監(jiān)察權(quán)運(yùn)行評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)成

【摘 要】 監(jiān)察權(quán)運(yùn)行評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建，以《憲法》、《監(jiān)察法》等相關(guān)法律為依據(jù)，將監(jiān)察權(quán)運(yùn)行與法治評(píng)估理論相結(jié)合，參考立法權(quán)評(píng)估、行政權(quán)評(píng)估、司法權(quán)評(píng)估，構(gòu)建監(jiān)察權(quán)運(yùn)行評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的合法性、價(jià)值性進(jìn)行評(píng)估。這是對(duì)權(quán)力監(jiān)督方式的一種探索，不僅可以對(duì)法治評(píng)估理論進(jìn)行擴(kuò)充與豐富，而且可以豐富和完善監(jiān)察權(quán)的理論體系和實(shí)踐路徑，為我國(guó)監(jiān)察體制改革以及國(guó)家法治建設(shè)提供一種可量化、可觀察、可比較的參考依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】 法治評(píng)估 監(jiān)察權(quán)運(yùn)行 評(píng)估指標(biāo)

根據(jù)《憲法》以及《監(jiān)察法》等相關(guān)法律規(guī)定及監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)任務(wù)，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行評(píng)估指標(biāo)體系由三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，一級(jí)指標(biāo)3個(gè)，二級(jí)指標(biāo)7個(gè)，三級(jí)指標(biāo)18個(gè)，從監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的實(shí)體性、程序性和價(jià)值性三個(gè)方面評(píng)估監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的狀況。

一、實(shí)體合法性指標(biāo)

實(shí)體合法性指標(biāo)是對(duì)與權(quán)利人相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量的指標(biāo)，包括監(jiān)察對(duì)象和留置措施兩個(gè)指標(biāo)。設(shè)置這個(gè)指標(biāo)主要目的在于評(píng)估監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)利的行使是否合法。

（一）監(jiān)察對(duì)象。目前，我國(guó)具有監(jiān)督職能的國(guó)家機(jī)關(guān)有人民代表大會(huì)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)。雖然都具有監(jiān)督職能，但其監(jiān)督對(duì)象不同。“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象不是國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，而是所有國(guó)家‘公職人員”[1]。監(jiān)察對(duì)象只能是“人”，而且只能是行使公權(quán)力的公職人員。

監(jiān)察法第十五條對(duì)監(jiān)察對(duì)象做出了明確規(guī)定，但實(shí)踐中對(duì)人大代表、公辦的科教文體衛(wèi)等單位中的“非管理人員”是否可以作為監(jiān)察對(duì)象存在爭(zhēng)議，對(duì)于有爭(zhēng)議對(duì)象是否可以成為監(jiān)察對(duì)象需要嚴(yán)格按照監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。

綜上，將二級(jí)指標(biāo)監(jiān)察對(duì)象分為兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)：（1）監(jiān)察對(duì)象是否都是行使公權(quán)力的公職人員;（2）監(jiān)察對(duì)象是否符合《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定。

（二）留置措施。留置是《監(jiān)察法》規(guī)定的十二種調(diào)查措施之一。“以留置取代‘雙規(guī)和‘雙指，被視為‘用法治思維、法治方式懲治腐敗的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了‘雙規(guī)的法治化，是我國(guó)法制建設(shè)的重大進(jìn)步?！盵2]在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中，監(jiān)察機(jī)關(guān)一旦采取留置措施，被調(diào)查人的人身自由會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被剝奪，并接受審查和訊問。留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)最重要的調(diào)查措施，《監(jiān)察法》對(duì)其適用的決定、期限和執(zhí)行都做出了明確規(guī)定。

綜上，將二級(jí)指標(biāo)留置程序分為三個(gè)三級(jí)指標(biāo)：（1）留置決定是否合法;（2）留置時(shí)間是否合法;（3）留置執(zhí)行是否合法。

二、程序合法性指標(biāo)

程序性指標(biāo)是對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行程序的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量的指標(biāo)，包括立案程序、調(diào)查程序和處置程序三個(gè)指標(biāo)。設(shè)置這個(gè)指標(biāo)主要目的在于評(píng)估監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序是否合法。

