論卡特政府“人權(quán)外交”的困境與影響

摘 要 卡特總統(tǒng)以推動世界人權(quán)進(jìn)步為名入主白宮，提出“人權(quán)外交”，實(shí)質(zhì)是尋求以人權(quán)對蘇聯(lián)和社會主義國家的冷戰(zhàn)優(yōu)勢，對盟國的道德領(lǐng)導(dǎo)，樹立對第三世界的信仰權(quán)威?？ㄌ匾浴叭藱?quán)外交”替代實(shí)力外交遇到諸多困難，這些也成為“人權(quán)失敗”的主要原因?？ㄌ卣矠槿藱?quán)應(yīng)用對外政策進(jìn)行了嘗試，為后來政府政策提供參考，其為美國國家利益服務(wù)的宗旨是沒有變化的。

關(guān)鍵詞 卡特政府 人權(quán)外交 人權(quán)審查

基金項(xiàng)目：本文為教育部人文社會科學(xué)基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號：17YJCGJW007）。

作者簡介：李智，吉林化工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，歷史學(xué)博士，研究方向：冷戰(zhàn)史。

中圖分類號：D59 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.236

卡特政府首次將“人權(quán)”置于美國對外政策的核心地位。從當(dāng)時美蘇處于緩和時期的大背景觀察，卡特的“人權(quán)”是據(jù)理想主義外交之名，行現(xiàn)實(shí)主義外交之實(shí)，妄圖占據(jù)人權(quán)道德的制高點(diǎn)，不過是為美國在與蘇聯(lián)的競爭中獲取優(yōu)勢，在與第三世界國家的接觸中繼續(xù)保持居高臨下的姿態(tài)，繼續(xù)維護(hù)美國在世界上的領(lǐng)導(dǎo)形象?？ㄌ貢r期的“人權(quán)”經(jīng)歷了從思想變?yōu)檎叩倪^程，是美國人權(quán)融入對外政策的試驗(yàn)階段。卡特的“人權(quán)外交”并不成功，因?yàn)槠渲幸鎸芏嗟臍v史與現(xiàn)實(shí)的障礙與困難，但卻為后繼者提供了參考。本文基于現(xiàn)有資料的認(rèn)識，解析卡特政府“人權(quán)外交”的困境，求教于同仁方家。

一、卡特政府“人權(quán)外交”提出的背景和目標(biāo)

人權(quán)思想是美國民主的重要組成部分。早先不甘忍受政治和宗教迫害的清教徒來到美洲大陸就是為了尋求自由和解放。人權(quán)思想伴隨美利堅(jiān)民族的形成和美國的建立，成為了美國最原生態(tài)的民主思想之一。美國人為“特有”的民主和人權(quán)感到驕傲，甚至膨脹為認(rèn)為這應(yīng)該成為“文明的榜樣”。在強(qiáng)烈“使命感”的召喚下，隨著國力的壯大，美國開始走出美洲大陸，爭霸世界。威爾遜時期，美國為了打破早期的殖民體系，將“人權(quán)”納入對外政策，實(shí)則是為美國勢力能夠進(jìn)入殖民地地區(qū)做好鋪墊。自此，“人權(quán)”一直隱藏在美國對外政策之中，成為服務(wù)美國國家利益的工具。

