展注入了豐富的項(xiàng)目資源。例如修路，凡是路基達(dá)到“4.6米×3.5米”均“應(yīng)修盡修”，目前已硬化十幾公里，基本實(shí)現(xiàn)家家戶戶門前道路硬化。修建這些道路不需要村民出資，卻極大改善了村民的生產(chǎn)生活，還包括光伏發(fā)電等項(xiàng)目的注入，均有利于改善本村的發(fā)展條件，增加就業(yè)，是村民“看得見摸得著”的福利。而這些項(xiàng)目資源是村干部自身難以獲得的，實(shí)質(zhì)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭取而來，但功勞歸村組干部，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的策略選擇，成為行政動(dòng)員的一種手段。而村民會(huì)認(rèn)為這些福利的獲得是村干部的功勞，表明村干部的工作能力較強(qiáng)，有能力為老百姓謀福利，間接提升了村干部的威信，給村干部帶來榮譽(yù)感和面子，反過來又極大增強(qiáng)了村干部的干勁。

第二，轉(zhuǎn)移矛盾責(zé)任，營造村組干部的自主空間。稅費(fèi)改革后，村組干部治權(quán)弱化，傳統(tǒng)的農(nóng)村工作方法已經(jīng)難以適應(yīng)巨變的鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際，干群關(guān)系走向松散化，難以完全貫徹自上而下的政策。不同于村組干部相對更低的文化能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政策的把控、理解更透徹，能夠更清晰地向村民解釋政策的意涵。因而，村干部更能援引相關(guān)政策進(jìn)行扶貧，按政策規(guī)則辦事成為村干部扶貧的主導(dǎo)話語，而政策的解釋則向上轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，其實(shí)質(zhì)也是一種“矛盾轉(zhuǎn)移”的避責(zé)邏輯，進(jìn)而為村組干部開展扶貧工作營造了更大的自主空間。

（二）社會(huì)動(dòng)員的實(shí)踐路徑與經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

1.群眾路線的貫徹

要做到真正的精準(zhǔn)，除了體制內(nèi)的行政動(dòng)員，更需要基層干部對群眾廣泛的社會(huì)動(dòng)員，尤其需要發(fā)揮村組干部對村民的社會(huì)動(dòng)員能力，從而真正激起群眾的參與熱情和活力，其實(shí)質(zhì)就是貫徹群眾路線的實(shí)踐路徑。精準(zhǔn)識(shí)別中的“評議會(huì)”，就是動(dòng)員群眾積極參與共同評議本村組的貧困戶，將決策權(quán)交給群眾自身的方式。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的根本政治路線和組織路線，其內(nèi)涵主要包括群眾觀點(diǎn)和群眾工作方法兩方面，即“從群眾中來，到群眾中去”，依靠群眾來解決問題，成為基層治理中的重要工作方法。［30］近年來，扶貧工作成為基層治理的中心工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)及精準(zhǔn)脫貧以提升扶貧績效需要“找回群眾”，重回群眾路線的實(shí)踐路徑，依靠群眾自身達(dá)至低成本高效率的精準(zhǔn)識(shí)別目標(biāo)。

2.社區(qū)評議的民主化表達(dá)

社區(qū)評議是一種自下而上的民主化實(shí)踐表達(dá)，通過在熟人社會(huì)內(nèi)部召開多輪群眾評議，實(shí)現(xiàn)民主評議與自上而下的國家審查監(jiān)督相結(jié)合的定性認(rèn)證機(jī)制，從而保證了識(shí)別過程的公平、公正與公開。［4］既有研究表明民主評議環(huán)節(jié)村民參與度不高是導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別偏差的重要因素，［15］因此需要村組干部積極深入群眾、動(dòng)員群眾，讓村民最大化地參與到自身評議過程中，將評議工作當(dāng)作關(guān)切自身利益的大事，而非當(dāng)作村干部完成任務(wù)的工作。因此，社區(qū)評議的民主化表達(dá)與村組干部積極社會(huì)動(dòng)員下的群眾路線貫徹是彼此結(jié)合的“一體兩面”，不能偏廢其一。只有相互配合，才能實(shí)現(xiàn)群眾內(nèi)部的自我監(jiān)督以及對村組干部的外部監(jiān)督，最終達(dá)至精準(zhǔn)扶貧中的“識(shí)真”效果。

