應(yīng)然VS實(shí)然：論公共圖書館評估的定位、錯(cuò)位與占位*

金武剛

0 引言

隨著國家文化主管部門發(fā)文公告2522 家圖書館達(dá)到部頒三級以上標(biāo)準(zhǔn)，歷時(shí)1年有余(2017年3月至2018年6月)第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作終于降下帷幕[1]。這一超長期限、全面動(dòng)員的評估定級工作，引起了學(xué)界業(yè)界對圖書館“建、管、用”評價(jià)理論、方法、應(yīng)用的廣泛關(guān)注，工作論壇時(shí)時(shí)舉辦，研究成果層出不窮。即使評估定級工作結(jié)束了，相關(guān)研究討論依然方興未艾。2018年6月，中國圖書館學(xué)會(huì)在其全國年會(huì)上設(shè)立“公共圖書館評估定級”主題論壇，吸引了眾多館長、專家和官員參與[2]。2018年12月，廣東圖書館學(xué)會(huì)在該省學(xué)術(shù)年會(huì)上設(shè)立“評估定級的創(chuàng)新與變革”分會(huì)場，對評估定級工作進(jìn)行了反思[3]。

理想化的評估定級是什么樣的(應(yīng)然)？現(xiàn)實(shí)中評估定級工作遇到了什么困難與矛盾(實(shí)然)？應(yīng)然與實(shí)然之間有哪些差異？認(rèn)真研究這些問題，有助于進(jìn)一步厘清評估定級工作定位，有助于對一些“錯(cuò)位”做法進(jìn)行糾偏，有助于占領(lǐng)至高點(diǎn)搶先占位，在未來發(fā)展中贏得先機(jī)。

1 公共圖書館評估定級的驅(qū)動(dòng)因素

評估定級工作旨在“以評促建、以評促管、以評促用”，推動(dòng)圖書館不斷完善服務(wù)條件，提升服務(wù)效能，滿足公眾文化需求，促進(jìn)圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.1 國家政策規(guī)定，“四年一輪回”成工作慣例

1980年代以來，我國圖書館事業(yè)有了很大變化和發(fā)展，有關(guān)圖書館服務(wù)績效定量測度與評價(jià)工作被提上議事日程[4]。特別是以遼寧為代表的一些地方省市，建立了較完整的圖書館評估指標(biāo)體系，并且利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)來輔助實(shí)施，將評價(jià)從工作經(jīng)驗(yàn)判斷提升到了科學(xué)管理水平[5]；遼寧還將評估結(jié)果分析報(bào)告刊登在專業(yè)期刊上，進(jìn)一步擴(kuò)大了影響力[6]。在地方省市取得評估經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國家文化主管部門自1994年開始，對全國縣級以上公共圖書館先后組織開展了6 次評估定級工作。評估定級結(jié)果直觀地反映了20 多年來我國圖書館事業(yè)的蓬勃發(fā)展，上等級圖書館、一級圖書館越來越多。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明(見表1)，1994年第一次評估定級時(shí)上等級圖書館只有1144 個(gè)，到2018年第六次評估定級時(shí)已達(dá)到2522 個(gè)，上升了120%，占現(xiàn)有圖書館總數(shù)8 成左右①；一級圖書館數(shù)量更是飛速上漲，從1994年的68 個(gè)，上升到2018年的969 個(gè)，翻了將近4 番，占現(xiàn)有圖書館總數(shù)三分之一左右。

表1 歷次評估定級中上等級公共圖書館數(shù)量②(單位：個(gè))

這些數(shù)據(jù)變化，表明評估定級工作對圖書館事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極推動(dòng)的作用，圖書館基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)建設(shè)和服務(wù)水平得以明顯提升。正如在第一次評估定級工作總結(jié)表彰會(huì)上，國家文化主管部門領(lǐng)導(dǎo)所說，圖書館評估作用主要體現(xiàn)在五大方面：一是評估使文化主管部門全面掌握本地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提高了決策管理水平；二是評估促進(jìn)了圖書館辦館條件改善，增強(qiáng)了服務(wù)能力；三是評估促進(jìn)了圖書館業(yè)務(wù)建設(shè)和服務(wù)工作，提升了服務(wù)水平；四是評估使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)更加重視圖書館工作，加強(qiáng)了支持力度；五是評估使圖書館明確了努力方向，增強(qiáng)了隊(duì)伍凝聚力和上進(jìn)心[7]。

由此，圖書館評估定級工作，成為上級政府督促下級政府、政府督促圖書館工作的重要手段。大約每4年進(jìn)行一次評估定級工作，逐漸成為國家文化主管部門的工作慣例?！八哪暌惠喕亍币渤闪藦V大圖書館從業(yè)人員全力以赴迎接評估的工作常態(tài)。

1.2 圖書館事業(yè)轉(zhuǎn)型需要，驅(qū)動(dòng)圖書館發(fā)展外部動(dòng)力

公共圖書館職業(yè)使命就是為所有人提供平等服務(wù)，讓文獻(xiàn)信息資源和服務(wù)覆蓋所有人群，滿足不同群體的信息需求，實(shí)現(xiàn)普遍均等。但是，公共圖書館在當(dāng)前從公益性文化事業(yè)單位向公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，缺乏內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，需要評估定級工作來加以鞭策。

