論新時(shí)代我國(guó)煤工塵肺病患者索賠障礙及破解

摘 要 近些年，塵肺病患者維權(quán)新難題不斷出現(xiàn)，在申請(qǐng)職業(yè)病待遇和索賠過程中要面對(duì)很多障礙，包括制度障礙、資本障礙、權(quán)力障礙。在全面建成小康社會(huì)的征程中，不落下任何一個(gè)群體，使全體中國(guó)人過上美好生活。破解塵肺病患者索賠障礙刻不容緩，應(yīng)在轉(zhuǎn)變職業(yè)病防治制度的構(gòu)建思路、簡(jiǎn)化塵肺病患者的權(quán)益救濟(jì)程序、建立職業(yè)病診斷認(rèn)定制度的社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)等方面下功夫。

關(guān)鍵詞 煤工 塵肺病 索賠障礙 破解

作者簡(jiǎn)介：余開來，福建君來律師事務(wù)所主任，律師，主要從事勞動(dòng)法、民法、刑法等研究。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.183

我國(guó)是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，2018年中國(guó)大陸共開采了35.46億噸的煤炭，接近全球煤炭總產(chǎn)量的一半，在全球各國(guó)中排名第一。塵肺病在我國(guó)的職業(yè)病中已經(jīng)居于首位，而煤工塵肺病又成為我國(guó)職業(yè)病的“第一殺手”，估計(jì)數(shù)量已超過百萬之眾。我們發(fā)現(xiàn)，近些年，塵肺病患者維權(quán)的各種難題不但沒有解決，反而有惡化的趨勢(shì)，特別是在塵肺病新病例（包括官方統(tǒng)計(jì)的病例和我們了解到而官方尚未統(tǒng)計(jì)到的病例）迅速增加之后，這些問題已經(jīng)形成了患者索賠的巨大障礙，使他們維權(quán)的道路變得愈加崎嶇艱難。筆者以對(duì)個(gè)案當(dāng)事人的訪談?dòng)涗?、?dāng)事人索賠的法律文書以及媒體的相關(guān)報(bào)道為研究資料，揭示這些障礙的形成原因，并提出破解障礙的新思路。

一、煤工塵肺病患者維權(quán)之路三大障礙分析

（一）制度障礙

現(xiàn)行職業(yè)病待遇的申請(qǐng)制度并未對(duì)農(nóng)民工已經(jīng)成為塵肺病患者主體的這個(gè)特點(diǎn)予以考慮，也未顧及塵肺病的發(fā)病機(jī)理?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工們既缺乏基本的職業(yè)病防治知識(shí)，又在勞動(dòng)過程中缺少基本的防塵裝置和防護(hù)用品，他們中的大部分人在出現(xiàn)塵肺病初期癥狀后，已經(jīng)被雇主以強(qiáng)制或者欺騙的手段解除了勞動(dòng)關(guān)系，當(dāng)塵肺病經(jīng)過潛伏期出現(xiàn)臨床癥狀后，以現(xiàn)存勞動(dòng)關(guān)系為設(shè)計(jì)原則的法律法規(guī)就成為了患者申請(qǐng)職業(yè)病有關(guān)待遇的制度性障礙。他們不得不自己負(fù)擔(dān)難以預(yù)期的診斷和治療費(fèi)用，又因與雇主并無現(xiàn)存的勞動(dòng)關(guān)系而無法獲得后續(xù)治療費(fèi)用，在申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，更會(huì)因地方政策的限制而失去申請(qǐng)資格。這些障礙使患者在病情發(fā)展之后，無法獲得有效的救治，只能重新提起勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和審判程序，將自己殘存生命的延續(xù)寄托于繁瑣冗長(zhǎng)的程序之上，對(duì)于那些處在死亡邊緣的塵肺病患者來說，這是極不公正的。