3.社會(huì)動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

社區(qū)評議集中展現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐機(jī)制。X村具體做法是：第一步，擬定貧困戶初步名單。以每個(gè)莊（自然村或小組）為單位，首先由包莊村干部和組長在前期入戶走訪的基礎(chǔ)上擬定本莊貧困人口，進(jìn)而召開村兩委班子會(huì)議，對這份名單進(jìn)行排查、審議，嚴(yán)格對照貧困評議標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)村兩委討論后剔除明顯不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶（例如，有房有車、有正常勞動(dòng)力者）；再召開擴(kuò)大會(huì)議（含部分村民代表和黨員代表），共同商議村兩委提出的貧困戶名單，這是第二次會(huì)議；第三次會(huì)議是全體黨員和村民代表都參加的大會(huì)，每個(gè)莊的會(huì)議時(shí)間大概為半天，激烈討論本莊初步擬定的貧困戶名單。經(jīng)過多次會(huì)議充分討論（每次會(huì)議由村支書主持，其余扶貧主體均要在場），每個(gè)莊的初步貧困戶名單得以確立。

接下來以莊（組）為單位召開群眾評議會(huì)，對初步名單進(jìn)行評議，每戶有且只有一票，可委托他人進(jìn)行投票，“匿名投票，公開唱票”，最終票數(shù)達(dá)到60%才能確定為貧困戶。在正式投票之前，名單上的每位申請者都要在現(xiàn)場“演講”，當(dāng)面向本莊的群眾闡述自家的致貧原因、申請理由等，現(xiàn)場接受群眾監(jiān)督，一旦當(dāng)事人所述情況不符實(shí)際，群眾會(huì)在底下發(fā)出笑聲，甚至直接站起來表達(dá)不滿，給當(dāng)事人造成極大的心理壓力。這種熟人社會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督是真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵，致使家庭條件稍好的農(nóng)戶沒有底氣上臺(tái)“哭窮”。當(dāng)然，如有村民認(rèn)為自己家里條件差但又不在初步名單里，那么評選現(xiàn)場可以直接提出來，現(xiàn)場向扶貧干部及群眾講述情況，并進(jìn)行現(xiàn)場評議，達(dá)到票數(shù)要求則成為貧困戶。據(jù)訪談所知，每個(gè)莊的申請者大約十來個(gè)，而真正經(jīng)過群眾評議成為貧困戶的僅有兩三戶，絕大部分是貧困邊緣戶。第三步，所有結(jié)果評議出來后，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)備審核，再繼續(xù)向上級報(bào)備，最終由縣扶貧辦將貧困戶名單反饋至村級組織，成為建檔立卡戶。這是當(dāng)?shù)刎毨艟珳?zhǔn)識(shí)別的一整套流程。

（三）雙重動(dòng)員的耦合機(jī)制及其意外后果

1.耦合機(jī)制——形塑村組干部的主體性

對28800條數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，消除數(shù)據(jù)間量綱關(guān)系。所有數(shù)據(jù)相對應(yīng)地取平均值，合并同類項(xiàng)，即將四周內(nèi)多次上榜次數(shù)合并，對樣本的數(shù)據(jù)取平均數(shù)，再利用這個(gè)已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化了的樣本做聚類分析，如表3所示。原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，樣本縮減到1 590個(gè)，共9 540個(gè)數(shù)據(jù)。

村組干部作為基層社會(huì)治理主體，其角色呈現(xiàn)出較為顯著的變遷。稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村兩級為了順利收取稅費(fèi)而彼此形成合力，是緊密的利益共同體，村組干部逐漸演化為兼具代理人與當(dāng)家人的雙重角色，［31］是鏈接國家與社會(huì)的關(guān)鍵力量。稅費(fèi)改革后“國家—社會(huì)”關(guān)系由汲取型向輸入型轉(zhuǎn)變，［32］并伴隨國家治理現(xiàn)代化與國家政權(quán)下沉，基層組織的行政化傾向明顯，村組干部深入社會(huì)的自治角色被削弱，造成各種形式主義、文牘主義的盛行。一方面，工作留痕方法成為必然，在高壓考核下基層干部被迫完成各類行政任務(wù)，喪失了體制內(nèi)的主體性；另一方面，這種“向上看”的工作模式導(dǎo)致逐漸脫離基層社會(huì)和群眾，這也是精準(zhǔn)扶貧難以落實(shí)精準(zhǔn)的深層因素。從本地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)扶貧實(shí)踐之所以能夠做到精準(zhǔn)識(shí)別，在于重新激發(fā)了村組干部的雙重角色動(dòng)力，體制內(nèi)的行政動(dòng)員不僅僅依靠高壓行政力量，還有各種策略、利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，既重塑了其在扶貧實(shí)踐中的主體性，又極力發(fā)揮其深入群眾的本土力量，成為耦合行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的接點(diǎn)力量。

