在全球數(shù)據(jù)洪流中捍衛(wèi)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全

肖冬梅++文禹衡

當(dāng)前，人類已置身于一個(gè)“全面監(jiān)控”的時(shí)代，全球化的數(shù)據(jù)洪流給國(guó)家之間原本封閉的疆界和國(guó)家安全帶來(lái)前所未有的沖擊，國(guó)家主權(quán)面臨諸多新型威脅與挑戰(zhàn)。從各主權(quán)國(guó)家相互指責(zé)黑客攻擊，到美國(guó)“棱鏡門”事件披露而在全球引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)，都說(shuō)明了目前網(wǎng)絡(luò)空間的緊張關(guān)系。而這種緊張關(guān)系在一定程度上反映了網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家主權(quán)的激烈博弈和較量。如何保障網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全，是主權(quán)國(guó)家不可推卸的責(zé)任，因?yàn)榘踩菄?guó)家主權(quán)的底線。

隨著國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源日趨多樣、程度加劇，國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全制度保障體系的構(gòu)建已變得不可或缺。如果說(shuō)在全球數(shù)據(jù)洪流中筑牢數(shù)據(jù)邊界是一種被動(dòng)的自衛(wèi)措施，那么構(gòu)建制度保障體系捍衛(wèi)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全更是一種主動(dòng)的應(yīng)對(duì)。

一、國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源日趨多樣化

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、網(wǎng)民隊(duì)伍的增加和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的拓寬，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)逐漸超越媒介的功能和定位，成為廣大網(wǎng)民的主要社交方式和生活空間，并造就了一種新型的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)。在這個(gè)場(chǎng)域中，數(shù)據(jù)權(quán)力不再由國(guó)家獨(dú)有，國(guó)家要和數(shù)據(jù)控制者、犯罪集團(tuán)、恐怖組織以及個(gè)人等網(wǎng)絡(luò)行為體共同分享權(quán)力。這便是國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源多樣化的原因。

1.美國(guó)已成他國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)安全的首要風(fēng)險(xiǎn)源。

美國(guó)無(wú)疑是網(wǎng)絡(luò)空間唯一的超級(jí)數(shù)據(jù)霸主國(guó)。事實(shí)上，美國(guó)借“網(wǎng)絡(luò)自由”之名而行“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”之實(shí)由來(lái)已久，其利用數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)監(jiān)控全球數(shù)據(jù)流來(lái)監(jiān)視特定對(duì)象，通過(guò)輸出意識(shí)形態(tài)帶偏他國(guó)社會(huì)思潮。美國(guó)所主張的多利益攸關(guān)方網(wǎng)絡(luò)治理模式，實(shí)際上反映了其不愿意改變當(dāng)前有利于己的格局，從而為延續(xù)其對(duì)網(wǎng)絡(luò)的控制及未來(lái)發(fā)展?fàn)幦「鄼C(jī)會(huì)，但因此可能給他國(guó)的主權(quán)安全帶來(lái)威脅，尤其是“棱鏡門”事件披露后，美國(guó)以外的國(guó)家這種擔(dān)憂尤甚。因此，不少國(guó)家視美國(guó)為威脅其數(shù)據(jù)主權(quán)安全的主要風(fēng)險(xiǎn)源，希望互聯(lián)網(wǎng)的治理能夠納入到政府間組織和國(guó)際法范疇。

2.制定權(quán)力法則的數(shù)據(jù)寡頭是數(shù)據(jù)主權(quán)安全的新型威脅。

科技力量成就了諸如谷歌、微軟等一大批超國(guó)家實(shí)體，它們具有國(guó)際化視野、國(guó)家量級(jí)或超國(guó)家量級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和足夠多的用戶，尤其在高新科技和海量用戶數(shù)據(jù)方面有強(qiáng)大的支配力，成為數(shù)據(jù)寡頭。支撐網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)物理設(shè)施和技術(shù)規(guī)范被私營(yíng)部門掌控，網(wǎng)民的個(gè)人身份信息、在線活動(dòng)、社交網(wǎng)絡(luò)行為等數(shù)據(jù)都控制在少數(shù)數(shù)據(jù)寡頭手里。其權(quán)力往往通過(guò)設(shè)定用戶格式條款得以實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中居于弱勢(shì)的用戶事實(shí)上完全沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。

