廣西財政支持政策性漁業(yè)保險研究

文/林劼

本文收集采用2015年至2019年廣西政策性漁業(yè)保險試點的數(shù)據，包括承保面積、保費收入、財政補貼資金、結算補貼資金等中微觀數(shù)據，以廣西政策性漁業(yè)保險為研究對象，探討財政補貼政策的實踐、效果、問題以及對策，為完善廣西政策性漁業(yè)保險政策，促進漁業(yè)經濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展提供建議。

農業(yè)保險作為一項重要的風險管理金融工具，能夠補償自然災害、意外事故和疫情等保險事故所產生的經濟損失，為穩(wěn)定農民生產性收入和促進農業(yè)農村經濟發(fā)展提供金融保障。

表1介紹2008年至2016年廣西和全國農業(yè)保險保費收入和賠付支出情況：全國農業(yè)保險保費年收入從239.2億元增長至478.9億元，連續(xù)九年大幅增長；全國農業(yè)保險保費年賠付支出從129.1億元增長至276.8億元，整體呈現(xiàn)增長趨勢；廣西農業(yè)保險保費年收入從1.3億元增長至8.9億元，2012年以來增長率高于全國水平；廣西農業(yè)保險保費賠付支出從1億元增長至5.3億元，年增長率由2008年至2011年的負增長變?yōu)?011年以來的正增長。

表1 2008年至2016年廣西和全國農業(yè)保險保費收入、賠付支出情況

政策性農業(yè)保險是我國政府部門支持農業(yè)發(fā)展、強農惠農的農業(yè)保險，對穩(wěn)定發(fā)展農業(yè)具有重要意義。根據中央和自治區(qū)關于深化農村金融改革、金融服務“三農”發(fā)展的精神要求，2015年7月，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《關于加快發(fā)展政策性農業(yè)保險進一步促進農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，自治區(qū)財政廳印發(fā)《關于開展2015年水產養(yǎng)殖保險試點工作的通知》，將廣西水產養(yǎng)殖業(yè)中規(guī)?；B(yǎng)殖程度較高的對蝦養(yǎng)殖、牡蠣養(yǎng)殖列為財政補貼的農業(yè)保險險種。表2介紹了2017年廣西和全國水產品養(yǎng)殖情況，從表中可知廣西水產品養(yǎng)殖產量和面積在全國占有較大比重；因此，大力發(fā)展政策性漁業(yè)保險，對廣西水產養(yǎng)殖至關重要。

廣西政策性漁業(yè)保險在政策支持和財政補貼下，呈現(xiàn)四個發(fā)展特點：一是保費補貼在養(yǎng)殖戶參保和保險公司開展業(yè)務過程中作用明顯，農業(yè)保險能否納入財政補貼范圍是很多保險公司創(chuàng)新的原動力；二是政策性漁業(yè)保險的保障效果顯著，風險補償功能被廣大養(yǎng)殖戶認可；三是養(yǎng)殖戶參保意識加深，規(guī)模養(yǎng)殖戶對政策性農業(yè)保險的需求表現(xiàn)強烈，為財政部門改變補貼規(guī)則提供可能；四是養(yǎng)殖戶參保程度日益提高，抵御養(yǎng)殖風險、穩(wěn)定價格波動、鎖定收益預期需求強烈。

