檢察官依法履職的保障

文 / 正義網(wǎng) 高 斌

2019年4月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)檢察官法》，修訂后的《檢察官法》自2019年10月1日起施行。

修訂后的檢察官法運(yùn)用辯證唯物主義觀點(diǎn)，堅(jiān)持繼承傳統(tǒng)和創(chuàng)新發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，順應(yīng)司法體制改革、檢察制度發(fā)展進(jìn)程，吸收近年來(lái)檢察隊(duì)伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有檢察官法的結(jié)構(gòu)體系、部分內(nèi)容予以調(diào)整、補(bǔ)充、完善和發(fā)展，通過(guò)強(qiáng)化檢察官職責(zé)、管理和保障，確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使，回應(yīng)保障檢察官權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)了一次“質(zhì)”的提升。

定位清晰：全面推進(jìn)檢察隊(duì)伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化

檢察官法是規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行主體，構(gòu)建我國(guó)檢察官制度的專門法律。檢察官法自1995年制定之后，分別于2001年和2017年作過(guò)兩次修改。近年來(lái)，隨著司法體制改革的深入推進(jìn)和檢察制度的發(fā)展，人民檢察院的工作任務(wù)和所面臨的司法環(huán)境已發(fā)生了巨大變化，檢察官的職業(yè)素養(yǎng)、管理模式、職業(yè)保障等都面臨新的形勢(shì)要求。此次法律修改對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)下這些變化和要求都進(jìn)行了回應(yīng)。

堅(jiān)持一般性與特殊性相結(jié)合。在1995年檢察官法頒布以前，我國(guó)對(duì)于檢察官的錄用或者選拔實(shí)質(zhì)上奉行的是一種“司法角色大眾化”的思路和體制，檢察官的任職資格與一般公務(wù)員幾乎沒(méi)有區(qū)別。伴隨著1995年檢察官法的頒布實(shí)施以及2001年對(duì)檢察官法的部分修改，我國(guó)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)檢察官應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)的法律背景和必要的任職條件。此次修訂檢察官法既注意遵循檢察官具有普通公務(wù)員管理的共性,又體現(xiàn)檢察官作為行使檢察權(quán)的特殊公務(wù)員的特性;既注意遵循司法人員管理和司法權(quán)運(yùn)行一般性規(guī)律,又體現(xiàn)檢察屬性特點(diǎn)和檢察權(quán)運(yùn)行的特殊性。

從管理為主到管理與保護(hù)并重。修訂后的檢察官法在立法目的中明確提出，要全面推進(jìn)高素質(zhì)檢察官隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)檢察官的職業(yè)倫理、履職的基本原則作了明確規(guī)定。第三章檢察官的條件和遴選，第四章檢察官的任免，第五章檢察官的管理，第六章檢察官的考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒都是對(duì)立法目的中“加強(qiáng)對(duì)檢察官的管理和監(jiān)督”的細(xì)化規(guī)定，體現(xiàn)了保障公正司法、提高司法公信力的價(jià)值追求。

修訂后的檢察官法第二章檢察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利強(qiáng)調(diào)了權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，在立法目的中規(guī)定維護(hù)檢察官合法權(quán)益，保障人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，保障檢察官依法履行職責(zé)，保障司法公正，并在總則中強(qiáng)調(diào)檢察官依法履行職責(zé)，受法律保護(hù)，在第七章檢察官的職業(yè)保障中規(guī)定了對(duì)檢察官人身、財(cái)產(chǎn)、住所乃至對(duì)其近親屬的人身保護(hù)措施，意味著檢察官法告別以“管理為主”的立法定位，變?yōu)椤肮芾砼c保護(hù)并重”，在遵循我國(guó)檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律基礎(chǔ)上，更加突出檢察官的辦案主體地位，更加突出檢察官法作為一部檢察官權(quán)益保障法的特征。

既注重自身完善又彼此協(xié)調(diào)。修訂檢察官法是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容。近年來(lái),監(jiān)察法、刑事訴訟法、公務(wù)員法,特別是人民檢察院組織法都作出了一系列的修改。各項(xiàng)法律的修改應(yīng)緊密相關(guān)、相輔相成，檢察官法作為其中重要的一環(huán),和相關(guān)法律的修改保持了高度的協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，這次修改還考量了當(dāng)今國(guó)際社會(huì)對(duì)各國(guó)檢察官通用準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定。