（二）資本障礙

在塵肺病患者維權(quán)的道路上，缺少道德、法律、工人集體力量約束的雇主成為了資本障礙的主要構(gòu)筑者，他們利用了法律允許的空間和法律本身的漏洞，采取一切盡可能的手段，逃避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)從事接塵作業(yè)的工人定期進(jìn)行身體檢查和離廠檢查本是法律規(guī)定的一項(xiàng)責(zé)任，這一規(guī)定被雇主用作查出早期塵肺病患者的手段;解除勞動(dòng)關(guān)系本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中雇傭雙方的一種正常行為，這一行為也被雇主用作拋棄早期塵肺病患者的一種方式;甚至企業(yè)搬遷、名稱更換、法人變更、資本合并等等商業(yè)運(yùn)作形式都可以成為雇主逃避賠償責(zé)任的途徑。雇主們充分利用了塵肺病潛伏期長(zhǎng)、患者缺少相關(guān)知識(shí)等特點(diǎn)，借空間與時(shí)間的差異，為患者索賠制造出種種障礙。那些稱霸一方的雇主，更可利用與當(dāng)?shù)毓賳T織就的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，公開蔑視法律，視現(xiàn)行的規(guī)章如無物，直接拒絕承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）權(quán)力障礙

進(jìn)入本世紀(jì)以來，新發(fā)塵肺病病例的迅速增長(zhǎng)是政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視社會(huì)公正和勞工權(quán)益的一種后果，而在患者的維權(quán)道路上，這種惡劣后果的影響依然存在。那些持有職業(yè)病診斷鑒定、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力評(píng)定、職業(yè)病待遇核算、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、司法審判等各種權(quán)力的當(dāng)權(quán)者們，在雇主的金錢賄賂與權(quán)勢(shì)威脅之下，將本來應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)便、公正的程序變成了患者索賠難以逾越的障礙。在這些程序中，制度的剛性與缺陷因權(quán)力持有人的操作而得以放大，異地職業(yè)病防治醫(yī)院的診斷證明不被企業(yè)所在地的機(jī)構(gòu)認(rèn)可;資本的無良與趨利避害本性因權(quán)力持有人的操作被涂上了“合法”的色彩;仲裁和司法機(jī)構(gòu)將雇主解除與早期塵肺病患者勞動(dòng)關(guān)系的行為引為駁回患者請(qǐng)求的“正當(dāng)理由”。當(dāng)本來只有四個(gè)步驟的程序因制度、資本和權(quán)力的障礙被演變?yōu)?2個(gè)步驟之后，使索賠最長(zhǎng)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)1149天，而且不含前期勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)和后期強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間。也許，職業(yè)病診斷和工傷認(rèn)定程序的設(shè)計(jì)者們希望賦予這套程序以簡(jiǎn)便、公正且具有剛性的特征，而在當(dāng)權(quán)者對(duì)資本有意偏袒或者有所顧忌的時(shí)候，程序具有的剛性特征恰恰為他們提供了一個(gè)可以“弄權(quán)”的空間，他們可以將這套簡(jiǎn)便的程序演變?yōu)閺?fù)雜的步驟、也可以將其打造成職業(yè)病患者索賠中無法逾越的障礙，更可以將其開辟為“官商勾結(jié)”的交易場(chǎng)。當(dāng)因當(dāng)權(quán)者的舞弊迫使一個(gè)Ⅲ期塵肺病患者不得不使用“開胸驗(yàn)肺”的方式來證明自己患有塵肺病的時(shí)候，我們已經(jīng)難以再將當(dāng)權(quán)者們的行為定義為“行政不作為”或者“瀆職”或者“玩忽職守”，這些人的所作所為令我們想到的是，一群冷血的人在對(duì)一群無助的人持續(xù)的惡意戲弄。