世界各國(guó)之間秩序的形成與維持從來(lái)都不是依賴于道德和權(quán)利，其真正內(nèi)核是權(quán)力法則。在數(shù)字科技權(quán)力法則的左右下，主權(quán)國(guó)家不僅要應(yīng)對(duì)來(lái)自于其他國(guó)家的安全挑戰(zhàn)，還必須面對(duì)源于數(shù)據(jù)寡頭的風(fēng)險(xiǎn)。顯而易見(jiàn)，在并未形成有效秩序的網(wǎng)絡(luò)空間中，數(shù)據(jù)寡頭居于數(shù)字科技權(quán)力法則的頂端，這意味著在數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)權(quán)力未被法定化之前，至少存在兩重威脅：其一，傳統(tǒng)私權(quán)利已形成的個(gè)體安全感銳減，即當(dāng)前法律所保護(hù)的傳統(tǒng)私權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間幾乎失去了作用，我們無(wú)法有效通過(guò)行使傳統(tǒng)的隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等來(lái)提升與自身相關(guān)數(shù)據(jù)的控制能力，海量個(gè)人數(shù)據(jù)的集成直接威脅到國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全；其二，傳統(tǒng)主權(quán)所維護(hù)的國(guó)家安全感銳減，即跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)極大地沖擊了領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空在物理空間所構(gòu)建的安全區(qū)域，主權(quán)國(guó)家在大數(shù)據(jù)技術(shù)相對(duì)薄弱的情況下，無(wú)法有效通過(guò)行使傳統(tǒng)主權(quán)來(lái)防御“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”入侵。

此外，尚處叢林規(guī)則時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間正成為犯罪集團(tuán)、恐怖組織、詐騙者、偷竊者和惡意攻擊者的新樂(lè)園，數(shù)據(jù)正成為他們的利器，行惡與遁逃都悄無(wú)聲息。其中尤以犯罪集團(tuán)、恐怖組織對(duì)國(guó)家主權(quán)的威脅為大。網(wǎng)絡(luò)犯罪集團(tuán)及恐怖主義已是各國(guó)政府面對(duì)的共同問(wèn)題，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。雙邊或多邊國(guó)際合作機(jī)制的完善，對(duì)共同防范與應(yīng)對(duì)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)十分重要。

二、國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的風(fēng)險(xiǎn)類型

德國(guó)學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽谏蟼€(gè)世紀(jì)80年代就曾指出：隨著人類技術(shù)能力的增長(zhǎng)，技術(shù)發(fā)展的后果變得難以測(cè)算，導(dǎo)致了全球性的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)和制度性風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全所面臨的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)技術(shù)難以自主可控。在國(guó)家層面，美國(guó)政府主導(dǎo)了全球互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)技術(shù)?；ヂ?lián)網(wǎng)協(xié)議地址的空間分配、協(xié)議標(biāo)識(shí)符、域名系統(tǒng)、根服務(wù)器系統(tǒng)。目前，由互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）集中管理作為互聯(lián)網(wǎng)核心的TCP/IP 協(xié)議，具體實(shí)施對(duì)IP 地址的空間和標(biāo)識(shí)符分配以及域名和根服務(wù)等管理。在成立ICANN之前，此類管理職能最初由美國(guó)NSI公司和互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼分配當(dāng)局（IANA）管理，而后由美國(guó)商務(wù)部接管，雖然美國(guó)政府于2016年10月1日將互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)移交ICANN，但并不意味著ICANN真正擺脫了美國(guó)政府的實(shí)際控制，畢竟互聯(lián)網(wǎng)是典型的技術(shù)產(chǎn)物，控制技術(shù)才是關(guān)鍵。在企業(yè)層面，美國(guó)企業(yè)占據(jù)了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)品市場(chǎng)。我們雖然擺脫了谷歌的搜索引擎、Facebook的社交工具等軟件應(yīng)用，但依然嚴(yán)重依賴思科的路由器、IBM的服務(wù)器、微軟的操作系統(tǒng)等軟硬件技術(shù)。數(shù)據(jù)作為技術(shù)的產(chǎn)物，控制技術(shù)便相當(dāng)于控制了數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)被控制就必然面臨潛在的風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)的透明化悖論折射的數(shù)據(jù)被秘密采集的風(fēng)險(xiǎn)，身份悖論透視的數(shù)據(jù)主體身份被識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力悖論警示的權(quán)力傾向數(shù)據(jù)控制者的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)一不是以技術(shù)為控制要素。數(shù)據(jù)資源存儲(chǔ)和分配及其基礎(chǔ)技術(shù)由少數(shù)超級(jí)公司直接控制或由外國(guó)政府間接控制，將會(huì)因過(guò)度集中而形成強(qiáng)大的支配力，足以威脅到國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全。

