為豐富和發(fā)展宏觀調(diào)控理論貢獻(xiàn)中國智慧

龐明川

黨的十八大以來，面對日趨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢和前所未有的宏觀調(diào)控難度，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在治國理政的偉大實踐中不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，不僅準(zhǔn)確定位了宏觀調(diào)控的政策邊界、大大拓展了宏觀調(diào)控的內(nèi)涵和外延，而且進(jìn)一步凸顯了中國宏觀調(diào)控的結(jié)構(gòu)性特色，構(gòu)建了中國特色宏觀調(diào)控的結(jié)構(gòu)性調(diào)控新范式。這些理論與實踐的重大創(chuàng)新，彌補(bǔ)了西方主流理論僅包含以需求管理為特征的總量調(diào)控的局限，為豐富和發(fā)展宏觀調(diào)控理論貢獻(xiàn)了中國經(jīng)驗和智慧。

一、準(zhǔn)確定位宏觀調(diào)控的政策邊界

改革開放以來，行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的慣性思維與市場經(jīng)濟(jì)條件下宏觀管理經(jīng)驗的匱乏，直接導(dǎo)致了我國宏觀管理中長期存在宏觀調(diào)控的常態(tài)化和泛化現(xiàn)象。這一現(xiàn)象不僅造成在認(rèn)識上出現(xiàn)“調(diào)控依賴癥”“宏觀調(diào)控是個筐，什么都往里面裝”以及宏觀調(diào)控“萬能論”等偏差，而且在實踐中經(jīng)常性地出現(xiàn)將許多“微觀”問題宏觀化，將宏觀調(diào)控的任務(wù)和手段擴(kuò)大化、夸大化等問題，在帶來一定程度的體制扭曲的同時，也造成政府對市場的過多干預(yù)和政府職能的錯位與越位。因此，如何準(zhǔn)確定位宏觀調(diào)控的政策邊界、地位和作用，就成為我國宏觀管理中的一個重大的現(xiàn)實問題。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了一系列創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！薄翱茖W(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！薄凹訌?qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！边@些論述不僅將對政府與市場的關(guān)系的認(rèn)識提升到一個新的高度，而且準(zhǔn)確地定位了宏觀調(diào)控的政策邊界。

第一，盡管市場作用與政府作用的職能不同，但發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)既要發(fā)揮市場的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用。習(xí)近平總書記指出：在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。由于宏觀調(diào)控實質(zhì)上是政府對市場的某種干預(yù)，因此，宏觀調(diào)控要把“市場在資源配置中起決定性作用”作為基本出發(fā)點，將政府對市場的干預(yù)建立在充分尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，在充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的同時發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控作用。

第二，在政府的職能和作用中，宏觀調(diào)控不僅位居五大職能之首，而且只有中央政府才具有宏觀調(diào)控的職能。因此，一方面宏觀調(diào)控不能包辦一切，越俎代庖，尤其是要與屬于微觀范疇的市場管理與規(guī)制劃清邊界；另一方面，只有中央政府才具有宏觀調(diào)控的職責(zé)，地方政府則應(yīng)履行好公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。因而如何加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控職責(zé)和加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力這兩個方面顯得尤為重要。

第三，強(qiáng)調(diào)科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。這不僅闡釋了宏觀調(diào)控具有社會主義市場經(jīng)濟(jì)的制度性特征，而且指出科學(xué)的宏觀調(diào)控可以發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢，這就為宏觀調(diào)控指明了方向。

二、大力拓展宏觀調(diào)控的內(nèi)涵和外延

發(fā)達(dá)國家的宏觀調(diào)控范式是以凱恩斯需求管理政策為典型特征的。在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，宏觀調(diào)控不僅被嚴(yán)格限定在總量的范疇，而且強(qiáng)調(diào)通過財政政策和貨幣政策的擴(kuò)張與收縮來進(jìn)行需求管理。

與此不同的是，中國宏觀管理的特點主要表現(xiàn)在：第一，調(diào)控的內(nèi)容既包括總量調(diào)控，還包括結(jié)構(gòu)性調(diào)控，長期存在“雙軌并行”的現(xiàn)象。第二，調(diào)控的目標(biāo)不僅關(guān)注西方宏觀調(diào)控中的經(jīng)濟(jì)增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡四大目標(biāo)，而且增加了結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，還根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的特點先后增加了房地產(chǎn)價格、土地、糧食安全、節(jié)能減排等目標(biāo)，形成了兼具長短期目標(biāo)的宏觀調(diào)控目標(biāo)體系。第三，調(diào)控政策不僅高度重視西方宏觀調(diào)控中慣常使用的財政政策與貨幣政策，而且注重發(fā)揮國家戰(zhàn)略與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、區(qū)域政策、土地政策、貿(mào)易政策、環(huán)境政策等在宏觀調(diào)控中的作用，初步形成了適合中國國情特點的宏觀調(diào)控政策體系。第四，調(diào)控手段既注重間接調(diào)控，也包含直接調(diào)控，在注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用的同時，還注重發(fā)揮行政、法律等手段的輔助作用和協(xié)同效應(yīng)。第五，調(diào)控的重點注重需求管理與供給管理的結(jié)合，短期措施和中長期措施并重。

