城市流動人口與戶籍人口基本公共服務(wù)均等化的途徑

摘 要 城市流動人口與戶籍人口在社會保障、公共教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面難以實現(xiàn)均等化，嚴(yán)重地阻礙了社會公平正義的實現(xiàn)。本文建議從落實并擴大居住證持有人在城鎮(zhèn)享受的基本公共服務(wù)、努力推進基本公共服務(wù)城市流動人口和戶籍人口全覆蓋、積極推進限制性的公共服務(wù)覆蓋符合條件的流動人口三方面來推進基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞 流動人口 戶籍人口 居住證 基本公共服務(wù) 均等化

基金項目：本文系湖北省教育廳2016年人文社科項目“湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中的戶籍制度改革研究”（16Y141）的階段性成果;湖北省人文社科重點研究基地湖北警官學(xué)院社會治安治理研究中心2018年度項目“城市流動人口與戶籍人口基本公共服務(wù)均等化問題研究”的階段性研究成果。

作者簡介：宋福榮，湖北警官學(xué)院治安系，副教授，研究方向：治安學(xué)、人口學(xué)。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.059

一、基本公共服務(wù)均等化的概念

所謂基本公共服務(wù)均等化：是指讓全體公民都能獲得大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，從而保障每一個社會成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保證社會公平公正?；竟卜?wù)均等化不是簡單的平均化，而是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，其核心是促進機會均等。由于各地經(jīng)濟發(fā)展程度不一樣，基本公共服務(wù)的供給水平可以有差異，但在制度設(shè)計時應(yīng)以促進城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體的共同發(fā)展為價值訴求?；竟卜?wù)均等化包含兩個方面：第一，居民享受基本公共服務(wù)的機會均等，如公民都有平等享受義務(wù)教育的權(quán)利 ;第二 ，居民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在城市還是鄉(xiāng)村，享受的義務(wù)教育和醫(yī)療救助等公共服務(wù)，在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。

二、城市流動人口與戶籍人口基本公共服務(wù)均等化的難點

（一）農(nóng)村人口進城落戶的意愿不高

一是所在城鎮(zhèn)提供公共服務(wù)均等化水平有限。戶籍制度改革后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的前提條件是在城鎮(zhèn)安居和樂業(yè)。城鎮(zhèn)提供教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、交通、文化等公共服務(wù)的水平越高，則越能吸引農(nóng)民進城居住和就業(yè)。當(dāng)前除超大城市和少數(shù)省會市外，絕大多數(shù)中等及中小城市在教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、交通、文化等公共服務(wù)水平有限，城市發(fā)展速度不足以給進城農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會，所以農(nóng)民愿意在大城市打工，回農(nóng)村養(yǎng)老。

二是公共服務(wù)均等化在政策上存在偏差。戶籍“二元制”的歷史影響，使附著在戶籍上的公共服務(wù)利益有著“二元”的區(qū)別。如社會撫養(yǎng)費，在農(nóng)村和在城市的計算標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，作為農(nóng)民，征收的標(biāo)準(zhǔn)低一些。如農(nóng)村有專項的困難學(xué)生補助，新農(nóng)合的報銷比例甚至高于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民購買家電、住房、汽車、培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)等享有補貼等。所以實際操作過程當(dāng)中，農(nóng)民和非農(nóng)作為隱性標(biāo)簽依然存在，這些利益在分配時還是以之前的身份發(fā)放的。對于農(nóng)民而言，他寧愿以農(nóng)民的身份來享受之前“獨有”的利益。

（二）城市流動人口與戶籍人口無法享有同等的教育待遇

一是城市教育資源配置緊張。越來越多農(nóng)民工子女跟隨父母流入城市，將出現(xiàn)農(nóng)村教育資源“富余”和城市教育資源“短缺”;二是招生考試工作的照顧性政策仍受戶口性質(zhì)限制。近些年，全國很多省份開始實行了異地中考、高考政策，例如湖北省教育廳于2013年發(fā)布《關(guān)于進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在我省參加升學(xué)考試實施辦法（試行）》，按該辦法明確規(guī)定了外地隨遷子女考生滿足一定條件后就可在湖北省參加高考，不受是否具有本地戶口的限制。取消戶籍限制后，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的增加，將有有更多的學(xué)生在遷入城市參加中考、高考，造成遷入地的教育資源緊張，導(dǎo)致隨遷子女最終無法和城市常住人口同等地享受優(yōu)質(zhì)教育資源，只能進入農(nóng)民工子弟學(xué)?；蚪逃|(zhì)量相對較差的學(xué)校。

