如何反制美對(duì)華次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁

陳儒丹

美國對(duì)華次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)況

經(jīng)濟(jì)制裁不同于貿(mào)易限制。經(jīng)濟(jì)制裁不是出于經(jīng)濟(jì)目的，而是出于政治目的。貿(mào)易限制的目的是為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益。但經(jīng)濟(jì)制裁的目的不是為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益，而是利用經(jīng)濟(jì)懲罰來懲罰目標(biāo)國。當(dāng)國家之間存在政治、道德和意識(shí)形態(tài)差異時(shí)，就有可能采取經(jīng)濟(jì)制裁，制裁的最終目的是讓目標(biāo)國家改變其行為。

經(jīng)濟(jì)制裁可以采取多種形式對(duì)目標(biāo)國家進(jìn)行抵制，既可能以初級(jí)制裁的方式進(jìn)行也可能以次級(jí)制裁的方式進(jìn)行。這種直接施加于目標(biāo)國家的制裁被稱為初級(jí)制裁。如果經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施國拒絕與目標(biāo)國家直接貿(mào)易，就構(gòu)成抵制?？赡苁且跃芙^從目標(biāo)國進(jìn)口產(chǎn)品的方式，例如美國拒絕從伊朗購買石油;或者是拒絕出口產(chǎn)品到目標(biāo)國的方式，例如美國拒絕出口武器給阿富汗。經(jīng)濟(jì)制裁也可能以次級(jí)制裁的方式進(jìn)行，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施國不僅局限于拒絕與目標(biāo)國交易，而是擴(kuò)展至拒絕與任何繼續(xù)與目標(biāo)國交易的國家進(jìn)行交易。如果經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施國能切斷目標(biāo)國與伙伴國家的聯(lián)系，制裁的懲罰就更有可能達(dá)到預(yù)期的效果。

目前，中國的國家機(jī)構(gòu)、實(shí)體和個(gè)人日益受到來自美國次級(jí)制裁的威脅。僅2018年一年，中國煙臺(tái)杰瑞石油服務(wù)集團(tuán)股份有限公司、福建晉華集成電路有限公司、中國電子科技集團(tuán)公司13所在內(nèi)的44個(gè)中國實(shí)體、中興通訊股份有限公司和中興康訊電子有限公司甚至是中國中央軍委裝備發(fā)展部及其負(fù)責(zé)人等都被美國實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁。這些被美國實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)構(gòu)、實(shí)體和個(gè)人要么被處以高額罰金，要么被列入美國實(shí)體清單，被施以出口限制或者諸多交易限制。

2019年，華為被列入美國實(shí)體清單的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁事件更是舉世矚目。2019年5月15日，美國總統(tǒng)特朗普依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》簽署《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》行政令。當(dāng)天，美國商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）依據(jù)《出口管理?xiàng)l例》宣布將華為公司加入實(shí)體清單，并于5月20日給華為頒發(fā)了一張為期90天緩沖期的臨時(shí)通用許可證，以便依賴華為設(shè)備提供關(guān)鍵服務(wù)的美國和外國電信運(yùn)營商采取過渡措施。這些制裁措施將對(duì)華為公司的涉美進(jìn)出口業(yè)務(wù)以及對(duì)第三方的進(jìn)出口業(yè)務(wù)的開展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

美國次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施機(jī)構(gòu)、法律依據(jù)與實(shí)施程序

美國的次級(jí)制裁通常由美國總統(tǒng)、商務(wù)部工業(yè)與安全局、國防貿(mào)易管制局以及外國資產(chǎn)控制辦公室等多個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施。例如，美國實(shí)體清單由最終用戶審查委員會(huì)（End-User Review Committer，簡(jiǎn)稱ERC）負(fù)責(zé)出口中對(duì)最終用戶的管制，ERC由商務(wù)部主導(dǎo)，國防部、能源部以及財(cái)政部作為代表，各機(jī)構(gòu)酌情對(duì)于限制名單的增加、刪除或其他修改通過一致投票來做出決定。我國在實(shí)施不可靠實(shí)體清單制度時(shí)應(yīng)參考設(shè)置類似最終用戶審查委員會(huì)的人員組成、工作流程、事前保密機(jī)制、責(zé)任制等。

美國的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁法體系由國會(huì)的一般性立法與專門制裁法案、行政法規(guī)以及總統(tǒng)命令構(gòu)成，是一個(gè)極其復(fù)雜而又靈活的體系。1917年《與敵國貿(mào)易法案》和1977年《緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》是最重要的兩個(gè)一般性國會(huì)授權(quán)立法，即聯(lián)邦立法，授權(quán)總統(tǒng)可以據(jù)此宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，從而為實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁創(chuàng)設(shè)前提條件。

美國實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁一般有嚴(yán)格的程序。例如外國公司被決定是否將其列入美國的實(shí)體清單大體就需要完成三個(gè)程序步驟。首先，由美國總統(tǒng)依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（簡(jiǎn)稱IEEPA）宣布國家緊急狀態(tài)后對(duì)貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管，以應(yīng)對(duì)外國來源的任何異常和特殊威脅，并在此聲明后可以依據(jù)情況阻止交易并凍結(jié)資產(chǎn)以應(yīng)對(duì)威脅;其次，由最終用戶審查委員會(huì)（ERC）通過審查確認(rèn)嫌疑實(shí)體違反了該《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，對(duì)美國國家安全造成威脅;最后，由美國商務(wù)部工業(yè)安全局依據(jù)總統(tǒng)行政令和最終用戶審查委員會(huì)決定以及被違反的《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《出口管制改革法》（簡(jiǎn)稱ECRA）、《出口管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱EAR）等將該涉嫌實(shí)體列入實(shí)體清單。中國在制定相關(guān)立法時(shí)應(yīng)適當(dāng)科學(xué)借鑒美國程序。