（一）立案程序。根據(jù)《監(jiān)察法》第39條第1款規(guī)定“監(jiān)察立案應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三個(gè)條件：一是存在涉嫌職務(wù)違法犯罪的客觀事實(shí);二是需要追究法律責(zé)任;三是按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。”[3]如果被調(diào)查對(duì)象沒有或者缺少上述三個(gè)條件中的任何一項(xiàng)都不能進(jìn)行立案。據(jù)此，將立案程序合法性評(píng)估指標(biāo)列為：1.是否存在涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的事實(shí);2.是否需要追究法律責(zé)任;3.是否按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理了立案手續(xù)。

（二）調(diào)查程序?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了訊問、詢問、留置、搜查、等十二種調(diào)查措施，對(duì)不同措施的適用均有不同的規(guī)定。這些調(diào)查措施涉及被調(diào)查人的人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利，按照法律規(guī)定對(duì)被調(diào)查人適用合適的調(diào)查措施是對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的基本保障。

據(jù)此，將二級(jí)指標(biāo)調(diào)查程序分為三個(gè)三級(jí)指標(biāo)：（1）調(diào)查措施的適用是否合法;（2）證據(jù)收集是否合法：（3）調(diào)查方案是否嚴(yán)格執(zhí)行

（三）處置程序?！侗O(jiān)察法》第四十五條規(guī)定了對(duì)被調(diào)查對(duì)象的處置方式。根據(jù)調(diào)查結(jié)果的不同，處置方式也不同，帶來的處置結(jié)果輕重不同，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行。移送檢察院審查、起訴涉及兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的工作銜接，應(yīng)該著重對(duì)待，尤其是補(bǔ)充調(diào)查的期限與次數(shù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)做出的處理決定不服時(shí)可以采取法定的救濟(jì)途徑。但是這種救濟(jì)有著嚴(yán)格的級(jí)別和期限限制，應(yīng)當(dāng)保證其嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。據(jù)此，將二級(jí)指標(biāo)處置程序分為三個(gè)三級(jí)指標(biāo)：（1）處置方式是否合法;（2）與人民檢察院的處置銜接是否合法;（3）對(duì)待處理決定救濟(jì)的方式是否合法。

三、價(jià)值性指標(biāo)

價(jià)值性指標(biāo)是對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量的指標(biāo)，包含信息公開、公眾參與、反腐敗國(guó)際合作三個(gè)指標(biāo)。

（一）信息公開?！侗O(jiān)察法》第四十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！北O(jiān)察工作信息公開包括重大案件辦理信息與監(jiān)察工作制度及法律法規(guī)和規(guī)范性文件兩個(gè)方面。據(jù)此，將信息公開指標(biāo)列為：（1）是否公開重大案件辦理信息;（2）是否公開與監(jiān)察工作相關(guān)制度及法律法規(guī)和規(guī)范性文件。

（二）社會(huì)參與。公眾的支持和參與是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行和反腐敗工作取得決定性勝利的關(guān)鍵之一。監(jiān)督舉報(bào)是是獲得案件線索的重要途徑之一，公眾的廣泛參與可以使得監(jiān)督舉報(bào)渠道更加暢通。社會(huì)公眾的參與程度和意愿的表達(dá)程度是檢驗(yàn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行效果的有效方式。相應(yīng)的，監(jiān)督舉報(bào)情況可以反映出社會(huì)公眾的參與程度和意愿的表達(dá)程度。。據(jù)此，將二級(jí)指標(biāo)社會(huì)參與分為兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)：（1）監(jiān)督舉報(bào)渠道是否通暢;（2）公眾評(píng)價(jià)互動(dòng)是否存在。

在傳統(tǒng)監(jiān)督方式之外，以法治評(píng)估理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建監(jiān)察權(quán)運(yùn)行評(píng)估指標(biāo)體系，不僅是對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督方式的新探索，而且是對(duì)法治評(píng)估中國(guó)應(yīng)用的新嘗試。通過該指標(biāo)體系，可以將監(jiān)察權(quán)從立法、實(shí)施到成效反饋的籠統(tǒng)階段，逐步細(xì)化為一個(gè)個(gè)較為清晰的評(píng)價(jià)點(diǎn)，便于將監(jiān)察權(quán)的結(jié)構(gòu)、體系更加清晰的展現(xiàn)在社會(huì)公眾面前。

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作者簡(jiǎn)介：李欣隆（1991—），男，漢族，山東滕州人，法律碩士，單位：重慶工商大學(xué)法學(xué)院法律碩士（非法學(xué)）專業(yè)。

基金項(xiàng)目：重慶工商大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《監(jiān)察權(quán)評(píng)估體系指標(biāo)研究》;項(xiàng)目編號(hào)：yjscxx2018-060-06。