公益性文化事業(yè)單位，主要滿足于自身發(fā)展，完成主管部門交待任務(wù)即可，有比較固定的預(yù)期目標(biāo)。而公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，把“以人民為中心”作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提供社會(huì)公眾所期待的專業(yè)服務(wù)；而服務(wù)內(nèi)容和要求往往又水漲船高，對服務(wù)能力和水平的要求會(huì)不斷提升，服務(wù)“永遠(yuǎn)在路上”。在這一轉(zhuǎn)型過程中，如果沒有評估定級這樣的外部驅(qū)動(dòng)，圖書館很難“自我革命”。

而且，長期以來圖書館作為公益性文化事業(yè)單位，主要依靠財(cái)政撥款運(yùn)營，市場驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、利益驅(qū)動(dòng)、需求驅(qū)動(dòng)的特征不明顯，與社會(huì)公眾日益增長的公共文化服務(wù)需求相比，存在著產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容單一、品種匱乏、形式老舊、質(zhì)量不高、規(guī)模不足等問題?！白晕腋锩眱?nèi)在動(dòng)力機(jī)制已然缺乏，必然需要外部評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制跟進(jìn)發(fā)力。

開展評估定級工作，以統(tǒng)一的標(biāo)尺衡量圖書館建設(shè)與服務(wù)的得失、效能，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有利于促進(jìn)圖書館改善服務(wù)條件，提高服務(wù)水平。特別是公眾參與評價(jià)、第三方評價(jià)方式的引入，讓評估工作更具客觀性和科學(xué)性，在圖書館轉(zhuǎn)型為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)過程中，可以成為外部驅(qū)動(dòng)的發(fā)展動(dòng)力。

1.3 理論研究成果轉(zhuǎn)化需要，形成學(xué)界與業(yè)界的良性互動(dòng)

評估定級工作涉及評價(jià)理論與價(jià)值取向，涉及指標(biāo)選擇與數(shù)據(jù)處理，這已經(jīng)超越業(yè)務(wù)實(shí)踐，需要從理論高度來加以認(rèn)識。評估定級工作也為學(xué)界理論研究打開了應(yīng)用“窗口”，成為理論研究成果轉(zhuǎn)化的“試驗(yàn)場”。歐美國家自1990年代以來應(yīng)用較多的圖書館質(zhì)量評估工具LibQUAL+[8]，以及各類圖書館經(jīng)濟(jì)價(jià)值評估工具和方法的研究應(yīng)用[9]，成為學(xué)界與業(yè)界良性互動(dòng)的重要結(jié)合點(diǎn)。特別是有關(guān)大英圖書館經(jīng)濟(jì)價(jià)值與影響的測量[10-11]，“每投入1 英磅成本，產(chǎn)出5.1 英磅效益”[12]，在全世界都產(chǎn)生了巨大影響，堪稱評估研究理論與實(shí)踐相結(jié)合的典范。

較早開展圖書館評估工作的遼寧等地方省市，也是在理論研究成果指引下實(shí)施的。由李東來等著的《圖書館評估研究綱要》一文[13]闡明了評估的起因、目的、意義，梳理了評估的類型、原則、方法，提出了評估的指標(biāo)體系、評估過程、可靠性分析。特別是關(guān)于評估指標(biāo)體系的構(gòu)成，該文認(rèn)為應(yīng)由三大部分組成：一是條件指標(biāo)，主要包括設(shè)施、經(jīng)費(fèi)、人員、藏書等；二是工作水平指標(biāo)，主要包括管理、服務(wù)等；三是提高指標(biāo)，主要為特色工作而設(shè)。這一理論架構(gòu)不僅為當(dāng)時(shí)遼寧全省公共圖書館評估工作標(biāo)準(zhǔn)的制定起到了指導(dǎo)作用，事實(shí)上也為如今全國性公共圖書館評估定級標(biāo)準(zhǔn)制定提供了基本遵循。在該文產(chǎn)生30年后的第六次全國評估定級所構(gòu)建的“服務(wù)效能、業(yè)務(wù)建設(shè)、保障條件”三位一體的標(biāo)準(zhǔn)體系[14]，以及被譽(yù)為創(chuàng)新之舉為特色工作而設(shè)立的“加分項(xiàng)”[15]，在這一文章中早有所體現(xiàn)，這充分證明了理論研究的引領(lǐng)性。

評估定級涉及每一家公共圖書館，自然引起業(yè)界普遍關(guān)注。而每一次評估定級前后，又往往是學(xué)界比較熱門的研究話題。根據(jù)CNKI 收錄的以“圖書館評估”為主題的期刊論文統(tǒng)計(jì)(以主題或題名為“圖書館評估”，按“期刊”類型進(jìn)行檢索，檢索日期2019年1月22日)(見表2)，早在1980年代后半葉圖書館評估即將付諸實(shí)踐之時(shí)，就有了較為正式的研究成果。1994年正式開展全國性評估定級工作之后，相關(guān)論文產(chǎn)出更是持續(xù)不斷。

表2 “圖書館評估”期刊論文發(fā)表情況

圖1 “圖書館評估”期刊論文發(fā)表趨勢圖 (單位：篇)