（三）流動人口與戶籍人口社會保障難統(tǒng)一

首先，流動人口與戶籍人口在醫(yī)保待遇方面還有差距。醫(yī)療保險制度是維護社會穩(wěn)定的重要保障，但如果不消除城鄉(xiāng)差別，將會引發(fā)矛盾。整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度、發(fā)展更加公平的醫(yī)療保險體系，打破城鄉(xiāng)戶籍制度對醫(yī)療保險制度的制約，可以使醫(yī)保體系在政策制定、管理運行、經(jīng)辦服務(wù)等方面摒除城鄉(xiāng)戶籍因素，剝除戶籍制度所承載的醫(yī)療保障功能，縮小城鄉(xiāng)居民醫(yī)保差距。2016年人社部提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度后，各省市積極響應(yīng)，紛紛發(fā)布了整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的工作方案，積極整合城鄉(xiāng)醫(yī)保，但要實現(xiàn)全國的統(tǒng)一還有賴于各地經(jīng)濟的發(fā)展和政策的逐步完善，流動人口與戶籍人口在醫(yī)保報銷比例、報銷流程等方面。

其次，流動人口與戶籍人口在社保待遇方面還有差距。2014年國家啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險方案，逐漸建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，但兩者的區(qū)別依然存在，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險保障的是城鎮(zhèn)就業(yè)群體，是國家強制實施并按規(guī)定繳費的;而農(nóng)村保障的是農(nóng)村居民群體，是自愿參加的。

三、流動人口與戶籍人口基本公共服務(wù)均等化的途徑探討

（一）完善居住證制度，落實并擴大居住證持有人在城鎮(zhèn)享受的基本公共服務(wù)

1.廣泛宣傳，全面落實居住證制度

由于暫住證制度的負(fù)面影響，廣大流動人口對居住證制度的認(rèn)識不足，對居住證所提供的公共服務(wù)和便利不清楚，所以辦證熱情并不高。因此，首先要加強宣傳力度，擴大受眾面積。多形式、多渠道、創(chuàng)造性地開展宣傳發(fā)動工作，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體，懸掛橫幅標(biāo)語等方式進行宣傳，做好強大的宣傳發(fā)動攻勢，為居住證制度的全面落實營造和諧的社會環(huán)境，形成“辦居住證可以享受待遇，憑居住證才能享受待遇”的良好氛圍。使廣大流動人口對居住證所提供的基本公共服務(wù)和便利了然于胸。其次，要使居住證所提供的公共服務(wù)和便利落到實處，教育、衛(wèi)計委、民政、人力資源和社會保障等部門不能因為這樣那樣的原因而不為居住證持有人提供服務(wù)，保障其權(quán)益，使制度形同虛設(shè)。

2.積極完善居住證制度，不斷解決制度執(zhí)行中的難題

各地政府要加強制度的組織推動力度，把居住證工作納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排，各職能部門要齊抓共管，明確各自職責(zé)所在。當(dāng)前全國對居住證所提供的公共服務(wù)落實情況存在參差不齊的現(xiàn)象，經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的中東部等地較經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的西部等地落實得要好一些，為居住證持有人提供便利比提供基本公共服務(wù)做的好些。由于要增加公共服務(wù)支出，在教育、醫(yī)療保險、社會救助和社會福利等方面的基本公共服務(wù)水平相對低些，不足以吸引流動人口主動辦證。所以一定要建立地方政府不落實居住證制度的監(jiān)管機制。

3.確保居住證持有人的基本公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)居住證持有人與戶籍人口享有同等的基本公共服務(wù)權(quán)益

基本公共服務(wù)和便利是居住證制度的核心內(nèi)容，也是推行居住證制度的基本宗旨所在。《居住證暫行條例》確定的義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)、國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)這六項基本公共服務(wù)要落實到位。經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)除了提供《居住證暫行條例》所規(guī)定的六項基本公共服務(wù)和七項便利以外，還可以根據(jù)各地的實際情況和經(jīng)濟能力，提供更多的服務(wù)和便利，以擴大了居住證的“含金量”，賦予居住證持有人與戶籍人口相對同等的基本公共服務(wù)權(quán)益。