2.意外后果及其應(yīng)對

（1）“門頭風(fēng)”現(xiàn)象

上述分析表明，通過行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員雙重動(dòng)員機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別可達(dá)到良好的實(shí)踐效果，貧困邊緣戶被最大化剔除。但依然可能造成某種意外后果：極少數(shù)真正的貧困者無法獲得本莊村民的投票，成為“漏評戶”，影響精準(zhǔn)識(shí)別。究其原因，這些少數(shù)真正的貧困者是本莊較弱勢的小姓家族或患有身心殘疾的最底層群體，且常年在外打零工，較少參與村莊人情往來，村民難以真正了解這類群體的家庭情況，由信息不對稱造成村民投票不準(zhǔn)確，但他們卻是真正貧困者，當(dāng)?shù)厝朔Q之為“門頭風(fēng)”?！伴T頭風(fēng)”是指，由于村莊內(nèi)部各家族勢力差異導(dǎo)致大家族對小家族的壓制，尤其體現(xiàn)在村莊選舉、貧困戶評選等公共性事務(wù)之中，這也是熟人社會(huì)講究人情、面子等規(guī)則所造成的不利后果。［13］如下述案例所示：

本村丁某50多歲，老婆患有精神病，兒子木訥、光棍，本村丁姓僅有一戶，且全家常年在外地，靠他和兒子打零工維持生活，已經(jīng)三四年都沒回老家。近期因經(jīng)濟(jì)形勢下滑，房租上漲，務(wù)工難以為繼生活，選擇返回老家務(wù)農(nóng)。恰好趕上貧困戶評議會(huì)，但是村民對他們的了解依然停留在好幾年前，第一輪評議落選。最終經(jīng)過村干部的推薦，在接受村民監(jiān)督的前提下直接成為貧困戶。

該案例說明僅僅依靠社區(qū)評議難以達(dá)到完全的精準(zhǔn)識(shí)別，其意外后果將造成個(gè)別貧困對象的“遺漏”，其補(bǔ)救方式為村組干部遵循依靠群眾、從實(shí)際出發(fā)的“民主集中制”原則，識(shí)別出真正的貧困農(nóng)戶。

（2）應(yīng)對策略——民主集中原則

針對這種實(shí)際貧困卻難以獲得選票的“漏評”戶，采用“補(bǔ)救辦法”：成立專門小組，入戶調(diào)查，進(jìn)一步查看、核算家庭收入并深入了解情況，經(jīng)“四議兩公開”程序推薦納入貧困戶，并在村公示、接受群眾監(jiān)督，這體現(xiàn)了民主集中原則。本村26戶建檔立卡貧困戶中，有6戶通過這種“補(bǔ)救”方式成為貧困戶，且沒有被群眾舉報(bào)，村民對結(jié)果“表示無異議”。

有位村民45歲，老婆常年吃藥，兒子還在上大學(xué)，家里只有他一個(gè)正常勞動(dòng)力。一家人常年在外，很少回村，他本人從事木工裝修，收入還算可以。但上班途中發(fā)生了車禍，至少需要休養(yǎng)一年，這次評議會(huì)在他們回老家后不久召開，由于多年沒有與村民接觸，大多村民誤估其家庭條件，導(dǎo)致票數(shù)不夠，最終“補(bǔ)救”納入。

該案例表明村干部作為村治主體和精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行者，其主體性的激發(fā)尤為關(guān)鍵，面對社區(qū)評議可能出現(xiàn)的意外后果，他們能夠積極主動(dòng)發(fā)掘和識(shí)別那些實(shí)為貧困卻被投票遺漏的村民，真正做到識(shí)別精準(zhǔn)。而精準(zhǔn)識(shí)別的超越性功效體現(xiàn)為：不僅提升扶貧工作績效本身，還進(jìn)一步重塑了基層組織的公共性，推進(jìn)基層有序治理的達(dá)成。