卡特政府上臺時正處于美蘇緩和時期，主要是美國陷入越南戰(zhàn)爭的泥潭無法自拔，其競爭力和影響力都在不斷下滑?！敖迥陙?，蘇聯(lián)的國民生產(chǎn)總值已從占美國的三分之一上升到占美國的三分之二，大大縮小了同美國在經(jīng)濟(jì)上的差距，在鋼、煤、石油等重要工業(yè)產(chǎn)品上，蘇聯(lián)的產(chǎn)量已經(jīng)超過了美國。蘇聯(lián)的軍事實(shí)力更急劇膨脹，不論常規(guī)武器或者，核武器，已經(jīng)趕上甚至在某些方面超過了美國。在西方國家中，美國同西歐、日本的力量對比也起了變化。西歐國家和日本已發(fā)展為經(jīng)濟(jì)大國，它們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，西歐的國民生產(chǎn)總值與美國相差無幾，接近兩萬億美元;日本的國民生產(chǎn)總值已占美國的一半。西歐和日本在國際上的地位和作用顯著提高。第三世界力量迅猛壯大。絕大多數(shù)國家掙脫了殖民枷鎖，取得了政治獨(dú)立，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的斗爭，也取得了顯著成就。它們在國際事務(wù)中發(fā)揮了越來越大的作用。” 美國的現(xiàn)實(shí)情況不能像以往那樣繼續(xù)為卡特政府提供“硬”牌。從70年代起，美國經(jīng)濟(jì)多次遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊，工業(yè)生產(chǎn)、固定資本投資陡降，全失業(yè)率高居不下，物價(jià)水平猛漲，逐漸進(jìn)入“滯漲”的困境。這些都在相當(dāng)程度上束縛了卡特政府的手腳?？ㄌ卣枰粋€“抓手”，能夠統(tǒng)領(lǐng)起對蘇聯(lián)和社會主義國家的冷戰(zhàn)競爭，對盟國的道德領(lǐng)導(dǎo)，對第三世界的信仰權(quán)威。

基于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的考慮，卡特競選之初就打出“維護(hù)人權(quán)”的大旗?！霸谖铱磥恚瑯淞⒚绹硐胫髁x的榜樣，是處理外交事務(wù)的一種切實(shí)可行的和現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，道德原則是行使美國武力和擴(kuò)大美國影響的最好基礎(chǔ)。” “我們的道德觀念決定我們偏好那些對與我們共同持久尊重個人人權(quán)的社會。我們并不尋求恐嚇，但很明顯的是，有人（破壞人權(quán)）未受懲罰會被認(rèn)為對（人權(quán)）主流的不友好，對所有人的福祉構(gòu)成威脅?！?盡管卡特言之昭昭，將“人權(quán)”確立為對外政策的核心，并以世界人權(quán)衛(wèi)道士自稱，但是“人權(quán)外交”并非為了推動世界人權(quán)的發(fā)展，仍是為維護(hù)美國國家利益而服務(wù)。

二、卡特政府“人權(quán)外交”面臨的困境

卡特上臺后對蘇聯(lián)戰(zhàn)略進(jìn)行了誤判，提出了“世界秩序戰(zhàn)略”，進(jìn)一步促進(jìn)美蘇緩和。在這一戰(zhàn)略下，卡特將人權(quán)放在了最優(yōu)先的位置，而將蘇聯(lián)問題放在了次要位置，這便意味著美國需要調(diào)整對外政策，這在短時期內(nèi)相當(dāng)困難，就如同布熱津斯基所說的：“美國的外交政策像一艘航空母艦，你根本不能讓它來個180度的轉(zhuǎn)彎，頂多只能轉(zhuǎn)移幾度” 。人權(quán)在美國對外政中從來沒有以核心問題出現(xiàn)過，因此它沒有政策基礎(chǔ)，一切必須從零開始，這勢必會讓卡特政府遭受被動。

