進(jìn)一步完善法官的履職保障

文/ 北京大學(xué)法學(xué)院 劉哲瑋

2019年4月23日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)法官法》，新法將于同年10月1日正式施行。這是法官法自1995年出臺(tái)以來(lái)規(guī)模最大的一次修訂。從具體內(nèi)容來(lái)看，本次修訂的重點(diǎn)有二：一是確認(rèn)和鞏固司法體制改革成果；二是全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè)。具體而言，在承接司法改革成果上，新法將司法責(zé)任制、司法人員分類管理制、員額制等重要改革成果上升為法律，如第8條明確法官在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)所辦理的案件負(fù)責(zé)，第25、26條明確法官實(shí)行員額制管理和單獨(dú)職務(wù)序列管理，并就法官的職業(yè)保障進(jìn)行了專章規(guī)定，以期為進(jìn)一步深化司法體制改革“保駕護(hù)航”；在建設(shè)高素質(zhì)法官隊(duì)伍上，新法一方面明確了法官的任職條件并確立了法官遴選機(jī)制，以更好地選拔人才和促進(jìn)人才流動(dòng)，另一方面通過(guò)任職回避、懲戒、兼職、考核等機(jī)制，建立嚴(yán)格的制度管理措施，確保權(quán)力在制度軌道里運(yùn)行。

兩大重點(diǎn)看似區(qū)別分明，實(shí)際在整體制度運(yùn)行中起著相互照應(yīng)、隱形勾連的作用，你中有我、我中有你，歸根結(jié)底，都是為了實(shí)現(xiàn)法官法第1條所規(guī)定的立法目的：“為了全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)法官的管理和監(jiān)督，維護(hù)法官合法權(quán)益，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，保障法官依法履行職責(zé)、保障司法公正?！痹诒姸嘧儎?dòng)中，有三處亮點(diǎn)尤值詳細(xì)評(píng)析：一是第16、17條確立的法官遴選機(jī)制，這是全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè)的前提；二是新設(shè)的第七章“法官的職業(yè)保障”，這對(duì)維護(hù)法官合法權(quán)益、保障法官依法履行職責(zé)具有重要意義；三是第37條所涉及的法官到高等學(xué)校、科研院所的兼職問(wèn)題，這在整個(gè)修法過(guò)程中存在較大爭(zhēng)議，質(zhì)疑觀點(diǎn)認(rèn)為此舉恐損司法公正，因此相關(guān)條文在三輪審議中經(jīng)歷了“有無(wú)有”的反復(fù)。

確立法官遴選機(jī)制

要建設(shè)高素質(zhì)法官隊(duì)伍，首先需要一套行之有效的人才選拔與流動(dòng)機(jī)制，本次法官法修改所增的法官遴選機(jī)制，就為高素質(zhì)法治人才進(jìn)入法官序列和向上流動(dòng)提供了一條正式通道。法官法第16、17條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立法官遴選委員會(huì)，負(fù)責(zé)初任法官人選專業(yè)能力的審核，初任法官一般到基層人民法院任職，而上級(jí)人民法院則應(yīng)從下級(jí)人民法院遴選法官。

“遴選”一詞在我國(guó)最早出現(xiàn)于2004年的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》中，狹義上的“遴選”是指上級(jí)法院從下級(jí)法院選拔優(yōu)秀法官到本院擔(dān)任法官這一過(guò)程，因此亦常被表述為“逐級(jí)遴選”。但隨著以本輪以員額制為重點(diǎn)的司法改革的展開(kāi)，員額法官的選拔也進(jìn)入了“遴選”的語(yǔ)義范疇。根據(jù)新法的表述，這里的“遴選”應(yīng)作廣義理解：既包括初任法官即員額法官的遴選，也包括上級(jí)人民法院法官的遴選。