二、改變我國(guó)目前塵肺病患者索賠障礙的構(gòu)思

（一）轉(zhuǎn)變職業(yè)病防治制度的構(gòu)建思路

一是為接塵工人建立受雇檔案。對(duì)具有法人資格的企業(yè)，應(yīng)仍然要求它們按照《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，在政府有關(guān)部門監(jiān)督和指導(dǎo)下，建立法律規(guī)定的一切制度;對(duì)那些不具有法人資格的小作坊、小礦井，小工廠，則由政府有關(guān)部門予以監(jiān)管。二是定期進(jìn)行塵肺病普查。中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這類職業(yè)病有定期進(jìn)行普查的規(guī)劃與計(jì)劃，并將普查的重點(diǎn)設(shè)定在從事高粉塵作業(yè)的私營(yíng)中小企業(yè)，將在這類企業(yè)從事接塵作業(yè)的農(nóng)民工作為普查的重點(diǎn)對(duì)象。普查應(yīng)當(dāng)以3-5年為一個(gè)周期，由政府和雇主共同負(fù)擔(dān)普查的費(fèi)用。對(duì)在普查中發(fā)現(xiàn)造成大規(guī)模塵肺病例的企業(yè)，政府衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)采取措施，督促雇主改善工作條件，裝備降塵設(shè)施，采用濕式作業(yè)，或者更換產(chǎn)生粉塵的原材料。三是普及塵肺病知識(shí)。我國(guó)塵肺病病例在近年來激增的原因之一是農(nóng)民工對(duì)接塵作業(yè)導(dǎo)致的塵肺病危害缺少基本認(rèn)識(shí)，缺少自我保護(hù)的意識(shí)，這個(gè)問題又與政府和中華全國(guó)總工會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全總”）忽視對(duì)他們的權(quán)益保障有關(guān)。各級(jí)政府和工會(huì)應(yīng)當(dāng)將普及塵肺病防護(hù)知識(shí)和職業(yè)病待遇的政策法律作為農(nóng)民工權(quán)益保障工作的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)利用各種媒體和相應(yīng)手段，或者借助工會(huì)與農(nóng)民工非政府組織的力量，在工人當(dāng)中深入開展塵肺病防治、職業(yè)病待遇等有關(guān)法律和知識(shí)的宣傳。政府和工會(huì)若將以“援助農(nóng)民工”為名籌集的資金用于這一工作，則功德無量，這要比那些為粉飾政績(jī)而為農(nóng)民工設(shè)計(jì)的“職業(yè)招聘工程”、“法律援助工程”、“技術(shù)培訓(xùn)工程”有更多的實(shí)質(zhì)性意義和實(shí)際效果。四是建立由工人參與的制度。中國(guó)勞工通訊一貫主張，真正能夠抑制和減少職業(yè)病的有效、長(zhǎng)效機(jī)制是建立一套由工人參與的企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督管理制度。惟有發(fā)動(dòng)工人，以工人集體的談判力量，才能迫使雇主改善勞動(dòng)條件，增加職業(yè)安全與衛(wèi)生防護(hù)裝置，向工人發(fā)放合格的勞動(dòng)防護(hù)用品;也只有通過這種自主的工人組織的力量，才有可能打破資本的障礙和權(quán)力的障礙。

（二）簡(jiǎn)化塵肺病患者的權(quán)益救濟(jì)程序

一是建立塵肺病患者的診斷鑒定和工傷認(rèn)定程序。鑒于塵肺病具有潛伏期長(zhǎng)、大部分患者已經(jīng)被雇主解除了勞動(dòng)關(guān)系等特點(diǎn)，并考慮到未來新發(fā)塵肺病例將持續(xù)居高不下的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)建立一套有別于其他職業(yè)病的診斷鑒定和工傷認(rèn)定程序。在這套程序中，應(yīng)當(dāng)針對(duì)上述塵肺病患者索賠中所遭遇的資本和權(quán)力障礙，設(shè)計(jì)出可以破解障礙的方法，并根據(jù)塵肺病患者索賠的具體困難，本著“合法、公正、及時(shí)”的原則，在勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、申請(qǐng)所需文件、異地診斷證明、工傷認(rèn)定時(shí)效等方面為塵肺病患者開一道“方便之門”。二是修訂落實(shí)法律以便利權(quán)益救濟(jì)。有關(guān)職業(yè)病待遇的法律應(yīng)當(dāng)以便利對(duì)患者的權(quán)益救濟(jì)作為修訂的原則，而便利之意莫過于程序盡量簡(jiǎn)化明了。立法機(jī)構(gòu)還應(yīng)對(duì)造成患者權(quán)益救濟(jì)不便的法律予以修訂，例如，規(guī)定在塵肺病患者病情發(fā)展后，獲得自動(dòng)晉級(jí)的資格;允許法院受理患者的民事賠償訴訟請(qǐng)求;患者在與雇主或工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生爭(zhēng)議之后，可以直接向法院提起訴訟;法院在事實(shí)基本認(rèn)定的前提下，視患者的病情啟動(dòng)先予執(zhí)行程序，在判決中對(duì)后續(xù)治療費(fèi)有所兼顧等等。三是建立區(qū)域間塵肺病患者救濟(jì)的援助機(jī)制。塵肺病患者以其虛弱之軀遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，奔走于維權(quán)的路上，這是對(duì)我國(guó)人權(quán)狀況的一大嘲諷。在缺少民間維權(quán)組織出面協(xié)調(diào)的情況下，應(yīng)當(dāng)在患者居住地與雇主所在地的政府之間建立一個(gè)針對(duì)塵肺病患者的援助機(jī)制，由兩地政府出面協(xié)調(diào)解決他們的異地維權(quán)事宜。建議在塵肺病例高發(fā)地區(qū)，由當(dāng)?shù)卣闪m肺病患者維權(quán)工作組，由政府的衛(wèi)生監(jiān)督、職業(yè)安全監(jiān)察、人力資源和社會(huì)保障以及司法部門派員組成，負(fù)責(zé)就患者的職業(yè)病待遇事項(xiàng)與雇主所在地的政府相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，以使塵肺病患者能夠得到及時(shí)的救治與救濟(jì)。四是為塵肺病患者建立治療與保障基金。我國(guó)尚有大批的塵肺病患者因不能確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系或者找不到原雇主而無法得到及時(shí)的救治，其家庭因病致貧，債臺(tái)高筑，陷入生活絕境。政府應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性手段，根據(jù)高粉塵作業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值，按照一定的比例提取塵肺病防治費(fèi)，建立塵肺病患者治療與保障基金。