從“圖書館評估”期刊論文發(fā)表趨勢圖來看(見圖1)，1986-2018年，相關(guān)論文產(chǎn)出數(shù)量形成了7 個(gè)峰值。在1994年第一次評估定級時(shí)，形成了第1 個(gè)峰值，達(dá)到26 篇；在1998年第二次評估定級后1年(1999年)，形成了第2 個(gè)峰值，達(dá)到19 篇；在2004年第3 次評估定級時(shí)，形成了第3 個(gè)峰值，達(dá)到31 篇；比較特殊的是2007年，雖然不是評估定級年，但也形成了第4個(gè)峰值，達(dá)到38 篇；在2009年第四次評估定級后1年(2010年)，形成了第5 個(gè)峰值，達(dá)到41 篇；在2013年第五次評估定級后1年(2014年)，形成了第6 個(gè)峰值，達(dá)到22 篇；在2017、2018 跨年度的第六次評估定級時(shí)，再次形成歷史最高的第7 個(gè)峰值，達(dá)到45 篇(數(shù)據(jù)庫收錄滯后，2018年數(shù)量統(tǒng)計(jì)尚不完整)?？紤]到成果發(fā)表的滯后性，可以判斷出每一次全國性評估定級工作總會(huì)引起研究者關(guān)注，成為新一輪研究熱點(diǎn)。

巧合的是，從CNKI 收錄的“圖書館評估”期刊論文高產(chǎn)作者排行榜來看(見圖2)，南開大學(xué)柯平發(fā)文合計(jì)11 篇，獨(dú)占鰲頭，是理論研究佼佼者。柯平又被委以重任主持第六次全國公共圖書館評估定級標(biāo)準(zhǔn)研制[16]。從他一人身上集中體現(xiàn)了圖書館評估定級工作的學(xué)界與業(yè)界良性互動(dòng)。

圖2 “圖書館評估”期刊論文高產(chǎn)作者排行榜(單位：篇)

2 公共圖書館評估定級的法定規(guī)范

《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》(以下簡稱《保障法》)和《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)頒布實(shí)施，全面依法治國戰(zhàn)略在公共圖書館領(lǐng)域率先落實(shí)。這兩部法律都將公共圖書館考核評價(jià)寫入條文，成為法定要求。“四年一輪回”全國縣級以上公共圖書館評估定級工作，作為覆蓋最廣、規(guī)模最大的考核評價(jià)，就此有了法律依據(jù)。

2.1 評價(jià)責(zé)任主體是政府

《保障法》第23 條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立有公眾參與的公共文化設(shè)施使用效能考核評價(jià)制度”，表明制度建立的責(zé)任主體是“各級人民政府”。關(guān)于“公共文化設(shè)施”，《保障法》在第14 條規(guī)定中列舉了十幾種類型，而第一種就是圖書館。當(dāng)然，這里的“效能考核評價(jià)”不局限于現(xiàn)有的全國性公共圖書館評估定級，但該評估定級工作無疑是最為重要的效能考核評價(jià)。換句話講，《保障法》明確了公共圖書館評估定級的責(zé)任主體是政府。

《公共圖書館法》則將“各級人民政府”再細(xì)分到職能部門，第47 條規(guī)定“國務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)制定公共圖書館服務(wù)規(guī)范，對公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核”，表明國家文化主管部門和省級政府文化主管部門有法定責(zé)任對公共圖書館組織開展考核工作。

現(xiàn)有的全國性公共圖書館評估定級工作是由國家文化主管部門組織開展的。雖然具體的評估標(biāo)準(zhǔn)可交由專家組織研制，具體事務(wù)工作可交由行業(yè)協(xié)會(huì)來完成，但最終拍板、承擔(dān)責(zé)任的主體仍然是國家文化主管部門。在這里，《公共圖書館法》為評估定級工作提供了法律保障。

2.2 評價(jià)者主體突出社會(huì)公眾

與以往評價(jià)顯著不同，無論是《保障法》還是《公共圖書館法》，在評價(jià)者主體構(gòu)成方面都突出了公眾參與?！侗Ｕ戏ā返?3條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立有公眾參與的公共文化設(shè)施使用效能考核評價(jià)制度”，在此特別強(qiáng)調(diào)“公眾參與”?！侗Ｕ戏ā妨⒎ㄗ谥际菍娀疚幕瘷?quán)益的維護(hù)，而建立有“公眾參與”的評價(jià)制度正是落實(shí)公眾文化參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)的具體措施。不僅如此，《保障法》第56 條再次規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)……建立有公眾參與的公共文化服務(wù)考核評價(jià)制度”。這里的“公共文化服務(wù)考核評價(jià)制度”既包括對公共圖書館在內(nèi)的公共文化設(shè)施使用效能的考核，也包括對履行公共文化服務(wù)行政管理職能的政府部門及有關(guān)人員的考核。無論是哪一類“考核評價(jià)制度”，都突出了有公眾參與這一關(guān)鍵要點(diǎn)。《公共圖書館法》第47 條規(guī)定“考核應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與”，與保障法規(guī)定一脈相承，并直擊要害。

在評價(jià)者主體中強(qiáng)調(diào)公眾參與，實(shí)際上是對以往考核評價(jià)“你評我、我評你”“內(nèi)部人”小圈子評價(jià)方式的“撥亂反正”，讓考核工作更具權(quán)威性。作為政府舉辦的公共圖書館，是利用公共財(cái)政支持面向社會(huì)公眾提供服務(wù)。服務(wù)得好不好，服務(wù)對象應(yīng)當(dāng)具有重要的發(fā)言權(quán)。因此，兩部法律關(guān)于考核評價(jià)規(guī)定，讓社會(huì)公眾走到前臺(tái)，直接參與評價(jià)，既是樹立“以人民為中心”的工作導(dǎo)向，也是促進(jìn)供需對接、提升服務(wù)效能的有效措施。