新修訂的檢察官法首次提出檢察官客觀公正的義務(wù),是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位的落實(shí)和體現(xiàn),體現(xiàn)了檢察官的職業(yè)特色和聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》的精神?？陀^公正義務(wù)是各國(guó)檢察官通用的一個(gè)準(zhǔn)則。該《準(zhǔn)則》第13條明確規(guī)定,檢察官必須不偏不倚、客觀公正地行使職權(quán)。

新修訂的檢察官法增加了“檢察官履行職責(zé),應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,秉持客觀公正的立場(chǎng)?！薄皺z察官辦理刑事案件,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持罪刑法定原則,尊重和保障人權(quán),既要追訴犯罪,也要保障無(wú)罪的人不受刑事追究?！边@一增加內(nèi)容也是和刑法的相關(guān)規(guī)定相呼應(yīng)。

“檢察官辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持罪刑法定原則，尊重和保障人權(quán)，既要追訴犯罪，也要保障無(wú)罪的人不受刑事追究。”這一增加內(nèi)容也是和刑法的相關(guān)規(guī)定相呼應(yīng)。

2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定了人民檢察院的職權(quán)。檢察官法作為人民檢察院組織法的下位法,從檢察官的角度規(guī)定了其職責(zé)，作了銜接性規(guī)定。

修訂后的檢察官法在檢察官的職責(zé)中增加了開(kāi)展公益訴訟工作的規(guī)定。修改后的民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護(hù)法明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)。2018年,中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議決定設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳。十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議中,第一次明確提出了檢察機(jī)關(guān)的“四大檢察”職能,因此,在檢察官法中,通過(guò)明確檢察官的刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察職責(zé),確保全國(guó)人大的決議得到貫徹落實(shí)。

在我國(guó)檢察官和法官同屬司法官，檢察官法在修改中，關(guān)注和呼應(yīng)法官法修改的情況，與法官法在結(jié)構(gòu)體系上保持了相對(duì)一致性，在對(duì)法官、檢察官的職業(yè)倫理、履職的基本原則、任職條件、職務(wù)等級(jí)等相同事項(xiàng)的條文規(guī)定上保持統(tǒng)一，共同構(gòu)成和完善了中國(guó)特色司法法律制度。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化：整部法律更加精簡(jiǎn)更具科學(xué)性操作性

此次檢察官法修改既涉及檢察工作宏觀制度層面的內(nèi)容，比如檢察官的等級(jí)、任免程序等的調(diào)整和完善，又涉及檢察工作微觀層面的內(nèi)容，比如檢察官的任職回避、檢察官的考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒規(guī)定等的細(xì)化和補(bǔ)充。在篇幅上，改變了原法律“章多條少”“頭重腳輕”“結(jié)構(gòu)松散”的弊端，將原有的17章56條調(diào)整為8章70條，通過(guò)增、修、刪等方式整合原有條文，將原有法律中多頭規(guī)定和互相重疊的條文進(jìn)行整合。在框架、章節(jié)排列上，具體表現(xiàn)為章節(jié)減少，實(shí)現(xiàn)“瘦身”，整部法律更加精簡(jiǎn)，結(jié)構(gòu)性、邏輯性強(qiáng)，更加符合司法規(guī)律，更具科學(xué)性和操作性。

比如，在章節(jié)修訂方面，在原來(lái)的檢察官法中，關(guān)于檢察官考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒，分別于第八章、第十章和第十一章進(jìn)行規(guī)定。這三章之間其實(shí)具有很強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，因?yàn)閷?duì)檢察官的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒的決定基本上是基于對(duì)檢察官的考評(píng)所作出來(lái)的。修改后的檢察官法把這三章合并，整合為檢察官的考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒。這種修改著眼于內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性，整部法律緊湊嚴(yán)密、邏輯性很強(qiáng)。增設(shè)“檢察官的管理”“檢察官職業(yè)保障”專章，對(duì)檢察官員額制管理和權(quán)利權(quán)益作了系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定。