制度性風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等領(lǐng)域。通過(guò)武力戰(zhàn)爭(zhēng)造成的制度性風(fēng)險(xiǎn)往往來(lái)源于特定的地域范圍，而且很容易被國(guó)民所抵觸和反抗，而通過(guò)影響社會(huì)思潮所帶來(lái)的制度性風(fēng)險(xiǎn)卻不容易被感知，況且在全球的任何地方都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)操控。深度調(diào)查報(bào)告《數(shù)據(jù)顛倒世界》指出，英國(guó)脫歐、特朗普獲選都與運(yùn)用基于數(shù)據(jù)畫像的心理測(cè)量密切相關(guān)，其折射了如何影響選區(qū)的主流思潮。例如，為了讓選民擁護(hù)持槍政策倡導(dǎo)者，而針對(duì)不同類型的選民分別提供不同的政治訊息：將“搶劫者一只砸窗戶的手”這一畫面展現(xiàn)給神經(jīng)質(zhì)型和嚴(yán)謹(jǐn)型選民，突出入室搶劫的威脅，暗示政策應(yīng)該保證公民持槍；將“類似大人帶著孩子站在夕陽(yáng)下舉槍打野鴨”的場(chǎng)景個(gè)性化地推送給親和型觀眾，凸顯槍支在營(yíng)造親情氛圍方面的重要性。通過(guò)心理測(cè)量后，進(jìn)行個(gè)性化誘導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體行為的引導(dǎo)，進(jìn)而影響社會(huì)的主流思潮。這種運(yùn)用選民個(gè)人數(shù)據(jù)而進(jìn)行的精準(zhǔn)引導(dǎo)和“政治營(yíng)銷”必須基于樣本齊全的數(shù)據(jù)，樣本越全，引導(dǎo)效果越好，這意味著，倘若不能提供相應(yīng)的安全保障，數(shù)據(jù)越開(kāi)放，國(guó)家安全所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)越高。實(shí)際上，近年來(lái)在各國(guó)政府推動(dòng)下，全球數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，美國(guó)以及一些超國(guó)家實(shí)體因大數(shù)據(jù)收集、處理和分析挖掘等方面的優(yōu)勢(shì)而成為其中最大的受益者。當(dāng)然，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)有賴于數(shù)據(jù)尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享，但數(shù)據(jù)安全問(wèn)題同樣不可忽略，尤其是中國(guó)作為一個(gè)大數(shù)據(jù)技術(shù)的后發(fā)國(guó)家，更有必要高度警惕數(shù)據(jù)開(kāi)放背后所蘊(yùn)含的國(guó)家主權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、構(gòu)建國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的制度保障體系