四、精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐功效——重塑基層組織的公共性

“社區(qū)瞄準(zhǔn)”是整個(gè)精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵步驟，事關(guān)能否做到“真扶貧、扶真貧”及國家扶貧政策在基層的現(xiàn)實(shí)合法性。本地以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，重塑了基層組織的治理體系：自上而下的外部行政力量與基層社會(huì)組織內(nèi)生性自治力量相結(jié)合，行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員“雙管齊下”，鄉(xiāng)村關(guān)系既是利益共同體又是風(fēng)險(xiǎn)共同體，互構(gòu)出“策略協(xié)作”扶貧行動(dòng)模式。［33］扶貧成為基層治理的重要“抓手”，透過扶貧政策執(zhí)行過程本身，其更為重要的影響是激活了基層組織的公共性，密切了干群關(guān)系，提升了基層常態(tài)化治理能力，為基層社會(huì)良好的治理秩序奠定組織與群眾基礎(chǔ)。

（一）化解村民不公平感，重塑基層組織的公信力

“爭貧”與“鬧訪”等行為，反映出因貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)所造成的村民矛盾及其引起的治理困境，同時(shí)從更深層次揭露出基層組織公信力的缺失。如若沒有區(qū)分出絕對貧困戶與貧困邊緣戶的界限，而是按照“規(guī)?？刂啤钡姆峙溥壿嫞词乖凇败娏顮睢笔綁毫π腕w制下也難以避免貧困治理的失靈，［21］消解了扶貧的政策效益。正如村民所言，“憑什么他就是貧困戶，而我卻沒有評上，都是村干部搞的鬼”，這是精準(zhǔn)識(shí)別前存在的負(fù)面效應(yīng)，村民之間的不公平感被激發(fā)，造成干群信任危機(jī)及對村級組織的詆毀。因此，基層社會(huì)組織的合法性與權(quán)威受到損害，干群之間關(guān)系疏遠(yuǎn)，缺乏彼此的真誠交流與信任。但在社會(huì)動(dòng)員結(jié)構(gòu)下，貧困戶的評選交給組內(nèi)村民本身，利用熟人社會(huì)的信息對稱與內(nèi)部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，由此評選出的貧困戶才是“沒有可比性”的，即使有意見也轉(zhuǎn)移至村民內(nèi)部，不會(huì)對村干部和村級組織造成不良影響。因而，在精準(zhǔn)識(shí)別的動(dòng)員過程中，基層組織的公信力得以重新塑造，干群關(guān)系走向親密化，這是村莊公共政策有效執(zhí)行、國家項(xiàng)目順利落地的組織保障，否則基層組織缺乏公信力，進(jìn)一步導(dǎo)致村內(nèi)集體行動(dòng)力的喪失，不僅無法提升扶貧成效，反而會(huì)影響村莊后續(xù)的公共品供給能力，致使基層治理陷入困境。

圖1. X村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐路徑及其效果圖

（二）為干部減負(fù)，提升政策執(zhí)行力

切實(shí)做到精準(zhǔn)識(shí)別，有助于鄉(xiāng)村兩級干部減負(fù)。數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)將引發(fā)一連串的“無用功”，基層干部的大量精力都消耗在“填表”、“算賬”等形式性、文本性的工作之中，不僅造成基層干部身心疲憊，更為重要的是打擊了基層干部的工作積極性，長此以往，將形塑基層干部“消極應(yīng)付”的慣習(xí)，并延伸到其他基層工作實(shí)踐中，極大損害基層組織的活力。雖然在體制壓力考核下不得不執(zhí)行自上而下的行政任務(wù)，但一方面增加了基層干部的抱怨且加劇村民之間的不公平感；另一方面不利于基層干部開展其他常規(guī)性工作，加重了基層負(fù)擔(dān)。正如街道黨委書記所言，“此次群眾評議會(huì)召開之前，天天有人來鄉(xiāng)鎮(zhèn)索要貧困戶名額，之后基本沒有此類情況，因?yàn)樵u出來的都是絕對貧困者，鄉(xiāng)村干部對每一戶貧困戶都很熟悉”。因此，精準(zhǔn)扶貧的效果不僅有利于基層干部減負(fù)，還進(jìn)一步激發(fā)基層干部的工作動(dòng)力、化解村內(nèi)矛盾，最終激活基層組織，這是類似扶貧等公共政策在村莊有序執(zhí)行的組織保障。