在條文增加和刪除方面，結(jié)合檢察官職責(zé)以及檢察制度改革發(fā)展，增設(shè)檢察官考核委員會(huì)專門負(fù)責(zé)檢察官考核工作，為做好檢察官權(quán)益保障工作設(shè)立檢察官權(quán)益保障委員會(huì)，增加檢察官不得在“其他營(yíng)利性組織”兼職、不得兼任“仲裁員和公證員”情形。根據(jù)司法責(zé)任制改革的要求，修改后的檢察官法取消了“助理檢察員”的稱謂等。

內(nèi)容充實(shí)：實(shí)現(xiàn)司法體制改革成果法律化

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視政法工作，對(duì)深化司法體制改革和保證司法公正作出了一系列決策部署，實(shí)施了一系列改革舉措，取得了重大成果。這次檢察官法修改的一個(gè)重點(diǎn),就是充分吸收本輪司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)和成果,將其上升為法律,從而鞏固改革的成效。

更加突出檢察官的辦案主體地位。修訂了檢察官職責(zé)范圍，強(qiáng)調(diào)“檢察官對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)”，從而明確了司法責(zé)任制界限。

吸收司法責(zé)任制改革成果，規(guī)定檢察官實(shí)行員額制管理，按照中央《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》，檢察官法修改了檢察官的任職條件，對(duì)取得法律職業(yè)資格須具備的學(xué)歷條件進(jìn)行了調(diào)整，提高了檢察官任職學(xué)歷條件。

根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》,增加了檢察官遴選委員會(huì)的內(nèi)容,通過(guò)遴選方式把優(yōu)秀的人才選拔到檢察官隊(duì)伍中。

修訂后的檢察官法進(jìn)一步細(xì)化充實(shí)內(nèi)容。在新增的檢察官的管理專章中，對(duì)檢察官員額制管理、職務(wù)序列管理、培訓(xùn)、離任做了系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定，明確檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理，體現(xiàn)了檢察官單獨(dú)職務(wù)與行政職級(jí)脫鉤的性質(zhì)和特點(diǎn)。同時(shí)增加規(guī)定,對(duì)檢察官應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。還規(guī)定,檢察官因工作需要,經(jīng)單位選派或者批準(zhǔn),可以在高等學(xué)校、科研院所協(xié)助開(kāi)展實(shí)踐性教學(xué)、研究工作,并遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定。將實(shí)際工作部門的優(yōu)質(zhì)實(shí)踐教學(xué)資源引進(jìn)高校，落實(shí)檢察官誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法的主體責(zé)任，增添了檢察官在推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治進(jìn)程中的擔(dān)當(dāng)。

更加注重完善檢察官職業(yè)保障。修訂后的檢察官法在總則中規(guī)定,維護(hù)檢察官合法權(quán)益,保障檢察官依法履行職責(zé)。設(shè)專章規(guī)定檢察官的履職保障，是此次檢察官法修改的亮點(diǎn)之一。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出,建立健全司法人員依法履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。根據(jù)中央關(guān)于《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定》,結(jié)合工作實(shí)際,修訂后的檢察官法對(duì)檢察官的職業(yè)保障進(jìn)行了專章規(guī)定，規(guī)定設(shè)立檢察官權(quán)益保障委員會(huì)，細(xì)化檢察官的權(quán)利權(quán)益，從職業(yè)身份保障、職業(yè)尊嚴(yán)保障、人身安全保障、經(jīng)濟(jì)保障等多方面對(duì)檢察官權(quán)益和履職保障加以規(guī)定。

為防止干涉檢察官依法行使職權(quán),新修訂的檢察官法增加了保障人身安全的規(guī)定,檢察官的職業(yè)尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)。針對(duì)近年來(lái)屢見(jiàn)不鮮的侵害檢察官及其近親屬人身安全事件,修訂后的檢察官法強(qiáng)化了對(duì)檢察官及近親屬人身權(quán)益的保護(hù)措施，明確規(guī)定任何單位和個(gè)人不得對(duì)檢察官及其近親屬打擊報(bào)復(fù)。

