構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈體系的重要意義及實(shí)現(xiàn)路徑

翟國(guó)方

【摘要】都市圈著眼于核心城市與周邊輻射區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及相鄰城市在交通、服務(wù)、市場(chǎng)等方面的一體化運(yùn)營(yíng)，有利于助推城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。新時(shí)代，我們應(yīng)盡快啟動(dòng)都市圈規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)立法工作，加大財(cái)政等相關(guān)政策的支持，加快戶籍制度改革，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和評(píng)估。

【關(guān)鍵詞】都市圈 城鎮(zhèn)化 城市群 【中圖分類號(hào)】C912.81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年2月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，指出要“以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手，以推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點(diǎn)，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”。都市圈是指城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，是我國(guó)城市群規(guī)劃建設(shè)的重要組成部分。事實(shí)上，我國(guó)是一個(gè)在自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和歷史文化等方面區(qū)域差異較大的國(guó)家，同等規(guī)模的城市對(duì)處于不同發(fā)展階段的區(qū)域所具有的作用是不同的。

都市圈是城市發(fā)展的高級(jí)空間形態(tài)，能夠助推城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

城市是人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚的空間形態(tài)。在我國(guó)古代，城和市是兩個(gè)完全不同的概念。隨著農(nóng)業(yè)革命，尤其是工業(yè)革命的不斷深入，勞動(dòng)分工不斷細(xì)化，城與市不斷融合，形成了在形態(tài)和功能上有別于農(nóng)村的城市形態(tài)。城市依托其固有的集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)、品牌效應(yīng)，成為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”“領(lǐng)頭羊”，在空間上形成了“中心—邊緣”的結(jié)構(gòu)，即都市圈。都市圈是社會(huì)勞動(dòng)分工的產(chǎn)物，是城市發(fā)展的高級(jí)空間形態(tài)。都市圈的規(guī)劃建設(shè)，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口流動(dòng)和空間演進(jìn)的趨勢(shì)。同時(shí)，必須要充分考慮不同都市圈現(xiàn)有基礎(chǔ)以及發(fā)展?jié)摿Φ牟町愋裕茖W(xué)確定都市圈的功能定位、發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)路徑，因地制宜地推動(dòng)都市圈建設(shè)。

當(dāng)前，我國(guó)的都市圈規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐，大多是根據(jù)中心城市規(guī)模和到中心城市通勤人口的比例等指標(biāo)確定的，所以都市圈又稱通勤圈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)的建制市有660多個(gè)，建制鎮(zhèn)有2萬(wàn)多個(gè)。在江蘇、廣東、浙江等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，不少建制鎮(zhèn)具有較大的人口規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模，承擔(dān)著組織、管理和服務(wù)職能，是所在區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，具有一定的輻射吸引范圍。按照都市圈的一般定義，這些地區(qū)已經(jīng)在一定程度上形成了功能分工明確、空間耦合協(xié)調(diào)、規(guī)模等級(jí)有序的都市圈體系。但由于受到國(guó)家體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段以及劃定目的等因素的影響，各個(gè)地區(qū)都市圈的發(fā)展在具體指標(biāo)的確定上不盡相同。

《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》從三個(gè)方面對(duì)都市圈進(jìn)行了明確界定：一是都市圈是在城市群內(nèi)部；二是中心城市是超大特大城市，即城市人口規(guī)模在500萬(wàn)以上，或者是輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市，即城市人口規(guī)模在100萬(wàn)以上且對(duì)周圍區(qū)域具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)功能的城市；三是以1小時(shí)通勤圈為基本范圍。只有同時(shí)滿足這三個(gè)條件的都市圈，才有可能培育發(fā)展為現(xiàn)代化都市圈，成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。

事實(shí)上，在超大或大都市圈內(nèi)，往往嵌套著一層或數(shù)層大大小小的都市圈，這些不同規(guī)模的都市圈，一方面支撐著大都市的發(fā)展，另一方面也鏈接著廣大農(nóng)村地區(qū)。因此，我們應(yīng)努力構(gòu)建功能分工明確、合作緊密、高度體系化的現(xiàn)代化都市圈，助推城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

應(yīng)努力打造分工明確、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代化都市圈體系

新時(shí)代，我們不僅要積極建設(shè)以超大城市或大城市為中心的大都市圈，還應(yīng)努力引導(dǎo)以中小城市為中心的中小都市圈建設(shè)，努力打造分工明確、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代化都市圈體系。日本在推進(jìn)都市圈建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。比如，日本都市圈有三個(gè)層次，第一個(gè)層次是三大都市圈，第二個(gè)層次是連攜中樞都市圈，第三個(gè)層次是定住自立圈，通過(guò)中心城市和鄰近區(qū)域的自由攜作，確保都市圈內(nèi)基本生活功能的正常運(yùn)作。