黨的十八大以來，新一屆政府又相繼實施了“區(qū)間調(diào)控”、“定向調(diào)控”等創(chuàng)新性宏觀調(diào)控方式，提出了“加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的新思路，進(jìn)一步拓展了宏觀調(diào)控的內(nèi)涵和外延。主要體現(xiàn)在：

第一，在調(diào)控內(nèi)容上，“區(qū)間調(diào)控”與“定向調(diào)控”的結(jié)合體現(xiàn)出“總量+結(jié)構(gòu)”調(diào)控并舉；“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”表明“需求+供給”的有機(jī)結(jié)合。

第二，在調(diào)控目標(biāo)上，《決定》提出，“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?！辈粌H延續(xù)了總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)控“雙軌并行”的經(jīng)驗，還增加了“防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期”等內(nèi)容。黨的十八屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《十三五規(guī)劃建議》）提出：“更加注重擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高效益、防控風(fēng)險、保護(hù)環(huán)境”。不僅首次將擴(kuò)大就業(yè)列為目標(biāo)，而且在“總量+結(jié)構(gòu)”目標(biāo)之外還增加了提高效益、防控風(fēng)險和保護(hù)環(huán)境等目標(biāo)。

第三，在政策體系上，《決定》提出“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。形成參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動國際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善。”《十三五規(guī)劃建議》和《十三五規(guī)劃綱要》則提出“完善以財政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費(fèi)政策、價格政策協(xié)調(diào)配合的政策體系，增強(qiáng)財政貨幣政策協(xié)調(diào)性?！?

第四，在政策工具上，在發(fā)揮結(jié)構(gòu)性財政政策作用的同時，相繼推出包括定向降低存款準(zhǔn)備金率、定向再貸款，抵押補(bǔ)充貸款（PSL）、中期借貸便利（MLF）、常備借貸便利（SLF）以及中長期融資債券、PPP等貨幣政策工具，并充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。

第五，在調(diào)控方式上，由“強(qiáng)刺激”轉(zhuǎn)向“微刺激”，由“一刀切”轉(zhuǎn)向“定向調(diào)控”、由“遵循規(guī)則”轉(zhuǎn)向“相機(jī)調(diào)控”、由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”、由“急剎車”改為“點剎”，并注重適時適度的微調(diào)預(yù)調(diào)，提高了調(diào)控政策的針對性與靈活性。

三、進(jìn)一步凸顯結(jié)構(gòu)性調(diào)控的特色

長期以來，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化一直是中國宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。國內(nèi)外學(xué)者從不同角度的研究表明，中國的宏觀調(diào)控明顯區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國家的宏觀調(diào)控。這種區(qū)別就體現(xiàn)在中國的宏觀調(diào)控在堅持總量調(diào)控的同時長期堅持了符合自己國情特點的結(jié)構(gòu)性調(diào)控。特別是在應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)的過程中，總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)性調(diào)控相結(jié)合使得中國經(jīng)濟(jì)率先復(fù)蘇，與西方宏觀調(diào)控的效果形成鮮明反差，并引起了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的反思。有學(xué)者指出，正是由于宏觀政策只關(guān)注總量調(diào)控而忽視了結(jié)構(gòu)調(diào)控，才導(dǎo)致了此次金融危機(jī)的產(chǎn)生。因此，單純關(guān)注總量的宏觀調(diào)控是不夠的，還需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性變量和結(jié)構(gòu)性調(diào)控措施，而關(guān)注結(jié)構(gòu)恰恰與中國宏觀調(diào)控的實踐不謀而合。

結(jié)合中國宏觀調(diào)控的長期實踐可以看出，結(jié)構(gòu)性調(diào)控具有緊縮性調(diào)控與擴(kuò)張性調(diào)控相結(jié)合、需求結(jié)構(gòu)調(diào)控與供給結(jié)構(gòu)調(diào)控相結(jié)合以及政策工具多樣、調(diào)控手段多重等特點。