針對(duì)美國次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的國內(nèi)法與國際法反制措施

被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)體和國家可以從國內(nèi)法層面和國際法層面兩個(gè)路徑入手實(shí)施反制裁方案。在國內(nèi)法層面，被列入實(shí)體清單或者面臨高額罰金的實(shí)體可以在實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國例如美國境內(nèi)提起違憲審查訴訟，被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國家則可以在本國境內(nèi)制定阻卻立法以消除次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施效果。在國際法層面，國家可以向世界貿(mào)易組織提起訴訟，也可以尋求聯(lián)合國大會(huì)實(shí)施譴責(zé)。

就國內(nèi)法層面的反制裁措施而言，在實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國例如美國境內(nèi)提起違憲審查訴訟路徑上，華為就是一個(gè)非常典型的例子。2019年5月29日，華為提交簡(jiǎn)易判決動(dòng)議，作為其挑戰(zhàn)美國《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》（2019 NDAA）第889條合憲性行動(dòng)的一部分。此前在起訴書中，華為控訴2019 NDAA第889條明確針對(duì)華為，不僅禁止美國政府機(jī)構(gòu)從華為購買設(shè)備和服務(wù)，還禁止政府機(jī)構(gòu)與購買華為設(shè)備或服務(wù)的第三方簽署合同或向其提供資助和貸款，即便這些交易對(duì)美國政府并無影響或并無關(guān)聯(lián)。代理案件的華為首席律師Glen Nager表示，NDAA第889條違反了美國憲法里的剝奪公權(quán)法案條款、正當(dāng)程序條款和授權(quán)條款，因此對(duì)其合憲性發(fā)起的挑戰(zhàn)純屬法律問題，沒有事實(shí)爭(zhēng)議，有必要提交簡(jiǎn)易判決動(dòng)議，加快進(jìn)度。

就國內(nèi)法層面的反制裁措施而言，被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國家則可以在本國境內(nèi)制定阻卻立法以消除次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施效果。典型的例子是歐盟的阻斷立法。針對(duì)《赫爾姆斯-伯頓法案》，歐盟同年即在1996年通過《關(guān)于應(yīng)對(duì)第三國法案域外適用的保護(hù)條例》（即《阻斷條例》），在成員國的管轄領(lǐng)域內(nèi)消除、阻止、對(duì)抗《赫爾姆斯-伯頓法案》及其他相關(guān)法律?！蹲钄鄺l例》專門在附錄中列明了應(yīng)當(dāng)禁止在歐盟產(chǎn)生法律效力的具有域外管轄權(quán)的外國法律，這些法律全部是美國法律，具體包括《1993年度國防授權(quán)法》《古巴民主法案》《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法案》《伊朗利比亞制裁法案》《古巴資產(chǎn)管制條例》等。具體措施有禁止遵守、不承認(rèn)判決、追回權(quán)利、報(bào)告義務(wù)等。

在國際法層面，被實(shí)施次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁國家可以向世界貿(mào)易組織申訴，尋求多邊救濟(jì)。例如，針對(duì)美國1996年通過的針對(duì)古巴的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁法案《赫爾姆斯-伯頓法案》，歐盟于1996年5月通過世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提起申訴，訴稱美國違反了最惠國待遇、國民待遇、貨物過境自由與禁止進(jìn)出口數(shù)量限制及禁止歧視性限制進(jìn)出口等世界貿(mào)易組織協(xié)定義務(wù)（即“歐盟訴美國《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法案》案”）。1998年美國頒布的《綜合撥款法》第211節(jié)禁止美國法院承認(rèn)或執(zhí)行古巴公民或古巴公民的繼承人提交的與被古巴政府沒收的美國公民財(cái)產(chǎn)有關(guān)的商標(biāo)請(qǐng)求權(quán)。2000年5月，歐盟還針對(duì)1998年美國頒布的《綜合撥款法》第211節(jié)向世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提起申訴（即“歐盟訴美國1998年《綜合撥款法》第211節(jié) 案”）。上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告指出，世貿(mào)組織成員有權(quán)確定商標(biāo)和商號(hào)的所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，1998年《綜合撥款法》第211節(jié)違反《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》確立的國民待遇和最惠國待遇義務(wù)。

此外，在國際法層面，由聯(lián)合國大會(huì)發(fā)布譴責(zé)決議也是一種救濟(jì)渠道。在《赫爾姆斯-伯頓法案》通過后，聯(lián)合國大會(huì)以絕對(duì)多數(shù)票通過譴責(zé)《赫爾姆斯-伯頓法案》的決議，要求美國撤銷或廢止《赫爾姆斯-伯頓法案》。在1996年聯(lián)大通過第51/22號(hào)決議否認(rèn)次級(jí)制裁的合法性后，1998年，聯(lián)大繼續(xù)通過第53/10號(hào)決議指出，對(duì)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)施壓違反了各國和平共處的原則。

可見，中國遭受美國次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)體、個(gè)人和國家機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)具體情況采取適當(dāng)?shù)膰鴥?nèi)法和國際法反制措施盡量減輕美國對(duì)華次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)面效應(yīng)。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com