卡特政府“人權(quán)外交”最鮮明的特點(diǎn)就是以“人權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)確定美國與其他國家的外交關(guān)系，那么明確人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的前提是確定什么是人權(quán)。二戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會對人權(quán)概念的認(rèn)識日趨統(tǒng)一。1948年，聯(lián)合國通過了“世界人權(quán)宣言”，1966年又通過了“國際人權(quán)公約”（包括“公民權(quán)力與政治權(quán)力國際公約”“經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約”“公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任意議定書”）。廣義的人權(quán)概念包括了公民以及公民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的個人權(quán)利，以及在集體中的自決權(quán)和發(fā)展權(quán)等權(quán)利。1977年4月29日，國務(wù)卿萬斯代表政府闡釋了對“人權(quán)”的解釋：（一）免于政府侵犯人身完整的權(quán)利，如酷刑等;（二）實(shí)現(xiàn)食物、住所、保健和教育等重要需求的權(quán)利;和（三）享有公民權(quán)利和政治自由權(quán)利，如思想自由等?？ㄌ卣摹叭藱?quán)”是基于政府對公民的行為情況的考察，而且局限于政治，無視經(jīng)濟(jì)、社會和文化。首先，這并不是卡特政府的無心之舉，而是有意為之，是將“人權(quán)”作為一種手段應(yīng)用于外交關(guān)系的表現(xiàn)。其次，卡特政府不可能在一個廣義的基礎(chǔ)上確定“人權(quán)”的定義，無法做到而且沒有必要。四年的總統(tǒng)任期轉(zhuǎn)瞬即逝，政府不可能在學(xué)術(shù)問題上投入更多的時間和精力，它要其變成切實(shí)可用的政策和政績，完成對外政策的目標(biāo)。這樣的“人權(quán)”符合美國政府一貫的實(shí)用主義，卻是對聯(lián)合國人權(quán)宣言精神的曲解，不能夠反映世界各國客觀的人權(quán)事實(shí)。在這樣“人權(quán)”的定義下，人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)必然是以美國政府的主觀判斷為基礎(chǔ)，也必然會造成人權(quán)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，其根本目標(biāo)在于服務(wù)于美國的國家利益。事實(shí)證明，卡特的“人權(quán)外交”曲高和寡，一開始就遭到蘇聯(lián)和第三世界國家的反對。

國會一直是影響卡特政府“人權(quán)外交”的主要因素。在尼克松-福特時期，政府并不關(guān)注人權(quán)的重要性，因?yàn)榭紤]人權(quán)因素勢必會影響政府對外援助的手段，進(jìn)而對外交政策產(chǎn)生影響，特別是基辛格一直在對外政策中回避人權(quán)因素對對外政策的影響。在對外軍事援助方面，政府公然違反《安全援助法》第502（b）條款“除非在特殊情況下，政府不得向犯有嚴(yán)重侵犯國際公認(rèn)人權(quán)的國家提供安全援助”，甚至在提交的各個國家人權(quán)狀況報(bào)告中，政府還故意隱瞞、回避和欺騙國會 ，這些使得國會與政府的關(guān)系十分緊張?！皣鴷h員弗雷澤于1973年就人權(quán)問題開始系統(tǒng)聽取意見，這對美國外交政策的議程產(chǎn)生了很大的沖擊。” 此外，國會通過立法手段，要求政府對外援助必須考察受援國的人權(quán)水平。國會就美國雙邊和多邊關(guān)系方面頒布了確保在國外遵守的人權(quán)立法：1.哈金修正案，要求在美洲開發(fā)銀行和非洲發(fā)展基金中，要求美國執(zhí)行董事對“嚴(yán)重違反國際公認(rèn)的人權(quán)行為”投反對票，無論關(guān)系任何國家任何貸款或贈款，并推動此類規(guī)定納入授權(quán)外國發(fā)展援助立法中;2.《國際安全援助和武器出口管制法》，規(guī)定美國不應(yīng)向一貫嚴(yán)重侵犯國際公認(rèn)人權(quán)的國家政府提供安全援助，要求國務(wù)院就每個接受援助的國家提供人權(quán)方面的“全面和完整”的報(bào)告?？ㄌ卣源虺觥叭藱?quán)”大旗，原因之一在于緩和政府與國會之間的關(guān)系。盡管政府與弗雷澤、肯尼迪、克蘭斯頓國會眾議員和參議員保持密切溝通關(guān)系，但是國會仍然擔(dān)心政府會在人權(quán)立場上倒退，并試圖通過修正案，將更為嚴(yán)格的人權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)納入其中。將更多的國際金融機(jī)構(gòu)（如：世界銀行和亞洲開發(fā)銀行）活動納入類似哈金修正案的審查之中，根據(jù)各國人權(quán)紀(jì)錄決定是否允許接受政府申請貸款，以此推動各國人權(quán)環(huán)境的改善，但是過多的依靠人權(quán)審查很大程度上束縛了卡特政府的對外政策的手腳。