1.功能定位：維護(hù)總體國(guó)家安全。

國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)安全不同于傳統(tǒng)的領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空主權(quán)所指向的傳統(tǒng)安全，數(shù)據(jù)主權(quán)指向的是非傳統(tǒng)安全，其特殊之處在于沒(méi)有物理空間邊界，在數(shù)字社會(huì)中所涉及的諸多領(lǐng)域無(wú)一不需要數(shù)據(jù)支撐與表達(dá)，這些領(lǐng)域的安全業(yè)已被總體國(guó)家安全觀所統(tǒng)攝。因而，有必要從主權(quán)高度構(gòu)建一套能夠保護(hù)總體國(guó)家安全的規(guī)則制度體系，即構(gòu)建“總體國(guó)家安全觀下的國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)”，其主要功能是在新風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中維護(hù)總體國(guó)家安全。

2.治理原則：以相對(duì)主權(quán)為尺度。

絕對(duì)和專屬主權(quán)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。與傳統(tǒng)主權(quán)的保護(hù)思路不同，數(shù)據(jù)主權(quán)更適宜從絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)走向一定程度的合作，由于數(shù)據(jù)本身的無(wú)形性與流動(dòng)的全球性，單個(gè)國(guó)家已經(jīng)無(wú)法憑借一己之力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的絕對(duì)控制，構(gòu)建絕對(duì)的數(shù)據(jù)主權(quán)實(shí)乃“空中樓閣”，以“相對(duì)主權(quán)理論”作為制度構(gòu)建的理論指導(dǎo)更符合數(shù)據(jù)領(lǐng)域的實(shí)際情況。為了防范權(quán)力的天然擴(kuò)張性，應(yīng)當(dāng)將“相對(duì)主權(quán)”作為保障數(shù)據(jù)主權(quán)制度的基本原則。在相對(duì)主權(quán)理論下，法治思維在實(shí)現(xiàn)“相對(duì)”中的作用就顯得愈發(fā)重要。在國(guó)內(nèi)，法治要求主權(quán)的“絕對(duì)權(quán)威”不得凌駕于整體國(guó)民之上；在國(guó)際上，“法律治理”的共識(shí)和國(guó)際合作的實(shí)踐已然讓國(guó)家通過(guò)雙邊或多邊條約讓渡一部分主權(quán)。反過(guò)來(lái)，法治作為國(guó)家和全球的一個(gè)有效治理模式，能夠?qū)ⅰ爸鳈?quán)”從政治范疇納入到法治軌道。

3.權(quán)能體系：數(shù)據(jù)管理權(quán)與數(shù)據(jù)控制權(quán)。

數(shù)據(jù)主權(quán)是國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的核心表現(xiàn)，數(shù)據(jù)權(quán)力可分為數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)。前者是對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)的傳出、傳入和數(shù)據(jù)的生成、處理、傳播、利用、交易、儲(chǔ)存等的管理權(quán)，以及就數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)生糾紛所享有的司法管轄權(quán)。后者是指主權(quán)國(guó)家對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)采取保護(hù)措施，使本國(guó)數(shù)據(jù)免遭被監(jiān)視、篡改、偽造、損毀、竊取、泄露等危險(xiǎn)的權(quán)力，其目標(biāo)是保障數(shù)據(jù)的安全性、真實(shí)性、完整性和保密性。

在美國(guó)學(xué)者諾頓·朗曾看來(lái)，行政領(lǐng)域中最可悲的狀況莫過(guò)于機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目小組有合法地位、主管同意、法院承認(rèn)，但卻沒(méi)有權(quán)力，處于癱瘓狀態(tài)。如果不賦予國(guó)家（政府）相應(yīng)的權(quán)能，將無(wú)法解決在國(guó)內(nèi)治理數(shù)據(jù)的合法性，對(duì)國(guó)際管理數(shù)據(jù)的可控性。數(shù)據(jù)權(quán)能設(shè)定應(yīng)至少考慮兩個(gè)維度：在本國(guó)之內(nèi)，主要是通過(guò)制定相應(yīng)的社會(huì)規(guī)則（行業(yè)規(guī)則）、法律規(guī)則來(lái)對(duì)本國(guó)疆域內(nèi)的數(shù)據(jù)領(lǐng)域加以治理；在本國(guó)之外，主要是通過(guò)協(xié)定方式獲取法外治權(quán)來(lái)管理涉及本國(guó)利益的數(shù)據(jù)。因而，至少應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)主權(quán)之下設(shè)置數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)，以保證數(shù)據(jù)安全。