專設(shè)條文規(guī)定法官遴選機(jī)制，是從制度層面為建設(shè)高素質(zhì)法官隊(duì)伍把好“第一道關(guān)”，科學(xué)的選任機(jī)制是提升法官隊(duì)伍素質(zhì)的前提。結(jié)合其他條文觀之，對(duì)于初任法官的遴選，新法一是從學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行了資格限制，二是將“法官遴選委員會(huì)”的專業(yè)把關(guān)正式列為遴選程序的一環(huán)；而對(duì)于上下級(jí)法院間的逐級(jí)遴選，法律則要求參加遴選的法官一要在下級(jí)人民法院擔(dān)任法官滿一定年限，二要具有遴選職位相關(guān)工作經(jīng)歷。但比較三次審議稿的變化可以發(fā)現(xiàn)，兩項(xiàng)逐級(jí)遴選的資格條件其實(shí)都是放寬后的結(jié)果。在前兩次審議稿中，中級(jí)、高級(jí)人民法院和最高人民法院分別要求五年和八年以上的法官經(jīng)歷，以及三年和五年以上的遴選職位相關(guān)工作經(jīng)歷。但審議中有觀點(diǎn)認(rèn)為，如此規(guī)定可能導(dǎo)致遴選范圍窄、周期長(zhǎng)，不利于根據(jù)不同情況和需要開(kāi)展遴選工作，建議僅在法律中作原則性規(guī)定，為相關(guān)改革實(shí)踐留有空間。最終，定稿中的表述非常寬泛，只要求“擔(dān)任法官一定年限”“具有遴選職位相關(guān)工作經(jīng)歷”，這就為各地結(jié)合自身情況進(jìn)一步推進(jìn)改革預(yù)留了空間。總體來(lái)看，無(wú)論是初任還是逐級(jí)遴選，現(xiàn)有寬泛條件都僅能起初步篩查作用，很難說(shuō)憑此入圍者即為高素質(zhì)法治人才。這其實(shí)體現(xiàn)了本次立法的一種原則性傾向：法官法只對(duì)制度框架進(jìn)行原則性規(guī)定，具體制度細(xì)節(jié)留待各地自行斟酌。

原則性規(guī)定雖有足夠彈性，但要憑此達(dá)到預(yù)期立法目標(biāo)卻并非易事，因?yàn)閷挿旱慕忉尶臻g必然導(dǎo)致制度面目出現(xiàn)一定程度的模糊，因此，如何讓法官遴選制度在法官法的指導(dǎo)下真正落地，還有很多值得思考之處。對(duì)于這項(xiàng)制度來(lái)說(shuō)，一個(gè)最重要的問(wèn)題就是：如何確?，F(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)真的能選出高素質(zhì)法治人才？以初任法官的遴選為例，在達(dá)到學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)等初步條件之后，如何才能讓真正有實(shí)力的人才脫穎而出？根據(jù)法官法第14條，初任法官采取考試、考核的方法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從具備條件的人員中擇優(yōu)選拔，但“德才兼?zhèn)洹北旧砗茈y量化，統(tǒng)觀各地實(shí)踐，大多數(shù)地區(qū)雖都采取了“考試+考核”的復(fù)合遴選方式，卻在具體考查內(nèi)容上存在較大差異。

就如何選任法官這個(gè)問(wèn)題，域外不乏可資參照的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)代法治國(guó)家基于不同的法律文化、政治體制和歷史傳統(tǒng)的差異，形成了兩種基本類型的法官遴選制度：一是以英國(guó)和美國(guó)為代表，遴選注重司法職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，成為法官首先要取得律師資格，只有擁有多年經(jīng)驗(yàn)的資深律師才有資格參與法官遴選；另一種以德國(guó)和日本為代表，注重專業(yè)考試和職業(yè)培訓(xùn)，參與選拔者首先需通過(guò)第一次司法考試并接受長(zhǎng)期的實(shí)習(xí)培訓(xùn)，然后再參與第二次司法考試以爭(zhēng)取申請(qǐng)法官的資格。兩次考試的主要區(qū)別在于，第二次考試難度更高，側(cè)重于考查將理論運(yùn)用到具體案例中的遷移應(yīng)用能力。結(jié)合我國(guó)實(shí)際來(lái)看，現(xiàn)行法將法律職業(yè)資格和法律工作經(jīng)驗(yàn)設(shè)為遴選資格條件的做法顯然與德、日更為貼近，與德、日兩國(guó)制度中的第一次司法考試和長(zhǎng)期實(shí)習(xí)培訓(xùn)有較高相似度。法律始終是一門實(shí)踐的學(xué)問(wèn)、經(jīng)驗(yàn)的學(xué)問(wèn)，遴選考試選拔的應(yīng)是擁有辦案“硬實(shí)力”的人才，筆者認(rèn)為，遴選考試還是應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在將理論應(yīng)用于具體案例的綜合能力上。

