設立公設辯護人機制的若干思考

摘 要 我國法律援助機構在提高刑事辯護率的同時，采取受援人回訪、同行評估等多種措施不斷加強刑事辯護質量建設，但依然時不時聽到律師同行、法官、檢察官對刑事法律援助律師提供的辯護質量提出批評，甚至有犯罪嫌疑人、被告人家屬投訴刑事法律援助律師在辯護過程中不勤勉盡責。在此情形下，探討公設辯護人機制，或許有助于提升刑事法律援助服務質量，是為本文產生的緣由。

關鍵詞 有效辯護 公設辯護人 刑事法律援助

作者簡介：顧良山，深圳市法律援助處。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.132

一、公設辯護人制度內涵

（一）公設辯護人含義

公設辯護人特指區(qū)別于私人律師，在我國是指承擔法律援助職責的司法行政機構聘請的符合條件的專門或者主要從事刑事辯護的律師。

“公設辯護人”來源于英文“public defender”。實際上，公設辯護人從英文角度來看，并沒有固定的表達方式，如美國稱為“public defender”， 英國一般稱“salaried defender/lawyer”，在加拿大則稱“staff attorney/lawyer”。盡管存在多種不同的表達方式，然而內涵卻是一致的。

簡單來說，公設辯護人是指專門從事刑事法律援助辯護工作的公職律師。公設辯護人只是公職律師的一種，只是“公設辯護人”這一稱呼較好地體現(xiàn)了其工作內容、性質等特點。公設辯護人：第一，辯護人，按照刑事訴訟法規(guī)定，在我國從事辯護工作的人一般要求是律師，因此，公設辯護人的身份一般是律師。第二，公設辯護人的工作專門或者主要從事刑事辯護，不同于從事民事、行政訴訟代理工作的律師，也因此區(qū)別于從事其他種類工作的公職律師。第三，公設辯護人提供辯護服務的對象無需支付公設辯護人費用，即公設辯護人不能收取其服務對象的費用，相對于辯護對象來說，公設辯護人所從事的辯護工作是免費的，即性質上屬于刑事法律援助性質，這一點明顯區(qū)別于私人律師從事的辯護工作。第四，公設辯護人的收入或薪資來源于國家，公設辯護人的收入不是來自于其服務對象即私人。第五，公設辯護人具有雙重身份，一是在為被告人、犯罪嫌疑人提供辯護時，是一名律師，必須遵守律師所應遵守的有關規(guī)定;二是政府公務人員，當公設辯護人沒有提供辯護時，其實就是一名公務人員，必須遵守公務人員必須遵守的規(guī)定。

（二）公設辯護人制度是刑事法律援助的一種模式

考察公設辯護人含義可以看出，公設辯護人制度是為實現(xiàn)特殊情況的犯罪嫌疑人、被告人的辯護權而設立。即對一些涉及特殊案件類型的犯罪嫌疑人、被告人（主要是涉及重罪）沒有律師辯護或者對一些特殊情況的犯罪嫌疑人、被告人（主要是經濟困難者）沒有律師辯護，在這種情況下，由國家或政府提供律師為其辯護，從而實現(xiàn)司法正義。簡言之，公設辯護人機制是刑事法律援助的一種模式。

當然，現(xiàn)在公設辯護人制度運行比較好的國家或地區(qū)，刑事法律援助模式上并非單一公設辯護人機制，一般是公設辯護人機制、私人律師等模式多元并行。

二、中國刑事法律援助模式的發(fā)展狀況

1996年修改后的《刑事訴訟法》 第34條規(guī)定，法院可以為因經濟困難或其他原因沒委托辯護人的被告人指定律師辯護;對于特殊被告，比如盲、聾、啞或者未成年人以及可能被判處死刑的被告，法院應當指定辯護人。這是我國第一次以法律的形式確認刑事法律援助主要內容，包括刑事法律援助獲得主體及其條件、負責刑事法律援助指派職能的機構、具體承擔刑事法律援助辯護的律師等。可見，與現(xiàn)行的刑事法律援助制度最大不同點是，承擔刑事法律援助指派職責的機構，以前是由法院承擔，現(xiàn)在是專設法律援助機構負責。