表2 2017年廣西和全國水產品養(yǎng)殖情況

表3 2019年廣西政策性漁業(yè)保險保費財政補貼規(guī)則

一、廣西財政支持政策性漁業(yè)保險的實踐和效果

（一）及時制定政策性漁業(yè)保險試點政策

2015年以來廣西，自治區(qū)財政部門會同漁業(yè)主管部門、保險監(jiān)管部門、保險公司，多次赴欽州、北海、防城港等沿海城市對水產養(yǎng)殖情況開展實地調研，與當?shù)卣疂O業(yè)主管部門、水產養(yǎng)殖企業(yè)（合作社、農戶）代表召開座談會；同時，通過實地走訪、問卷調查等形式，了解水產養(yǎng)殖生產投入產出、風險防范需求、財務負擔能力等情況，掌握基本數(shù)據，摸清行業(yè)底數(shù)。2015年7月，自治區(qū)財政抓好用好金融服務農業(yè)、農村、農民的政策機遇，將政策性漁業(yè)保險納入廣西將政策性漁業(yè)保財政保險保費補貼范疇，確定水產養(yǎng)殖行業(yè)中規(guī)?；B(yǎng)殖程度較高的對蝦和牡蠣列為自治區(qū)財政補貼險種，印發(fā)了《關于開展2015年水產養(yǎng)殖保險試點工作的通知》《關于下達2015年水產養(yǎng)殖保險試點財政保費補貼資金配套項目計劃的通知》《牡蠣養(yǎng)殖保險條款（地方財政補貼適用）》和《政策性對蝦養(yǎng)殖保險（廣西地區(qū)）條款》等政策文件，為欽州、北海和防城港沿海三市開展對蝦和牡蠣養(yǎng)殖保險試點提供政策保障。

（二）細化政策性漁業(yè)保險保費財政補貼規(guī)則

政策性漁業(yè)保險由廣西區(qū)內具有承辦政策性農業(yè)保險資質的保險公司承保，自治區(qū)財政部門主動認領牽頭部門責任，細化財政補貼方式和資金管理等內容。表3報告了2019年廣西政策性漁業(yè)保險保費財政補貼規(guī)則。

（三）動態(tài)調整政策性漁業(yè)保險保費補貼資金規(guī)模

廣西財政對政策性農業(yè)保險實行“規(guī)模控制、計劃管理”原則，按照漁業(yè)主管部門報送的年度計劃，組織開展各項保險的保費補貼工作。保費補貼資金按照“分批預撥，按季補貼，年度結算”原則，在下達資金時，自治區(qū)財政每年分批將中央和自治區(qū)財政補貼保費資金下達至各市縣財政部門，按季度補撥；在結算資金時，由保險公司根據年度的出保單、投保農戶應負擔保費以足額收取為標準進行認定。

北海、欽州和防城港作為廣西率先開展政策性漁業(yè)保險的試點地區(qū)，2015年至2018年8月保費補貼結算情況如下。

欽州市：自治區(qū)財政下達牡蠣保險計劃數(shù)分別為5000畝、5000畝、4000畝和3500畝，欽州市完成牡蠣保險任務數(shù)分別為5156畝、2584畝、2520畝和3135畝，保費收入分別為327.60萬元、162.80萬元、151.83萬元和197.50萬元，財政補貼資金分別為229.30萬元、114萬元、106.30萬元和138.30萬元。

北海市：2015年以來保費總收入309.2萬元，其中對蝦養(yǎng)殖保險5.4萬元、牡蠣養(yǎng)殖保險303.80萬元；2015年和2017年，北海市政策性漁業(yè)保險保費收入分別為2.93萬元、2.45萬元，賠付支出分別為29.34萬元、6.50萬元，賠付率分別為1000%、376.6%。2015年和2017年，財政補貼資金分別為2.10萬元、1.70萬元。

防城港市：自治區(qū)財政下達對蝦保險計劃數(shù)合計40000畝，防城港市實際完成對蝦保險任務111畝，財政補貼資金合計2.7萬元；自治區(qū)財政下達牡蠣保險計劃數(shù)合計3900畝，防城港實際完成牡蠣保險任務3592畝，財政補貼資金合計226.3萬元。