首先，從調(diào)控性質(zhì)上看，結(jié)構(gòu)性調(diào)控也分為緊縮性與擴(kuò)張性兩種類型。在1979—1981年、1982—1986年、1987—1991年、1993—1997年、2003—2007年五次緊縮性調(diào)控中，主要的結(jié)構(gòu)性緊縮措施包括：嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模、控制消費(fèi)需求的增長、壓縮信貸規(guī)模、實現(xiàn)貸款限額管理、實行價格管理、壓縮財政支出結(jié)構(gòu)中的行政管理費(fèi)支出等；在1987—1991年的宏觀調(diào)控中，開始了運(yùn)用結(jié)構(gòu)性財政貨幣政策調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)信貸調(diào)節(jié)等；2003—2007年“有保有壓”的宏觀調(diào)控中對有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱、資源耗費(fèi)嚴(yán)重的“兩高一資”行業(yè)的重點收縮更是體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性收縮的特點。在1998—2002年、2008—2009年和2010—2014年三次擴(kuò)張性調(diào)控中，主要的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張措施包括：運(yùn)用結(jié)構(gòu)性財政政策加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、結(jié)構(gòu)性減稅、優(yōu)化收入分配格局、向中西部等轉(zhuǎn)移支付、保障和改進(jìn)民生、支持科技創(chuàng)新與節(jié)能減排、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等；貨幣政策如取消對四大國有商業(yè)銀行貸款限額的控制、調(diào)整對個人消費(fèi)信貸政策、支農(nóng)再貼現(xiàn)和再貸款以及窗口指導(dǎo)、兩次定向降準(zhǔn)等措施等；注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。

其次，從調(diào)控內(nèi)容上看，結(jié)構(gòu)性調(diào)控既有對需求結(jié)構(gòu)的調(diào)控，也有對供給結(jié)構(gòu)的調(diào)控。其中，對需求結(jié)構(gòu)的調(diào)控體現(xiàn)在緊縮性調(diào)控中的壓縮投資與消費(fèi)需求，擴(kuò)張性調(diào)控中的擴(kuò)大內(nèi)需、鼓勵出口等；對供給結(jié)構(gòu)的調(diào)控體現(xiàn)在改革開放初期在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，20世紀(jì)80年代以來在城市推行國有企業(yè)改革、發(fā)展中小企業(yè)與非公有制經(jīng)濟(jì)、政府機(jī)構(gòu)改革，新世紀(jì)以來的行政管理體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、要素市場改革以及近年來的簡政放權(quán)、降低稅負(fù)、支持三農(nóng)和小微企業(yè)、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等。

再次，從政策工具上看，結(jié)構(gòu)性調(diào)控具有多樣化的政策工具。幾乎所有的宏觀政策都可以作為結(jié)構(gòu)性調(diào)控的政策工具使用，包括財政政策、貨幣政策、經(jīng)濟(jì)計劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、價格政策、貿(mào)易政策、區(qū)域政策甚至糧食政策等。雖然西方主流理論將財政政策與貨幣政策作為總量調(diào)控的重要政策工具，但是，財政政策中的結(jié)構(gòu)性調(diào)控功能與貨幣政策中的定向降準(zhǔn)、定向再貸款等，明顯屬于結(jié)構(gòu)性調(diào)控的范疇。其他如經(jīng)濟(jì)計劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、價格政策等都體現(xiàn)為國家在不同時期的政策選擇，往往通過鼓勵和限制等措施來實現(xiàn)不同的結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。

最后，從調(diào)控方式上看，結(jié)構(gòu)性調(diào)控綜合使用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段，綜合使用直接調(diào)控與間接調(diào)控兩種方式。在這里，不能簡單地認(rèn)為與間接調(diào)控相對應(yīng)的是總量調(diào)控，而結(jié)構(gòu)性調(diào)控對應(yīng)直接調(diào)控和行政手段。事實上，新常態(tài)以來以結(jié)構(gòu)性財政政策與貨幣政策為代表的間接調(diào)控手段在結(jié)構(gòu)性調(diào)控中得到了大量的運(yùn)用。

可以說，以結(jié)構(gòu)性調(diào)控為特色的宏觀調(diào)控不僅在中國改革開放近40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，在新常態(tài)以來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中也發(fā)揮了良好的調(diào)控效果。盡管當(dāng)前中國遭遇三期疊加效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入速度換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)階段，但增速依然處于世界前列，增量依舊龐大。從趨勢看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好的基本面沒有變，經(jīng)濟(jì)韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的良好支撐基礎(chǔ)和條件沒有變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的前進(jìn)態(tài)勢沒有變。

綜上所述，中國特色的宏觀調(diào)控實現(xiàn)了兩個層次上的重大突破：在總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系上，不僅注重總量調(diào)控，而且更加注重結(jié)構(gòu)性調(diào)控；在結(jié)構(gòu)調(diào)控方面，不僅注重需求結(jié)構(gòu)調(diào)控，而且提出要加強(qiáng)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)控，形成了“總量+結(jié)構(gòu)”與“需求+供給”兩大組合，與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)理高度契合。這種結(jié)構(gòu)性調(diào)控范式不僅彌補(bǔ)了西方主流理論僅包含總量調(diào)控的缺陷，豐富和發(fā)展了宏觀調(diào)控理論的內(nèi)涵，而且，結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策的推出也豐富和發(fā)展了宏觀調(diào)控的政策框架體系。

（作者：東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院副院長，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：狄英娜 李民圣