在法律救濟(jì)方面,明確檢察官因依法履行職責(zé),本人及其近親屬人身安全面臨危險(xiǎn)的,人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察官及其近親屬采取人身保護(hù)、禁止特定人員接觸等必要保護(hù)措施。這些規(guī)定給檢察官公正履行職責(zé)提供了有力保障。

更加注重檢察權(quán)的內(nèi)外部監(jiān)督。這次司法責(zé)任制改革后，檢察官的權(quán)力的確加大了,責(zé)任也更重了。如何加強(qiáng)對(duì)檢察官的監(jiān)督管理,不僅社會(huì)各界、老百姓關(guān)注這個(gè)問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)自身也高度重視。

為了加強(qiáng)對(duì)檢察官的職責(zé)監(jiān)督,修訂后的檢察官法在嚴(yán)格管理方面新增了多項(xiàng)內(nèi)容,對(duì)檢察官的任職回避、懲戒、兼職、考核等作出一系列規(guī)定,以確保將檢察官權(quán)力控制在合法范圍之內(nèi)行使,真正實(shí)現(xiàn)有權(quán)不任性、放權(quán)不放任、用權(quán)受監(jiān)督。如規(guī)定設(shè)立檢察官考評(píng)委員會(huì)，對(duì)檢察工作實(shí)績(jī)、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、工作作風(fēng)進(jìn)行考核，同時(shí)吸納《公務(wù)員法》的考核標(biāo)準(zhǔn)，將檢察官考核結(jié)果由優(yōu)秀、稱職、不稱職3種修改為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職4類等。

為充分體現(xiàn)中央司法改革精神,新修訂的檢察官法明確了檢察官懲戒制度,并對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)進(jìn)行了專門規(guī)定,由其負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定是否存在辦理案件違反職責(zé)的行為。

總體來(lái)看，修訂后的檢察官法是一部具有積極意義、富有生命力的法律。其中很多修改內(nèi)容，如檢察官晉升方式、教育培訓(xùn)、權(quán)益保障等，都與檢察官自身利益息息相關(guān)，提高了檢察官履職的積極性，激發(fā)了他們的職業(yè)尊榮感和使命感。但是，修訂后的檢察官法在執(zhí)行中，還有一些問(wèn)題需要進(jìn)行探索研究。

比如檢察人員分類管理目前已經(jīng)在各地落實(shí)，檢察官法雖然對(duì)檢察官的等級(jí)予以明確，并規(guī)定了按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，無(wú)疑對(duì)檢察官的職業(yè)保障有了科學(xué)、廣闊的規(guī)劃。但對(duì)于基層院檢察官來(lái)說(shuō)，其所具有的檢察官等級(jí)對(duì)外效力如何、檢察官等級(jí)與行政級(jí)別是否掛鉤等，仍不明確，不但影響檢察官的職業(yè)尊榮感，更影響檢察官的職業(yè)晉升渠道。同時(shí)如何體現(xiàn)檢察系統(tǒng)司法行政人員、檢察輔助人員工作特性，區(qū)別于一般黨政部門公務(wù)員，還需相關(guān)部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則予以規(guī)定。隨著檢察官員額制全面推開(kāi)，涉及人員分類定崗、檢察官遴選、考核等各項(xiàng)機(jī)制日臻完善，初步實(shí)現(xiàn)了檢察官回歸辦案本位的改革初衷，但有關(guān)檢察官退出的相關(guān)規(guī)定仍處于摸索階段。

在辦案責(zé)任制方面，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)職業(yè)保障文件，進(jìn)一步明確細(xì)化檢察官責(zé)任豁免的范圍和事由，如“檢察官依法履職并且盡到了必要的注意義務(wù)，不存在故意或者重大過(guò)失的，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)刑事責(zé)任或者民事責(zé)任的情形”，探尋科學(xué)、合理的司法責(zé)任制。同時(shí)，關(guān)于檢察官教育培訓(xùn)制度，檢察官的業(yè)務(wù)素能提升方案、交流鍛煉等檢察官權(quán)利，還有待進(jìn)一步細(xì)化。