完善法官履職保障

近年來(lái)，法官辦案被不正當(dāng)干涉、法官及其近親屬被當(dāng)事人謾罵甚至暴力傷害的事件時(shí)有發(fā)生，法官職業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)引起各界關(guān)注。但在舊法官法中，與法官的履職保障相關(guān)的條文僅有第4條和第8條，其規(guī)定法官“依法履行職責(zé)，受法律保護(hù)”，享有“依法審判案件不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”和“人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù)”的權(quán)利，顯然，舊法為法官提供的履職保障模糊而欠缺可操作性，與其要求法官承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并不匹配。

保護(hù)司法人員依法履行職責(zé)是司法體制改革的重要內(nèi)容，本次修法將法官的職業(yè)保障獨(dú)立成章，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)角度為法官依法履職提供了更加全面的保障。其中，內(nèi)部保障側(cè)重于為法官獨(dú)立行使審判權(quán)提供更好的內(nèi)部環(huán)境，使其能夠在法院系統(tǒng)內(nèi)擁有準(zhǔn)確、自由地發(fā)表觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。例如，新法第53條明確限定了將法官調(diào)離審判崗位的情形，第54條規(guī)定任何單位或個(gè)人不得要求法官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍的事務(wù)，這些都有助于為法官的職業(yè)身份和職業(yè)權(quán)利提供實(shí)質(zhì)性保障，助其安心判案。而外部保障則側(cè)重于保障法官的職業(yè)尊嚴(yán)與人身安全，如新法第55至57條明確規(guī)定法官的職業(yè)尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)，任何人不得對(duì)法官及其近親屬進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，如有涉及違法犯罪的行為，應(yīng)從嚴(yán)懲治，相關(guān)機(jī)關(guān)亦應(yīng)及時(shí)采取措施來(lái)預(yù)防或消除影響。

從整個(gè)修訂過(guò)程來(lái)看，與前述遴選條件的逐步放寬相反，法官的履職保障在三次審議稿中呈現(xiàn)出明晰化、嚴(yán)格化趨勢(shì)。在2017年年底的第一版征求意見(jiàn)稿中，相關(guān)保障條款并未獨(dú)立成章，法官權(quán)益保障委員會(huì)僅是為了保障法官依法履職，從嚴(yán)懲治的違法犯罪行為僅限于“報(bào)復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力侵害”這三類行為，條文也未指明采取必要保護(hù)措施的責(zé)任主體。2019年1月公布的二次審議稿改動(dòng)最大，“法官的職業(yè)保障”被列為單獨(dú)一章，法官權(quán)益保障委員會(huì)一條增加了“維護(hù)法官合法權(quán)益”的設(shè)立目的，從嚴(yán)懲治的違法犯罪行為范圍大大擴(kuò)寬，人民法院、公安機(jī)關(guān)被指定為采取必要保護(hù)措施保護(hù)法官及其近親屬的責(zé)任主體。而從二次審議稿到終稿，最值得留意的變化是在總則和專章的相關(guān)條文中，“維護(hù)法官合法權(quán)益”均被提至了“保障法官依法履行職責(zé)”之前，這顯示了立法者提升法官權(quán)益保障的信念和決心。最終，新法明確了責(zé)任主體、具體事項(xiàng)和法律后果等關(guān)鍵要素，并有意突出了“權(quán)益保障”這一重點(diǎn)，整個(gè)履職保障制度框架已大致成型。

但理念的旗幟雖已揚(yáng)起，一個(gè)必須追問(wèn)的問(wèn)題仍然是：這些規(guī)定真的能得到落實(shí)嗎？法官的權(quán)益保障問(wèn)題是個(gè)系統(tǒng)性的大工程，盡管新法已經(jīng)盡力細(xì)化相關(guān)規(guī)定，但作為一部更多起“理念風(fēng)向標(biāo)”作用的法律，要讓每個(gè)法官都能獲得安心辦案的堅(jiān)實(shí)后盾，還需與其他法律、司法解釋甚至規(guī)范性文件打好“配合”，建立完備互嵌的保障制度體系。我國(guó)目前的制度存在過(guò)于行政化的傾向，雖然一定的程序性控制是必要的，但從程序運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，法官很多時(shí)候難以進(jìn)行及時(shí)有效的處罰，長(zhǎng)此以往，法官權(quán)益難以保障，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威也會(huì)受損。因此，如何調(diào)整制度細(xì)節(jié)、完善配套制度，更好地會(huì)同公安機(jī)關(guān)等構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)防控機(jī)制，是在法官法亮明態(tài)度之后值得繼續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。