《公共圖書館法》關(guān)于“考核應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與”規(guī)定中的“社會(huì)公眾”，既包括已經(jīng)在利用公共圖書館服務(wù)的現(xiàn)有讀者，也包括應(yīng)當(dāng)是公共圖書館服務(wù)覆蓋對象但因各種原因尚未利用圖書館服務(wù)的潛在讀者。考核在吸收社會(huì)公眾參與時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意這兩類群體代表選取的合適比例。

2.3 評價(jià)結(jié)果與圖書館獎(jiǎng)補(bǔ)掛鉤

與以往評價(jià)另一顯著不同，無論是《保障法》還是《公共圖書館法》，在評價(jià)結(jié)果應(yīng)用上，都強(qiáng)調(diào)了激勵(lì)作用，要求將評價(jià)結(jié)果與圖書館獲得的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤。

《保障法》第56 條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)……將考核評價(jià)結(jié)果作為確定補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)”，明確了評價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用，是補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)的重要決策依據(jù)?！豆矆D書館法》更為詳細(xì)，第47 規(guī)定“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，并作為對公共圖書館給予補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)等的依據(jù)”，強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面的應(yīng)用：一是信息公開制度，將考核結(jié)果向社會(huì)公布，讓社會(huì)公眾都能知曉圖書館服務(wù)效能；二是正面激勵(lì)制度，將考核結(jié)果與政府給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)等直接掛鉤，形成“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后。

以往全國性公共圖書館評估定級工作，組織開展過程“轟轟烈烈”，也引起各級政府重視和關(guān)注。但是，評估定級后如何進(jìn)一步激勵(lì)跟進(jìn)，此前于法無據(jù)，政策規(guī)定也不具體，難以操作。此次兩部法律關(guān)于建立考核結(jié)果與獎(jiǎng)補(bǔ)相掛鉤規(guī)定，是直接針對以往考核評價(jià)與激勵(lì)機(jī)制關(guān)聯(lián)性不大的重大改革，是對考核結(jié)果應(yīng)用“無聲無息”的“撥亂反正”，為全國性公共圖書館評估定級后續(xù)工作指明了發(fā)展方向，形成了正面激勵(lì)。

3 公共圖書館評估定級的“錯(cuò)位”現(xiàn)象

毋庸置疑，“四年一輪回”已經(jīng)組織開展了6次的評估定級工作給我國圖書館事業(yè)發(fā)展帶來了巨大促進(jìn)作用。但是，隨著時(shí)代發(fā)展，特別是以《保障法》《公共圖書館法》規(guī)定來衡量，現(xiàn)有評估定級工作中存在著一些“錯(cuò)位”現(xiàn)象，亟待改進(jìn)。

3.1 激勵(lì)作用不彰顯，有“鞭打快?！爆F(xiàn)象

每一次評估定級結(jié)束，國家文化主管部門都會(huì)專門發(fā)文，將達(dá)到一級、二級、三級標(biāo)準(zhǔn)的公共圖書館名單公諸于世。這一做法起到了信息公開作用。但是，此前由于評估定級結(jié)果與獎(jiǎng)補(bǔ)掛鉤不明確，很多獲得榮譽(yù)的公共圖書館缺乏來自地方政府的精神或物質(zhì)激勵(lì)，“獎(jiǎng)優(yōu)”效應(yīng)不明顯。

由于圖書館評估定級不是“終身制”，每一輪都推倒重來。如果此前已經(jīng)達(dá)到較高等級標(biāo)準(zhǔn)，特別是拿到過“一級圖書館”牌子的公共圖書館，在新一輪評估定級中，再次達(dá)到一級圖書館，被認(rèn)為是理所當(dāng)然的。事實(shí)上，每一輪評估定級的標(biāo)準(zhǔn)都有所修改，有的指標(biāo)甚至做了大幅度提升，今非昔比。一些館在新一輪評估定級中存在降級、甚至不達(dá)標(biāo)的可能。一旦真的降級，該館將面臨巨大的“問責(zé)”壓力。與其將來承擔(dān)問責(zé)壓力，不如現(xiàn)在得過且過，“爭優(yōu)”效應(yīng)不明顯。

激勵(lì)機(jī)制中的“懲劣”效應(yīng)未能彰顯。從已經(jīng)開展的6 次評估定級結(jié)果公告中可以看到，大多數(shù)圖書館參與了評估，大多數(shù)圖書館獲得了相應(yīng)定級。但是，在公告中無法看到未參加評估的公共圖書館名單，也無法看到參加了但尚未達(dá)到最低定級要求的公共圖書館名單。有的地方目前還沒有依法設(shè)立公共圖書館，地方政府未能履行法定責(zé)任，但這一份未履職的地方政府名單，也無法從公告中直接獲取。對地方政府不履職的“問責(zé)”，似乎也會(huì)不了了之。

評估定級工作，“獎(jiǎng)優(yōu)”不顯著，“爭優(yōu)”不積極，“懲劣”無從說起，卻讓做得好的圖書館承擔(dān)更多責(zé)任，這就是典型的“鞭打快?！绷?。