1994年我國正式提出“建立和實施中國的法律援助制度”。此后陸陸續(xù)續(xù)在一些地方進行法律援助的試點工作。1995年廣州成立了廣州市法律援助中心，該中心是我國第一家法律援助機構。隨著越來越多的法律援助機構成立及相關法律援助工作的開展，刑事法律援助工作職能也因此從法院轉移至司法行政部門。真正從立法上將法律援助職能包括刑事法律職責歸口到司法行政部門，最早體現(xiàn)在2003年國務院頒布的《法律援助條例》 。該條例規(guī)定，法律援助是政府的責任，司法行政部門監(jiān)督管理法律援助工作;法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合規(guī)定的公民提供法律援助。

2012年修改后的《刑事訴訟法》 第34、267條規(guī)定，經濟困難的犯罪嫌疑人和被告人需要刑事法律援助時是向法律援助機構提出;法院、檢察院和公安機關“應當通知法律援助機構指派律師”。這是首次從法律上確認法律援助機構負責指派律師承擔刑事法律援助辯護職責。意思是說，當事人因困難需要刑事法律援助服務時，只能向法律援助機構提出申請，而不是向法院、檢察院或公安機關。法院、檢察院和公安機關承擔為符合條件的犯罪嫌疑人和被告人通知法律援助機構指派律師的責任，而不是直接指派律師承擔刑事法律援助辯護人職責。也就是講，承擔法律援助責任的具體部門是法律援助機構，不是律師。能否給予刑事法律援助完全由法律援助機構按照法律援助條件來決定，這與國務院《法律援助條例》規(guī)定的法律援助是政府職責完全一致。

至此，我國刑事法律援助模式從立法到實踐再到立法，最終確認指定律師辯護模式。屬私人律師（我國亦稱社會律師）模式，即政府履行為經濟困難者提供辯護服務的職責，而向私人律師購買法律服務，私人律師具體實施辯護服務的刑事法律援助模式。

從1994年提出建立法律援助制度開始至今，經過二十年多年的發(fā)展，中國的刑事法律援助模式始終實行的是單一制模式，即指定律師辯護。

三、設立公設辯護人制度的必要性

法律援助機構在提供刑事法律援助辯護服務過程中，碰到了刑事法律援助辯護質量無法明顯提升的問題。因此，從有效辯護的角度來考量刑事法律援助模式，除了指定辯護模式外，有沒有其他援助模式可以用來確保辯護權的真正有效實現(xiàn)？公設辯護人制度或許是一種較佳的有效實現(xiàn)辯護權的模式。

（一）我國現(xiàn)行的刑事訴訟模式需要有效辯護

1979年制定的《刑事訴訟法》經過多次修改，刑事訴訟模式已經發(fā)生了巨大變化?，F(xiàn)行的刑事訴訟模式的理想狀況或者說實現(xiàn)對抗制的庭審模式目標是控辯雙方力量相當。被告人的辯護水平需要和檢控官相一致的水平，才能達到對抗制設計的目的。否則，控辯不平衡，對抗制也就形同虛設。

正是訴訟模式對辯護權行使的更高要求，2012年修改的《刑事訴訟法》對犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助辯護范圍作了進一步擴大，辯護權保障更加全面細致，其出發(fā)點也是為了辯護權的有效實現(xiàn)。擺在法律援助機構面前的當務之急是如何有效實現(xiàn)受援人的辯護權。

正如前所述，刑事法律援助律師由于是私人律師，而私人律師多是民事、刑事等各類法律業(yè)務都在涉及，甚少律師專司刑事辯護業(yè)務。因此，其辯護水平難以與全職控訴的公訴人相媲美，導致受援人的辯護權有時候成了一句空話。正是從這個角度上看，或許在一些國家實施已久且行之有效的公設辯護人制度可以彌補指定辯護模式的不足，可以在一定程度上實現(xiàn)有效辯護，從而真正維護受援人的辯護權。

（二）以審判為中心的刑事訴訟制度改革的需要

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 中提到“推進以審判為中心的訴訟制度改革”。以審判為中心的訴訟制度的核心就是庭審實質化。“盡管理論上何謂以審判為中心的訴訟制度尚有不同認識，但就已經達成的基本共識來看，完全可以說以審判為中心的訴訟制度是充分保障犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師辯護權的訴訟制度 。”

保障犯罪嫌疑人、被告人獲得辯護權是以審判為中心的訴訟制度第一步，接下來是提升有效辯護?！蛾P于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》規(guī)定“完善法律援助制度”，這正是推動有效辯護提升的制度保障。筆者認為設立公設辯護人機制，完善刑事法律援助制度的方式，提升法律援助辯護人素養(yǎng)，促進有效辯護的實現(xiàn)。