適當(dāng)規(guī)范法官兼職

與前面的討論相比，法官能否在外兼職屬于本次修法新增卻歷盡波折的一則條文，從一稿、二稿到三稿，經(jīng)歷了“增加刪除恢復(fù)”的反復(fù)過(guò)程。2017年年底的征求意見(jiàn)稿第22條第2款規(guī)定，“法官經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以在高等學(xué)校、科研院所兼職從事教學(xué)、研究工作”，但在后續(xù)審議中卻出現(xiàn)了兩種對(duì)立意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，為從嚴(yán)管理隊(duì)伍，防止兼職對(duì)法官公正履職的影響，不宜在法律中作上述規(guī)定；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，法官到高等學(xué)校、科研院所開(kāi)展教學(xué)研究交流工作有利于加強(qiáng)法治人才培養(yǎng)，且有關(guān)方面也實(shí)施了高等學(xué)校與法律實(shí)務(wù)部門人員互聘的“雙千計(jì)劃”，因此法律應(yīng)作出相關(guān)規(guī)定。在2019年4月的報(bào)告中，憲法和法律委員會(huì)經(jīng)會(huì)同有關(guān)方面共同研究認(rèn)為：“根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)政法大學(xué)座談會(huì)上的講話精神，建議增加規(guī)定，法官因工作需要經(jīng)單位選派或者批準(zhǔn)，可以在高等學(xué)校、科研院所協(xié)助開(kāi)展實(shí)踐性教學(xué)、研究工作，并遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，最終新法第37條規(guī)定：“法官因工作需要，經(jīng)單位選派或者批準(zhǔn)，可以在高等學(xué)校、科研院所協(xié)助開(kāi)展實(shí)踐性教學(xué)、研究工作，并遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。

在法官能否在高校兼職的爭(zhēng)論背后，其實(shí)是應(yīng)如何處理法律共同體內(nèi)部關(guān)系的問(wèn)題，具言之，即是以法官為代表的司法者與以大學(xué)教授為代表的高校學(xué)者這兩個(gè)身份能否共存于同一主體身上？支持觀點(diǎn)主要是從法學(xué)本身的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行思考，由于法學(xué)是門實(shí)踐性極強(qiáng)的學(xué)科，抽象的法學(xué)理論分析與紛繁的真實(shí)案件之間始終存在差異，因此除了法學(xué)院所提供的體系化教育，了解司法實(shí)踐也是一名合格法律工作者不可缺少的“必修課”。尤其是在我國(guó)許多法學(xué)理論與實(shí)務(wù)脫節(jié)嚴(yán)重的當(dāng)下，法官到教學(xué)科研機(jī)構(gòu)兼職、既能帶動(dòng)產(chǎn)學(xué)互動(dòng)，也有助于整個(gè)法律共同體和諧相處、互促互進(jìn)。但反對(duì)觀點(diǎn)也提出了有力質(zhì)疑：其一，雖然法官到高校兼職在理論上有助于產(chǎn)學(xué)互動(dòng)，但實(shí)際效果卻并不盡然，因?yàn)楹芏喔咝Ｆ溉畏ü俨⒉皇且蚱溆猩詈駥W(xué)識(shí)，而是因其在司法系統(tǒng)內(nèi)有較高行政職務(wù)，但這只會(huì)加劇行政化趨向，違背專業(yè)化、技術(shù)化潮流；其二，實(shí)務(wù)教學(xué)的目標(biāo)并不是只引入法官經(jīng)驗(yàn)就能實(shí)現(xiàn)，法學(xué)教育本身還強(qiáng)調(diào)教學(xué)的體系性、科學(xué)性，因此還需對(duì)法官的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)進(jìn)行認(rèn)真篩選；其三，法官到高校兼職時(shí)建立的師生關(guān)系、熟人關(guān)系可能引發(fā)利益輸送問(wèn)題，影響司法公正。