3.2 借鑒利用國際經(jīng)驗(yàn)，有“食洋不化”現(xiàn)象

發(fā)達(dá)國家圖書館事業(yè)發(fā)達(dá)，研究水平較高，有不少評價(jià)工具和方法可以拿來借鑒，為我所用。但是，在介紹、應(yīng)用國際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，如果只重視技術(shù)末節(jié)，卻不深究中外圖書館制度差異，那么這些工具和方法即使再先進(jìn)，據(jù)此評價(jià)得出結(jié)論，也會(huì)“水土不服”。

發(fā)達(dá)國家公共圖書館普遍采用理事會(huì)制度，建立了法人治理結(jié)構(gòu)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三權(quán)分立”，建立了便于社會(huì)力量廣泛參與的決策管理機(jī)制[17]。但是，法人治理結(jié)構(gòu)在我國還是新生事物，尚處于試點(diǎn)探索階段。不少公共圖書館，目前仍被當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T視作下屬單位，在人員招錄、經(jīng)費(fèi)使用、業(yè)務(wù)決策等方面缺少應(yīng)有的自主權(quán)[18]。處于這樣“管辦不分”、權(quán)限不足的現(xiàn)狀，評估定級工作卻要求圖書館積極開拓社會(huì)力量進(jìn)入渠道，不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和方式，無異于“緣木求魚”，形成“錯(cuò)位”。

發(fā)達(dá)國家公共圖書館普遍采用從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)證制度，確保從業(yè)人員具備一定的專業(yè)能力[19]。但我國目前還不具備建立相應(yīng)制度的條件，按照目前事業(yè)單位人員招錄方法，很難為圖書館匹配到專業(yè)人員。評估定級對從業(yè)人員專業(yè)能力要求，只能轉(zhuǎn)化為學(xué)歷和職稱要求。學(xué)歷反映的只是個(gè)人文化水平，而不是專業(yè)能力。職稱原本是反映專業(yè)能力的重要指標(biāo)，但基層圖書館從業(yè)人員，評上職稱、特別是高級職稱，更多地需要“熬年頭”，資歷有時(shí)比專業(yè)更重要。特別是當(dāng)職稱可以獲得超越所在崗位等級收入水平的重要依據(jù)，“物化”為一種福利待遇時(shí)，職稱評審有了更多外在因素干擾。再加上有關(guān)部門對職稱投放數(shù)量控制，職稱獲得與專業(yè)能力難以“一一對應(yīng)”。評估定級中對從業(yè)人員的學(xué)歷和職稱要求，與專業(yè)能力水平表征的“初心”相差甚遠(yuǎn)，這就是另外一種“錯(cuò)位”了。

公共圖書館的國際評價(jià)工具或方法，往往默認(rèn)具備理事會(huì)、職業(yè)資格認(rèn)證等制度，不作單獨(dú)指標(biāo)析出。評估定級應(yīng)用或參照時(shí)，如果不加識別和修正，往往會(huì)導(dǎo)致結(jié)果偏差，達(dá)不到真正的評價(jià)目標(biāo)。

3.3 政府與公共圖書館，有“權(quán)責(zé)不清”現(xiàn)象

評估定級工作確立了一系列指標(biāo)，用以測量圖書館服務(wù)質(zhì)量與水平。但有一些指標(biāo)考核的是政府保障能力還是圖書館作為，其邊界模糊，權(quán)責(zé)不清晰。

以第六次評估定級中“縣級圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則”為例，第一類“服務(wù)效能”指標(biāo)，可以視作對圖書館作為考核，權(quán)責(zé)應(yīng)在圖書館，但事實(shí)不盡然。比如，“周開館時(shí)間”要求，評分細(xì)則是每周開放48 小時(shí)可得6 分、54 小時(shí)可得8 分、60 小時(shí)可得10 分；如果節(jié)假日開放可加5 分、夜間開放再加5 分。表面上看，圖書館只要做到常規(guī)開放就可拿到滿分，實(shí)行錯(cuò)時(shí)開放還可得到加分。實(shí)際上，圖書館一旦開門，就要相關(guān)工作人員安排到位，需要水電暖(空調(diào))正常開支，錯(cuò)時(shí)開放可能有節(jié)假日加班三薪、公休日加班雙薪、晚間加班補(bǔ)貼等額外開支。本質(zhì)上圖書館開放時(shí)間長短、是否錯(cuò)時(shí)開放，取決于圖書館人員配備、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支持、人員加班工資等政府保障能力和條件。首先是政府保障到位，其次才是圖書館作為。

第六次評估定級標(biāo)準(zhǔn)明確了由“服務(wù)效能-業(yè)務(wù)建設(shè)-政府保障”3 個(gè)塊面組成。在一級、二級圖書館評定中，還規(guī)定了“年文獻(xiàn)外借量”“年每萬人參加讀者活動(dòng)人次”“讀者滿意率”“本區(qū)域服務(wù)體系規(guī)劃與共建共享”“業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)分析”“年財(cái)政撥款總額”“年人均新增文獻(xiàn)入藏量”“建筑面積”等8 個(gè)指標(biāo)的下限值。但是，最后等級評定還是以所有指標(biāo)總得分來確定。在最后公告的上等級圖書館館名單中，政府保障達(dá)到了什么水平、承擔(dān)了什么責(zé)任，圖書館作為達(dá)到什么水平、承擔(dān)了什么責(zé)任，無法一一明示。換句話說，圖書館未能達(dá)標(biāo)，或者未能達(dá)到理想中的等級，到底是政府保障不力，還是圖書館不作為？兩者的職責(zé)界限并不清晰可見，最后還是一筆“糊涂賬”。