（三）建立職業(yè)病診斷認(rèn)定制度的社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)

一是要確認(rèn)民間團(tuán)體對(duì)這些制度運(yùn)行的監(jiān)督資格。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政區(qū)劃，在各地選擇合法注冊(cè)的民間團(tuán)體，賦予它們對(duì)高粉塵企業(yè)進(jìn)行塵肺病監(jiān)督的資格，并提供物力、資金、培訓(xùn)方面的支持。二是要確定民間團(tuán)體對(duì)制度的監(jiān)督職責(zé)與相應(yīng)的權(quán)力。這些職責(zé)和權(quán)力包括：根據(jù)工人提供的線索，隨時(shí)對(duì)高粉塵作業(yè)企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督，并向政府有關(guān)部門舉報(bào)企業(yè)存在的問題;對(duì)塵肺病的診斷和工傷認(rèn)定過程進(jìn)行監(jiān)督，受理工人和患者的舉報(bào)，對(duì)有關(guān)職能部門提出質(zhì)詢;代表塵肺病患者對(duì)勞動(dòng)能力鑒定和工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)的行政行為提起行政復(fù)議;以此類機(jī)構(gòu)為訴訟對(duì)象，代表塵肺病患者向法院提起行政訴訟。三是積極發(fā)揮地方工會(huì)作用。地方工會(huì)應(yīng)鼓勵(lì)和支持農(nóng)民工在高粉塵作業(yè)的企業(yè)中組織工會(huì)，或者協(xié)助工人在企業(yè)中建立職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督委員會(huì)（或職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督小組），在其所在區(qū)域建立職業(yè)安全衛(wèi)生聯(lián)合監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)成員應(yīng)該由工人自己選舉的代表組成。在條件成熟的時(shí)候，鼓勵(lì)和指導(dǎo)企業(yè)工會(huì)就職業(yè)安全衛(wèi)生事項(xiàng)與雇主進(jìn)行集體談判，簽訂專項(xiàng)集體合同。另外，地方工會(huì)應(yīng)為塵肺病患者索賠提供法律援助，并為那些異地維權(quán)的患者在需要時(shí)提供食宿條件。

三、結(jié)語

對(duì)于塵肺病農(nóng)民工而言，他們經(jīng)歷的痛苦遠(yuǎn)不只是病痛。我們對(duì)他們最好的尊重和保護(hù)，就是讓他們免于塵肺之痛，不僅僅只是給病者以救治，更要加強(qiáng)相應(yīng)措施，嚴(yán)治粉塵超標(biāo)，抓好勞動(dòng)保護(hù)，從源頭上根治塵肺病。特別在他患有塵肺病時(shí)，在法律和制度上給予保護(hù)，使他們維權(quán)之路更為順利，得到他們應(yīng)有的工傷待遇。當(dāng)患者在無法獲得正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)病待遇或者合理的經(jīng)濟(jì)賠償時(shí)，勢(shì)必形成大量的權(quán)益爭(zhēng)議，當(dāng)塵肺病在某一企業(yè)或者某一地區(qū)大面積出現(xiàn)時(shí)，又往往形成患者集體追討權(quán)益的群體性事件。盡管政府可以采取“特事特辦”的方式，化解群體性的爭(zhēng)議和典型個(gè)案，但塵肺病患者的權(quán)益保障最終要通過消除三類索賠障礙方可實(shí)現(xiàn)。

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