（三）通過不同刑事法律援助模式的競爭提升辯護質量

在刑事法律援助剛剛起步時，單一的指定模式或許能夠滿足刑事法律援助需要。然而，隨著法治社會建設的需要，刑事法律援助往縱深發(fā)展，質量問題也隨之暴露。尤其是推行以審判為中心的改革后，有效辯護更是被社會各界經常討論，律師辯護質量儼然成了“以審判為中心的訴訟制度改革”能否順利推行的關鍵。

建立公設辯護人機制，打破私人律師在刑事法律援助辯護的壟斷局面。引入競爭機制，引導公設辯護人和私人律師在辯護服務方面進行正當競爭，促進刑事法律援助辯護服務良性發(fā)展，提升辯護質量。

四、設立公設辯護人機制的可行性

（一）具備設立公設辯護人機制的政策法律基礎

我國法律規(guī)定，為有需要的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律援助辯護服務，是政府的職責，是法律援助機構的法定職能，這種法定職能在沒有相關規(guī)定的情況下，不能讓渡于其他企事業(yè)單位和社會組織。換句話說，法律援助機構不履行提供刑事法律援助服務，是失職、瀆職。如果公設辯護人被定性為法律援助的一種模式，那么只有法律援助機構可以作為公設辯護人的管理機構。

設立公設辯護人機制，無須突破現(xiàn)有的法律援助規(guī)定。公設辯護人只是現(xiàn)行法律援助機構的工作人員一種，只是工作內容更加專一即專門為受援人提供刑事辯護。

（二） 有域外、域內的公設辯護人制度實踐可供參考

現(xiàn)代意義上的公設辯護人制度最早誕生于美國，也是公設辯護人制度實踐最好的國家。現(xiàn)在，公設辯護人制度依然是美國最重要的刑事法律援助模式，為其他國家提供了理論、實踐樣本。英國到了二十世紀末也開始試點公設辯護人制度。

我國臺灣地區(qū)的公設辯護人制度運行已久。臺灣地區(qū)的公設辯護人專職刑事辯護案件，其專業(yè)化優(yōu)勢由此得到體現(xiàn)。

司法部曾經在上海浦東新區(qū)、江蘇揚州、福建廈門等地進行過公設辯護人制度試點工作。2010年10月27日，我國第一家公設辯護人辦公室在上海浦東新區(qū)掛牌;2012年3月，湖南省長沙市法律援助中心成立了名為“專職辯護人辦公室”，其實就是本文意義上的公設辯護人辦公室。據報導，上述公設辯護人機制實驗的結果表明，公職律師在履行辯護人職責時專業(yè)更強、辯護效果更好。這也充分體現(xiàn)了設立公設辯護人機制的理論所在。

公設辯護人制度研究在我國有不少學者研究。2010年12月18日，復旦大學司法與訴訟制度研究中心就主辦了首屆“公設辯護人制度建設理論研討會”。

未來，應該進一步考察域外公設辯護人機制的優(yōu)越性，結合我國的司法環(huán)境，加大對公設辯護人機制有益探索，設計適合我國的公設辯護人制度框架，提升刑事法律援助辯護質量，從而實現(xiàn)為有效辯護。

（三）具備設立公設辯護人制度的本土化環(huán)境

關于公設辯護人制度借鑒問題，絕非簡單移植。要考慮我國的司法體制、刑事訴訟制度、法律文化、歷史傳統(tǒng)，更重要的是我國司法價值取向。公設辯護人制度能否設立、設立后能否良好運行，必然受到上述因素綜合作用影響。

建立公設辯護人制度與我國正在推進“以審判為中心的刑事訴訟制度改革”相吻合。

現(xiàn)階段，設立公設辯護人制度正當時。法律援助工作正處于從上到下都非常重視的時候。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以中辦發(fā)[2015]37號文件印發(fā)了《關于完善法律援助制度的意見》，意見中要求完善刑事法律援助制度、建立刑事法律援助專業(yè)化隊伍等，與公設辯護人機制的要素和目標不謀而合。

注釋：

1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》第一次修正。

2003年7月16日國務院第15次常務會議通過，自2003年9月1日起施行。

中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第五次會議于2012年3月14日通過《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，自2013年1月1日起施行。

2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。

顧永忠.以審判為中心背景下的刑事辯護突出問題研究[J].中國法學，2016（2）（總第190期）.