3.4 “公眾”與“讀者”概念混淆，有“對象不分”現(xiàn)象

隨著“以人民為中心”觀念深入人心，圖書館評估定級也越來越重視第三方評價(jià)和公眾參與。在第六次評估定級工作中，國家文化主管部門明確“委托第三方采取隨機(jī)抽查方式，進(jìn)行群眾滿意度測評，測評結(jié)果將納入評分體系”[20]。在全國副省級以上公共圖書館評估定級工作中，組織者還引入了有社會(huì)力量參與的“觀察員”制度[21]。

但是，真正體現(xiàn)公眾參與評價(jià)的只有“讀者評價(jià)”指標(biāo)。在第六次評估定級標(biāo)準(zhǔn)中，“讀者評價(jià)”包含兩個(gè)子指標(biāo)：一是“讀者意見處理與日常評價(jià)”，主要是“讀者意見處理的規(guī)章制度和反饋機(jī)制，讀者對其意見處理的滿意率，讀者對圖書館日常工作的評價(jià)及其管理等”，這實(shí)質(zhì)上是對圖書館管理制度的考核；另一個(gè)是“讀者滿意度”，主要是“按照統(tǒng)一的讀者滿意率調(diào)查表，就圖書館設(shè)施設(shè)備、館藏資源、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和員工素質(zhì)等情況征詢讀者意見”，這是公眾參與評價(jià)的直接體現(xiàn)。讀者滿意度調(diào)查，通常是在圖書館內(nèi)對在場讀者進(jìn)行隨機(jī)調(diào)查。而讀者來館則是“用腳投票”，不滿意的基本不會(huì)來，來的大多數(shù)是滿意或基本滿意的。對來館讀者進(jìn)行調(diào)查，滿意度自然會(huì)居高不下。從各地評估結(jié)果來看，讀者滿意度普遍在90%以上，已經(jīng)失去了區(qū)分度。

目前在我國已經(jīng)成為圖書館讀者的，只是其服務(wù)對象中的一小部分，更多的“沉默的大多數(shù)”，雖然也是其應(yīng)當(dāng)覆蓋的服務(wù)對象，但因?yàn)椴恢獣?、不滿意而尚未成為圖書館讀者。只在“滿意”的讀者群體中進(jìn)行調(diào)查，而忽視“不滿意”的大多數(shù)公眾，這樣“對象不分”的評價(jià)，其準(zhǔn)確性能達(dá)到多少？對評估定級有何幫助？這些問題都要思考。

3.5 圖書館法定任務(wù)，有“偏失疏漏”現(xiàn)象

開展全民閱讀，逐年增加全民的閱讀量，這是社會(huì)進(jìn)步、文明程度提高的重要標(biāo)志?！豆矆D書館法》第3 條規(guī)定“公共圖書館是社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀作為重要任務(wù)”，明確將閱讀推廣列為圖書館重要任務(wù)。

與以往相比，第六次評估定級標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)將“閱讀推廣與社會(huì)教育”單列，還賦予了較高的比重，占到了總分的6.5%-12%。但是，相對于立法中賦予的重要地位，評估定級中的賦值還是相對偏輕?！豆矆D書館法》第36 條要求“公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過開展閱讀指導(dǎo)、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動(dòng)，推廣全民閱讀”，在評估定級工作中還未能按照“重要任務(wù)”得到充分體現(xiàn)，存在“偏失”現(xiàn)象。

另外，除了《公共圖書館法》這一專門法外，還有一些相關(guān)法也對公共圖書館提出了任務(wù)要求。比如，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》對公共圖書館提出了科普教育任務(wù)，《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》對公共圖書館提出了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)任務(wù)。而這些法定任務(wù)還未進(jìn)入圖書館評估定級標(biāo)準(zhǔn)，存在“疏漏”現(xiàn)象。

4 公共圖書館評估定級的“占位”意識

評估定級是公共圖書館“建、管、用”的指揮棒，指揮棒要與黨和政府交給圖書館的職責(zé)任務(wù)相結(jié)合?！侗Ｕ戏ā贰豆矆D書館法》都已明確公共圖書館是社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分。因此，評估定級工作不僅是對現(xiàn)有圖書館服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力及保障條件的測量與評價(jià)，而且還是對圖書館落實(shí)公共文化服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)進(jìn)行檢查與指導(dǎo)。總之，評估定級工作要緊緊把握住公共文化服務(wù)體系建設(shè)宏觀大局，要有“占位”意識，在指標(biāo)體系構(gòu)建、評估方式應(yīng)用等方面，主動(dòng)占領(lǐng)公共文化建設(shè)戰(zhàn)略至高點(diǎn)，先行先試，率先示范。

4.1 重視評價(jià)主體，吸收社會(huì)公眾參與

《公共圖書館法》第2 條規(guī)定公共圖書館是“向社會(huì)公眾免費(fèi)開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會(huì)教育的公共文化設(shè)施”，主要服務(wù)對象是廣大社會(huì)公眾。因此，評估定級必須引導(dǎo)和敦促管理者關(guān)注和研究社會(huì)公眾的需求、意見和建議，真正樹立“以人民為中心”的工作導(dǎo)向，不能以專家判斷替代公眾評價(jià)。