（二）努力推進基本公共服務(wù)城市流動人口和戶籍人口全覆蓋

首先，就業(yè)服務(wù)方面，推動城鎮(zhèn)就業(yè)制度改革，促進流動人口和戶籍人口享受同等的就業(yè)權(quán)益是未來一段時期戶籍制度改革的重要內(nèi)容，建立公平的就業(yè)制度。即不論是外來人口還是本地戶籍人口，勞動者非勞動者就業(yè)機會的取得不得與戶籍屬性相掛鉤，所有事企業(yè)單位應(yīng)面向社會組織公開招聘，并擇優(yōu)錄用。各級政府要將流動人口培訓(xùn)工作納入就業(yè)培訓(xùn)體系，使流動人口和戶籍人口能享受同等的培訓(xùn)待遇。

其次，義務(wù)教育方面，城市流動人口為城市的建設(shè)和發(fā)展做出了令人矚目的貢獻(xiàn)，為長期在城鎮(zhèn)工作和生活的流動人口隨遷子女提供基本的教育服務(wù)是服務(wù)型政府不可推卸的責(zé)任。為配合戶籍制度改革，各地政府為城市流動人口隨遷子女的義務(wù)教育方面應(yīng)做好以下幾項工作：一是確保城市流動人口隨遷子女平等接受義務(wù)教育。建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，簡化優(yōu)化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求，依法保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育。二是城市管理部門準(zhǔn)確把握戶籍制度改革帶來的城鎮(zhèn)教育資源的影響，合理規(guī)劃基礎(chǔ)教育格局。三是建立合理的城市流動人口隨遷子女義務(wù)教育成本分擔(dān)機制。建立合理的城市流動人口子女義務(wù)教育成本分擔(dān)機制，明確中央承擔(dān)主要的財政投入責(zé)任，同時強化流入地政府的支付責(zé)任，促使流入地中小學(xué)接納城市流動人口隨遷子女入學(xué)的財政保障機制或激勵機制。

（三）積極推進限制性的公共服務(wù)覆蓋符合條件的流動人口

1.有條件的給予城市流動人口隨遷子女異地高考的權(quán)利

隨著各地戶籍制度改革的深入推進，城鄉(xiāng)教育資源的矛盾越來越突出，農(nóng)村教育資源的“富余”和城鎮(zhèn)教育資源的“短缺”的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，特別是那些流動人口較多的城市，面臨的流動人口子女入學(xué)的壓力較大。因此，對于特大以上城市，各地教育部門應(yīng)出臺異地高考政策，以學(xué)籍年限和居住年限作為異地高考的門檻，而不是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。而且隨著城鎮(zhèn)教育供給能力的增長可以逐漸放寬年限要求，最終達(dá)到一個較低的值，逐步實現(xiàn)城市流動人口和戶籍人口享有均等化的受教育機會。

2.逐步推進城鄉(xiāng)最低生活保障并軌

十八屆三中全會提出要“推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，在輿論看來，多地實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，是社會救助實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體體現(xiàn)，有助于打破城鄉(xiāng)二元壁壘，保障民生底線公平，讓更多困難群眾享受到經(jīng)濟發(fā)展成果。開展以常住地為社會救助申請地進行申請社會救助。對已進入城市，有長期固定職業(yè)或固定住所，在原戶籍地沒有土地承包、宅基地、集體經(jīng)濟收益的農(nóng)村貧困居民，在申請社會救助上探索取消城鄉(xiāng)限制，允許申請城市各項救助。

3.有條件的將城市人口納入保障性住房申請對象

2014年，國家住建部將廉租住房和公共租賃房并軌統(tǒng)稱為公共租賃住房。從全國各地的保障性住房政策來看，各類保障性住房申請條件一般限于本地戶籍居民，而城市流動人口則基本沒有被政府納入保障對象。隨著我國各項改革的不斷深入推進，保障性住房申請取消戶籍限制、逐步放寬準(zhǔn)入條件、將城市流動人口納入保障性住房覆蓋范圍是一種必然的趨勢。建議以申請者的流入地工作年限和家庭收入及資產(chǎn)狀況為準(zhǔn)，充分保障流動人口和戶籍人口享受同等的權(quán)益。