卡特政府“人權(quán)外交”面臨雙邊關(guān)系受損的危險(xiǎn)?？ㄌ卣畬⑷藱?quán)作為武器，直接目標(biāo)就是蘇聯(lián)。在與美國對蘇聯(lián)持不同政見知識分子持支持態(tài)度的交鋒中，蘇聯(lián)表現(xiàn)有些被動，因此蘇聯(lián)強(qiáng)烈抗議美國利用人權(quán)干涉其內(nèi)政，并且警告稱由于美國的立場，雙邊關(guān)系可能受到損害。然而，造成美蘇關(guān)系緊張并非卡特政府的政策目標(biāo)?？ㄌ匾恢眻?jiān)持“人權(quán)外交”與東西方關(guān)系相區(qū)別，不會采取基辛格時期的聯(lián)系原則。事實(shí)上，這只不過是卡特的一廂情愿，只能加深雙方的猜疑。1977年2月19日，美國國務(wù)院根據(jù)現(xiàn)行安全援助立法的人權(quán)規(guī)定（新修訂的1961年《對外援助法》第502C條（1）款），要求接受美國安全援助受援國的駐外使領(lǐng)館提供該國的人權(quán)報(bào)告。這些報(bào)告引起了許多國家的極大恐慌和怨恨，表示反對美國對其行為的片面人權(quán)判斷。讓很多第三世界國家不滿的是，美國在“人權(quán)外交”中采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，大大加強(qiáng)了很多國家對美國的離心力。

三、結(jié)語

盡管自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國在世界人權(quán)發(fā)展運(yùn)動中并不是中堅(jiān)力量，但是美國雄厚的國家實(shí)力和國際影響力為卡特舉起人權(quán)大旗提供了自信心?？ㄌ氐摹叭藱?quán)外交”確實(shí)順應(yīng)了國際社會和美國國內(nèi)對人權(quán)重視的潮流。然而，以“人權(quán)外交”代替實(shí)行了三十多年的實(shí)力外交，造成美國外交中的諸多困難，這些都為“人權(quán)外交”的失敗落下了伏筆?！啊藱?quán)外交的實(shí)質(zhì)是意識形態(tài)方面的斗爭，它可以輔助國家總的對外戰(zhàn)略，但國家最根本的利益如國家安全、經(jīng)濟(jì)利益以及與盟國關(guān)系、對第三世界政策等等首先要靠國家的實(shí)力，還有行之有效的實(shí)施措施。”相比國家實(shí)力，以人權(quán)道義維護(hù)國家利益顯得蒼白無力，無法抵制蘇聯(lián)的四面出擊的行動，更別提恢復(fù)美國的領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，卡特政府后期出臺“卡特主義”意味著將“人權(quán)外交”打入冷宮?？ㄌ卣疀]有成功發(fā)揮人權(quán)的外交作用，但是卻也為人權(quán)應(yīng)用對外政策進(jìn)行了嘗試。從里根政府開始，“人權(quán)”“民主”成為美國對外政策理念不可缺少的一部分，被改造成為配合政治、經(jīng)濟(jì)和軍事力量等國家實(shí)力“軟”的一手，在美國顛覆他國政權(quán)行動中屢屢得手，其與卡特時期人權(quán)服務(wù)于美國國家利益的宗旨都是“一脈相承”的。

注釋：

李岱.從七十年代看八十年代[J].世界知識，1980（2）：2-5.

吉米·卡特.保持信心[M].北京：世界知識出版社，1983：129.

The American Presidency Project [A/OL]. Jimmy Carter. California， USA： UC Santa Barbary. https：//www.presidency.ucsb.edu/.

茲·布熱津斯基.實(shí)力與原則[M].北京：世界知識出版社，1985：148.

FRUS[A/OL]， 1977-1980， Volume II， Human Rights and Humanitarian Affairs.

福賽思.戰(zhàn)后美國人權(quán)外交的歷史考察[J].現(xiàn)代外國哲學(xué)社會科學(xué)文摘，1992（3）：12-15.

參考文獻(xiàn)：

[1]馬宏.“卡特主義”剖析——兼論緩和政策[J].國際政治研究，1990（4）：45-51.