必須再次強(qiáng)調(diào)，這里所說的社會(huì)公眾，是公共圖書館理應(yīng)覆蓋的所有對象，包括已經(jīng)利用圖書館資源與服務(wù)的現(xiàn)有讀者，也包括還未利用、甚至還不知曉圖書館的潛在讀者。社會(huì)公眾參與評價(jià)，不能以現(xiàn)有讀者意見代替所有社會(huì)公眾意見。

評估定級對社會(huì)公眾參與評價(jià)指標(biāo)的選取，可以從現(xiàn)有較為單一的“讀者滿意度”指標(biāo)，拓展為公眾知曉度、公眾參與度和公眾美譽(yù)度等三類指標(biāo)加以全面構(gòu)建。公眾知曉度指向圖書館設(shè)施知曉率，公眾參與度指向圖書館活動(dòng)參與活躍度，公眾美譽(yù)度指向圖書館服務(wù)滿意度。

4.2 推進(jìn)現(xiàn)代治理，釋放圖書館發(fā)展活力

制度建設(shè)是公共圖書館有序發(fā)展的重要保障條件，如果不從體制機(jī)制根子上解決“深水區(qū)”矛盾與問題，那么所謂的改革創(chuàng)新都將“蜻蜓點(diǎn)水”，有可能進(jìn)入“死胡同”。因此，評估定級應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)《公共圖書館法》關(guān)于全面構(gòu)建現(xiàn)代公共圖書館制度要求[22]，積極推進(jìn)圖書館現(xiàn)代治理方式改革。

公共圖書館實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)改革，是由傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代治理方式轉(zhuǎn)變，是與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的體制機(jī)制改革，旨在落實(shí)圖書館法人自主權(quán)，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，激發(fā)內(nèi)部活力；也是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離的重要途徑。

根據(jù)中宣部等7 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》要求[23]，2020年前市(地)級公共圖書館都應(yīng)當(dāng)完成此項(xiàng)改革任務(wù)。因此，下一輪評估定級，應(yīng)當(dāng)將完成法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)作為“保障條件”的基本要求，而不是圖書館“業(yè)務(wù)建設(shè)”的創(chuàng)新內(nèi)容，更不能只停留在可做可不做的“加分項(xiàng)”上。法人治理結(jié)構(gòu)改革考核重點(diǎn)是有關(guān)部門建立的圖書館人事管理自主權(quán)、擴(kuò)大收入分配自主權(quán)等關(guān)聯(lián)配套制度以及執(zhí)行落實(shí)情況，而不能只停留在理事會(huì)組建等形式上。

4.3 變革組織體系，推廣總分館制建設(shè)

圖書館實(shí)行總分館制，目的是改變傳統(tǒng)的“設(shè)施孤島”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)各級閱讀設(shè)施上下聯(lián)通、共建共享，本質(zhì)上是圖書館組織體系再造。圖書館總分館制建設(shè)由來已久[24]，近期中央五部委又對縣域圖書館總分館制作出重要部署[25]，主要任務(wù)是抓緊落實(shí)，全面推廣和深化總分館制。

第六次評估定級已經(jīng)納入總分館建設(shè)內(nèi)容，并賦予較高分值。但在具體的指標(biāo)設(shè)立與評估細(xì)則方面，還應(yīng)當(dāng)把握好以下幾點(diǎn)：第一，強(qiáng)化政府是圖書館總分館制建設(shè)的責(zé)任主體，將總分館制建設(shè)由圖書館“職業(yè)行為”上升到政府行為，納入各級政府構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系總體格局。第二，樹立“條件”意識，總館具備統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、引領(lǐng)示范、服務(wù)援助等功能條件，分館具備提供和總館基本服務(wù)水平相當(dāng)?shù)哪芰l件，防止“翻牌式”“運(yùn)動(dòng)式”偽劣總分館[26]。第三，引導(dǎo)和鼓勵(lì)文化系統(tǒng)以外的公共設(shè)施、社會(huì)力量興辦的各類機(jī)構(gòu)，只要具備基本條件，都可以納入總分館制進(jìn)行統(tǒng)籌和保障，協(xié)同提供全民閱讀與社會(huì)教育服務(wù)。第四，圖書館總分館制建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政和行政管理體制相適應(yīng)，因地制宜，分類實(shí)施，避免“一刀切”。

4.4 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，引領(lǐng)圖書館高質(zhì)量發(fā)展

標(biāo)準(zhǔn)化促均等化是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的主攻方向。近年來，各地公共圖書館網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不斷完善，公共閱讀服務(wù)保障水平有了大幅提高，但區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異和人群差異仍然十分明顯。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)架起了公眾需求與政府供給之間的橋梁，既能破解供需矛盾，又能轉(zhuǎn)變服務(wù)模式。

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)包含兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一是規(guī)范，即對業(yè)務(wù)工作與服務(wù)內(nèi)容作相應(yīng)規(guī)定，按照同一規(guī)則去運(yùn)營管理，能夠保證基本服務(wù)的質(zhì)量和水平；二是高要求，即建立的規(guī)范指引既能適合當(dāng)前業(yè)務(wù)實(shí)踐需要，又能適應(yīng)未來發(fā)展需要，是需要“跳一跳”才能夠得著的。