（四）做好創(chuàng)新政策性漁業(yè)保險的財政補貼保障

為了推動政策性保險工作，廣西財政鼓勵各地開展中央補貼險種、自治區(qū)補貼險種、自治區(qū)試點補貼險種以外的農業(yè)保險。2019年，自治區(qū)財政按照30%比例，對市縣補貼農業(yè)保險予以獎勵，各級財政部門獎補比例不低于45%，獎勵資金用于補充市縣財政保費補貼；同時，鼓勵市縣財政用好財政預算資金和各類基金提高補貼比例，鼓勵農業(yè)龍頭企業(yè)出資繳納保費，減輕農民經濟負擔。例如，南寧市上林縣創(chuàng)新政策性澳洲淡水龍蝦養(yǎng)殖保險，通過縣級地方特色險種的辦法，將轄區(qū)內澳洲淡水龍蝦養(yǎng)殖納入了保險范疇，每畝保險金額15000元，保險費率9%；同時，政策規(guī)定各級財政補貼澳洲淡水龍蝦養(yǎng)殖保險保費的80%，其中：自治區(qū)財政補貼40%，市縣財政補貼40%。目前，上林縣澳洲淡水龍蝦保險畝數(shù)為397畝，保險收入為598萬元，賠付支出35萬元，有效保障了澳洲淡水龍蝦生產。

（五）積極履約理賠，增強試點示范效應

2015年第22號臺風“彩虹”襲擊欽州市，給水產養(yǎng)殖企業(yè)、合作社和養(yǎng)殖戶造成嚴重損失。臺風過后，按照政策性保險合同約定，有117個牡蠣養(yǎng)殖戶及時獲得保險公司賠付，賠付養(yǎng)殖面積達到1480畝，賠付資金553890元，成為廣西首個開展水產養(yǎng)殖保險成功賠付的地級市。欽州市隨后有218個養(yǎng)殖戶新增3243畝承保，顯示了政策性漁業(yè)保險積極履約理賠試點示范效應。

二、廣西財政支持政策性漁業(yè)保險存在的突出問題

（一）查勘取證定損困難，定損理賠不夠準確

查勘定損是水產養(yǎng)殖保險承保和兌現(xiàn)理賠工作中至關重要的環(huán)節(jié)，關系到參加投保的養(yǎng)殖生產經營者的切身利益，是養(yǎng)殖企業(yè)（合作社、農戶）最為關心的重要問題。對蝦、牡蠣養(yǎng)殖受海水鹽度等水質環(huán)境和病害引起爆發(fā)性死亡現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有列入保險條款；相同水域養(yǎng)殖，同樣等級的風力，因風向與潮汐不同，以及病害發(fā)病時間不同，造成養(yǎng)殖損失程度也不盡相同。目前，缺乏牡蠣養(yǎng)殖和對蝦養(yǎng)殖查勘定損技術標準，牡蠣保險風力等級損失賠率和對蝦保險損失率方法不夠科學，加上參保的養(yǎng)殖戶大多在海上分散養(yǎng)殖，查勘核實需要一定的人力、物力和時間，定損難度大，影響理賠準確性與時效性。

（二）漁業(yè)保險條款有待完善，承保數(shù)量逐年遞減

對蝦保險條款收取保費少、起賠門檻低，賠付額高，2015年承保的保險公司虧損嚴重，影響了保險公司拓展業(yè)務繼續(xù)承保積極性，2016年基本停止承辦對蝦保險。

（三）市縣財政補貼配套跟不上，保險覆蓋率增長遭遇瓶頸

根據2019年廣西政策性漁業(yè)保險的保費補貼規(guī)則，各級財政對牡蠣、對蝦、珍珠貝政策性保險財政補貼比例，自治區(qū)財政補貼為50%、市縣財政補貼為10%，市縣險種的自治區(qū)財政補貼為30%、市縣財政補貼15%以上。在現(xiàn)實中，對于地方財力不足的市縣，基層漁業(yè)主管部門往往在年初上報漁業(yè)保險補貼計劃數(shù)時壓低數(shù)額，直接影響政策性漁業(yè)保險參保規(guī)模的擴大。

（四）保險公司對財政補貼產生依賴，政策性漁業(yè)保險創(chuàng)新不足

理論上，在供給方面保險公司有強烈的動機通過創(chuàng)新降低成本，在需求方面保險公司可以通過創(chuàng)新獲得更大的參保客戶。但在現(xiàn)實中，許多保險公司只對能獲得政府補貼的漁業(yè)保險產品感興趣，如果財政部門制定的補貼規(guī)則與養(yǎng)殖戶的實際需求出現(xiàn)偏離，市場經濟功能就無法激發(fā)保險公司創(chuàng)新政策性漁業(yè)保險。