4.規(guī)則內(nèi)核：管制規(guī)則兼采禁易規(guī)則。

在數(shù)據(jù)保護(hù)的“規(guī)則菜單”中，支撐數(shù)據(jù)主權(quán)的有兩類規(guī)則：一是“數(shù)據(jù)禁易規(guī)則”，即涉及國(guó)防軍事、政黨機(jī)要、人體基因等危害總體國(guó)家安全、人類生命安全的數(shù)據(jù)，任何人不得實(shí)施采集、存儲(chǔ)、處理、使用和交易等數(shù)據(jù)行為；二是“數(shù)據(jù)管制規(guī)則”，即實(shí)施采集、存儲(chǔ)、處理和使用等數(shù)據(jù)行為必須符合國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或其他法律規(guī)定。相應(yīng)地，支撐數(shù)據(jù)控制權(quán)的是禁易規(guī)則，無(wú)論數(shù)據(jù)法益由誰(shuí)擁有，涉及“數(shù)據(jù)禁易規(guī)則”所涵蓋的數(shù)據(jù)類型均被禁止移轉(zhuǎn)；支撐數(shù)據(jù)管理權(quán)的是管制規(guī)則，無(wú)論數(shù)據(jù)法益由誰(shuí)擁有，其數(shù)據(jù)行為均須符合“數(shù)據(jù)管制規(guī)則”。

歐盟在“關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的處理與保護(hù)”中規(guī)定了就業(yè)領(lǐng)域處理數(shù)據(jù)的最低標(biāo)準(zhǔn)——“以基因檢測(cè)和分析為目的的數(shù)據(jù)采集應(yīng)被禁止，且應(yīng)作為一項(xiàng)原則”，這是適用“禁易規(guī)則”的典型；俄羅斯《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定了俄羅斯公民個(gè)人信息須本地化存儲(chǔ)，便是適用“管制規(guī)則”的典型。考慮到盡可能消除“數(shù)據(jù)孤島”，在數(shù)據(jù)主權(quán)制度的規(guī)則內(nèi)核中，應(yīng)該以管制規(guī)則為主、禁易規(guī)則為輔。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)與保障數(shù)據(jù)安全同等重要。以美國(guó)為首的數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，以美國(guó)公司谷歌、思科等為代表的科技新貴們已經(jīng)占據(jù)了控制數(shù)據(jù)的制高點(diǎn)，因而美國(guó)并不倡導(dǎo)數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利，反而呼吁網(wǎng)絡(luò)自由、數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享。在復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)下，隨著“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展”理念的全球化，我國(guó)將大數(shù)據(jù)的研究和產(chǎn)業(yè)化提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。然而，我國(guó)在不斷推進(jìn)大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的同時(shí)，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：在缺乏數(shù)據(jù)科技實(shí)力、沒(méi)有相應(yīng)制度保障數(shù)據(jù)安全的情況下，盲目地開(kāi)放和共享本國(guó)的數(shù)據(jù)資源，有可能將數(shù)據(jù)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)異化為威脅總體國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和依法治國(guó)的進(jìn)程中，更應(yīng)理性正視大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)主權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建維護(hù)總體國(guó)家安全的數(shù)據(jù)主權(quán)安全的制度保障體系。

（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“云計(jì)算知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題與對(duì)策研究”[11AZD113]、“云環(huán)境下數(shù)字學(xué)術(shù)資源信息安全的法律保障研究”[14AZD076]的階段性成果）

（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：狄英娜