《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》是一個(gè)全國性“兜底”標(biāo)準(zhǔn)，與發(fā)達(dá)國家相比保障水平較低，已經(jīng)無法適應(yīng)我國東部沿海地區(qū)以及內(nèi)陸發(fā)達(dá)城市建設(shè)的需要。評估定級應(yīng)當(dāng)根據(jù)《保障法》《公共圖書館法》指引，引導(dǎo)和鼓勵(lì)按照專業(yè)理念逐步建立和完善面向全面小康時(shí)代的各類圖書館標(biāo)準(zhǔn)，如資源保障、服務(wù)開放、讀者服務(wù)、信息公開等機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理與服務(wù)提供方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從而推動(dòng)公共圖書館服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

4.5 適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，促進(jìn)線上線下互動(dòng)創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)作為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，日益深入地改變著人們的工作、學(xué)習(xí)、生活方式。如何適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的挑戰(zhàn)，繼續(xù)滿足公眾信息需求，是圖書館界共同面臨的時(shí)代話題。《保障法》《公共圖書館法》都高度關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)科技應(yīng)用，特別是《公共圖書館法》第40 條要求積極推動(dòng)“公共圖書館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)”，要求政府設(shè)立的公共圖書館“建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。

線上線下相結(jié)合，在轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、提升服務(wù)效能、增強(qiáng)公眾文化獲得感等方面具有重要價(jià)值。近幾年來，圖書館線上線下相結(jié)合開始廣泛應(yīng)用在資源建設(shè)、業(yè)務(wù)流程、延伸服務(wù)、體系創(chuàng)新、活動(dòng)組織等方面，發(fā)揮了重要作用[27]。線上線下相結(jié)合的互動(dòng)創(chuàng)新，一方面使圖書館可以充分使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來便捷服務(wù)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)；另一方面又能讓圖書館充分發(fā)揮設(shè)施物理空間功能，彰顯圖書館的場所價(jià)值，應(yīng)該是公共圖書館服務(wù)未來發(fā)展的重要方向。因此，評估定級應(yīng)當(dāng)主動(dòng)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用，除了對數(shù)字資源建設(shè)和新媒體服務(wù)設(shè)立相關(guān)評價(jià)指標(biāo)之外，還應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)圖書館線上線下相結(jié)合的服務(wù)創(chuàng)新，在相關(guān)內(nèi)容指標(biāo)設(shè)置上搶先占位，起到引領(lǐng)發(fā)展作用，不斷擴(kuò)大圖書館服務(wù)的覆蓋面和適用性。

5 結(jié)語

公共文化服務(wù)體系建設(shè)難點(diǎn)在農(nóng)村基層?，F(xiàn)有縣級以上公共圖書館一般坐落在城市區(qū)域，受限于服務(wù)半徑，主要服務(wù)于城市居民。而在廣大的農(nóng)村基層，通常只有兼帶圖書借閱服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村圖書室、農(nóng)家書屋等。由于專業(yè)資源缺乏、服務(wù)能力不足等因素，農(nóng)村的公共閱讀服務(wù)總是不盡如人意。按照“覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”建設(shè)要求，公共圖書館應(yīng)當(dāng)重心下移、服務(wù)下沉，將優(yōu)質(zhì)資源與服務(wù)覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。

評估定級應(yīng)當(dāng)將推進(jìn)農(nóng)村公共閱讀服務(wù)納入考核范圍，增設(shè)特色指標(biāo)，鼓勵(lì)引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展。根據(jù)十九大報(bào)告提出的“完善公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動(dòng)”要求，主動(dòng)將農(nóng)家書屋納入公共圖書館服務(wù)體系融合發(fā)展[28]。加強(qiáng)農(nóng)村自助閱讀設(shè)施建設(shè)，以技術(shù)應(yīng)用避免農(nóng)村因人手短缺而造成的閱讀服務(wù)供給不足。加強(qiáng)農(nóng)村流動(dòng)閱讀服務(wù)建設(shè)，不拘泥于是否擁有流動(dòng)圖書車的產(chǎn)權(quán)，重在規(guī)范定時(shí)定點(diǎn)服務(wù)。加強(qiáng)數(shù)字服務(wù)，不局限于數(shù)字資源建設(shè)總量的多少，重點(diǎn)建設(shè)特色鮮明、適用手機(jī)等移動(dòng)終端利用的數(shù)字資源類型，讓農(nóng)村地區(qū)也可以100%地便捷利用。加強(qiáng)文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)，鼓勵(lì)以農(nóng)村特色文化資源為IP 融入文創(chuàng)，助力鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)文旅融合。

注 釋

①根據(jù)文化和旅游部發(fā)布的《2017年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2017年末全國縣級以上公共圖書館共有3166 家，參見：中華人民共和國文化和旅游部2017年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2018-05-31].http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201805/t20180531_833078.html.。

②1994-2013年的數(shù)據(jù)來源于《公共文化政策法規(guī)解讀（修訂版）》，參見：金武剛，李國新.公共文化政策法規(guī)解讀（修訂版） [M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2019：216。2018年的數(shù)據(jù)來源于中央政府網(wǎng)站，參見：文化和旅游部關(guān)于公布第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級上等級圖書館名單的通知[EB/OL].[2018-08-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-08/28/content_5317052.htm.