（三）隱性力量：第三方評估

國務(wù)院第三方評估作為檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧成效的獨(dú)立力量，背后體現(xiàn)出國家的行政權(quán)威，但評估的“滿意”選擇權(quán)掌握在村民手中，由此造成上述圖1中呈現(xiàn)的“倒逼效應(yīng)”及“制衡力量”。換言之，正是由于村民掌握著評判扶貧干部扶貧工作成效“滿意度”的主導(dǎo)權(quán)，倒逼包括村干部在內(nèi)的基層干部要做到“扶真貧、真扶貧”，尤其要做到貧困戶與非貧困戶之間“界限分明”，這樣才能讓絕大多數(shù)村民信服；同時(shí)，作為一種強(qiáng)制性的外部考核評估，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧主體有效的制衡力量。而且在規(guī)范化、技術(shù)化與程序化的治理手段介入后，這些評估結(jié)果都會(huì)直接反饋至上級科層組織之中，對扶貧主體造成較大壓力。因此，在倒逼與制衡的結(jié)構(gòu)約束下，如何在扶貧中做到公正、公平并讓非貧困戶理解扶貧政策及接受評選結(jié)果是關(guān)鍵。在這種壓力下有利于保障扶貧政策的執(zhí)行力，正如上述圖1所示，以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，重塑了基層組織的政策執(zhí)行力。

結(jié)論與討論

學(xué)界有關(guān)精準(zhǔn)扶貧何以“瞄不準(zhǔn)”的相關(guān)研究較為豐富，這也是精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域重要研究議題之一。在“規(guī)?？刂啤钡闹笜?biāo)分配邏輯下，難以做到公平公正評選貧困戶，而貧困邊緣戶被納入貧困名單造成村民的不公平感與相對剝奪感，甚至出現(xiàn)“爭貧”與“鬧訪”等消解政策合法性的事件。［22］這種負(fù)向激勵(lì)將進(jìn)一步損害基層組織的公信力，干群關(guān)系的疏遠(yuǎn)、不信任及基層干部威信的喪失，形塑出沒有集體行動(dòng)力的村莊社會(huì)及渙散的村級組織，在這種情境下后續(xù)的國家項(xiàng)目落地及村莊公共品供給將出現(xiàn)極大困難。概言之，能否做到精準(zhǔn)識(shí)別關(guān)乎基層治理的有序性。

如何在精準(zhǔn)扶貧中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別，從而達(dá)到國家與農(nóng)民的精準(zhǔn)互動(dòng)，這既是扶貧領(lǐng)域的研究議題，也是思考基層治理的起點(diǎn)。僅靠強(qiáng)力體制壓力難以做到讓群眾滿意，即使是在“扶貧軍令狀”壓力體制下也難以避免貧困治理失靈的問題［23］，因而單方面的行政動(dòng)員是難以奏效的。還需要依靠基層熟人社會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督與信息對稱，貫徹“群眾路線”，只有群眾才知道誰是他們之中的真正貧困者。因此，社會(huì)動(dòng)員的效用得以凸顯。只有在行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的雙重結(jié)構(gòu)下，遵循民主集中原則，在第三方評估的隱性力量約束下，才能一方面調(diào)動(dòng)科層體制內(nèi)基層干部的活力與積極性，另一方面又能夠深入基層社會(huì)內(nèi)部，將評選權(quán)交給村民自己，并有效遏制優(yōu)親厚友的“門頭風(fēng)”現(xiàn)象，真正做到“扶真貧、真扶貧及真脫貧”，實(shí)現(xiàn)扶貧效益的最大化。

因此，如何正確認(rèn)識(shí)貧困問題并作出相應(yīng)的對策是接下來的重點(diǎn)，事關(guān)國家精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的成效與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的績效。正如有學(xué)者所言，如何實(shí)現(xiàn)由“結(jié)果導(dǎo)向”至“過程導(dǎo)向”的貧困認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，將有效化解“幫懶不幫窮”的扶貧弊病，從而進(jìn)一步緩解基層社會(huì)的矛盾。［22］本地以扶貧為契機(jī)的基層執(zhí)行實(shí)踐，不僅形塑出愈加親密化的鄉(xiāng)村關(guān)系和干群關(guān)系，還極大提升了鄉(xiāng)村兩級干部的積極性，重塑了基層干部的主體性，有效化解村民內(nèi)部因爭奪貧困名額而產(chǎn)生的矛盾?；鶎痈刹坎辉偈谴迕裱壑械摹霸┐箢^”，基層組織的公信力得以重塑，這是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的組織功效，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層組織的執(zhí)行力，這是日后村莊公共品供給的組織保障。影響更為深遠(yuǎn)的是，基層組織的激活有利于凝聚村莊集體行動(dòng)能力，便于國家項(xiàng)目的順利落地及其他公共政策的有序執(zhí)行。