（五）養(yǎng)殖戶缺乏風險防范意識，對政策性漁業(yè)保險認識不到位

受到傳統(tǒng)的生產經營理念的影響，許多養(yǎng)殖戶認為政策性漁業(yè)保險是理財產品、購買保險就應該獲得收益，或是認為保費補貼是產業(yè)補助、應當直接獎補現(xiàn)金，甚至有人認為是變相收費，對政策性漁業(yè)保險分散生產風險、穩(wěn)定收入的認識不到位，養(yǎng)殖戶缺乏風險防范意識，導致政策性漁業(yè)保險的參保意愿不強，參保增長率時有降低。

三、廣西財政支持政策性漁業(yè)保險的對策建議

（一）準確定位政策性漁業(yè)保險，完善財政補貼長效機制

一是完善政策性漁業(yè)保險保費補貼的考核與監(jiān)督機制，建立財政補貼的績效考評工作，提高補貼資金的使用效率和效果。二是結合漁業(yè)養(yǎng)殖災害的復雜性，因地制宜、因時制宜，政策性漁業(yè)保險應當以保大災、保成本為基本定位，探索轉變補貼規(guī)則和補貼重點，從直接的保費補貼轉向對創(chuàng)新和科技應用的補貼。

（二）發(fā)揮財政資金撬動社會金融資本力量，探索保費補貼新財源

財政部門首先要做好保費補貼的財力保障。一要制定好保費補貼政策措施和年度項目計劃；二要根據年度預算安排，測算制定年度保險計劃總規(guī)模、險種結構，并結合市縣財力狀況安排政策性漁業(yè)保險的計劃任務；三要按照“規(guī)模控制、計劃管理”原則和年度計劃，開展各項漁業(yè)保險工作。

其次，由于政策性保險的普查統(tǒng)計、承保前的基礎性工作等環(huán)節(jié)需要一定的人力、物力、財力作為前期工作支持，應當倡導承辦保險機構按照國家和自治區(qū)有關規(guī)定，規(guī)范計提和列支相關漁業(yè)保險工作經費，各級財政部門根據工作需要安排、落實政策性保險工作經費。

此外，財政資金作為政策性保險保費補貼的主要資金來源，各級財政部門應當發(fā)揮補貼政策和補貼資金撬動社會金融資本力量，鼓勵保險公司開發(fā)新產品，滿足養(yǎng)殖戶多層次需求。

此外，財政部門應當積極鼓勵各地，用好地方財政預算資金、各類基金提高補貼比例、龍頭企業(yè)出資繳納保費，減輕農民負擔，探索保費補貼新財源。

（三）精準施策促進政策性漁業(yè)保險擴面、增品、提標、降費

貫徹落實《中共廣西壯族自治區(qū)委員會關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決定》精神，結合我區(qū)漁業(yè)發(fā)展情況，采取措施促進政策性漁業(yè)保險擴面、增品、提標、降費工作。一是增加政策性保險險種試點。羅非魚是廣西重要的大宗魚類品種，其養(yǎng)殖面積及產量全國排名第三，建議列入自治區(qū)政策性保險范圍，盡快完善并推寧市羅非魚養(yǎng)殖低溫指數(shù)保險的方案，明確單位保費和保險費率，各級財政按一定比例予以財政補貼。二是改進牡蠣養(yǎng)殖和對蝦養(yǎng)殖保險條款，合理制定牡蠣保險起賠風力等級，按照對蝦按飼養(yǎng)天數(shù)周期調整對蝦保險定損標準，處理好保險公司與養(yǎng)殖戶利益關系。

（四）嚴格執(zhí)行政策性漁業(yè)保險的保費補貼資金管理辦法

各級財政部門要嚴格執(zhí)行《農業(yè)保險保費補貼資金管理辦法》，按時撥付補貼資金，認真審核憑證，嚴格結算程序，完善資金監(jiān)管，確保廣西政策性漁業(yè)保險的保費補貼資金使用精準、及時、安全、有效。