第一，要盡快啟動(dòng)都市圈規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)立法工作?！胺o(wú)授權(quán)不可為?！彪S著我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，作為公共政策的都市圈規(guī)劃，應(yīng)出臺(tái)或修訂相關(guān)的法律法規(guī)，以保證健康可持續(xù)發(fā)展。比如，可以出臺(tái)《國(guó)土空間規(guī)劃法》《國(guó)土空間用途管制法》等法律法規(guī)，對(duì)都市圈規(guī)劃建設(shè)加以規(guī)定。

第二，要重視財(cái)政等相關(guān)政策的支持。除了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中提到的強(qiáng)化都市圈內(nèi)部政策協(xié)同機(jī)制外，中央財(cái)政政策、稅收政策等方面的引導(dǎo)也不可或缺。對(duì)此，我們應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)稅減免、轉(zhuǎn)移和重點(diǎn)項(xiàng)目的傾斜政策，促進(jìn)都市圈的培育發(fā)展。對(duì)于符合我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的都市圈規(guī)劃建設(shè)的項(xiàng)目或地區(qū)，中央在提供信息支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)給予一定的財(cái)稅優(yōu)惠政策以及國(guó)家項(xiàng)目落地的優(yōu)先考慮。這些優(yōu)惠政策不僅僅針對(duì)中心城市，而且也適用于都市圈內(nèi)的中小城市，力求平等對(duì)待、一視同仁、共享共贏。

第三，要加快戶籍制度改革，促進(jìn)人口的區(qū)域流動(dòng)?，F(xiàn)代化都市圈的基本特征就是區(qū)域跟中心城市之間緊密的通勤聯(lián)系、通學(xué)聯(lián)系。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，我國(guó)的戶籍制度在歷史上對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到了一定的積極作用，但由于其阻礙了人口流動(dòng)、割裂了城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，所以全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)難以形成，遏制了農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步開發(fā)，削弱了中心城市與周邊城市的聯(lián)系，滯后了都市圈的培育發(fā)展。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的當(dāng)下，要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈體系，就必須要實(shí)現(xiàn)通勤、通學(xué)，改革阻礙城市與鄉(xiāng)村之間人口流動(dòng)的戶籍制度。

第四，要系統(tǒng)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和評(píng)估。動(dòng)態(tài)監(jiān)控和評(píng)估工作是都市圈規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵。比如，日本通過(guò)“地理空間信息高度活用社會(huì)”項(xiàng)目的研發(fā)與建設(shè)，達(dá)到了任何人在任何時(shí)候、任何地方都能利用所需地理空間信息的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)都市圈規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和進(jìn)程評(píng)估。由此，我們可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，加快對(duì)都市圈基礎(chǔ)地理信息、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等的數(shù)字化建設(shè)，推進(jìn)各類信息資源的開發(fā)、管理和應(yīng)用。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建城市綜合信息平臺(tái)，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推動(dòng)都市圈向集成化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方向發(fā)展，對(duì)都市圈進(jìn)行多時(shí)空、多尺度、多種類的三維信息跟蹤，及時(shí)、準(zhǔn)確、高效地處理交通、人口、公共安全、環(huán)境治理等方面的問(wèn)題。

總之，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入后半場(chǎng)，都市圈在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中將發(fā)揮愈來(lái)愈重要的作用。都市圈在國(guó)家空間規(guī)劃體系中起著承上啟下的關(guān)鍵作用，向上鏈接城市群、經(jīng)濟(jì)帶，向下銜接中心城市和中心城市所輻射帶動(dòng)的區(qū)域，其建設(shè)成功與否直接關(guān)乎我國(guó)幅員遼闊的鄉(xiāng)村能否振興，進(jìn)而關(guān)乎我國(guó)民族復(fù)興大業(yè)能否實(shí)現(xiàn)。只要我們遵循城市發(fā)展規(guī)律，實(shí)事求是、因地制宜、因時(shí)制宜、系統(tǒng)思維、穩(wěn)打穩(wěn)扎，就一定能夠建成具有中國(guó)特色的高質(zhì)量的現(xiàn)代化都市圈體系。

（作者為南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《地方密集布局都市圈 打造區(qū)域增長(zhǎng)極》，新華網(wǎng)，2019年4月11日。

②《住在現(xiàn)代化都市圈，是一種怎樣的體驗(yàn)？》，新華網(wǎng)，2019年2月22日。

③《都市圈時(shí)代來(lái)了》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2019年2月27日。