中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)
——基于“美國(guó)訴中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”的考察

吳嘉鑫

（廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣州 510521）

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額是世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱“WTO”）《農(nóng)業(yè)協(xié)定》成員方在推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅化進(jìn)程中為提升市場(chǎng)準(zhǔn)入水平而創(chuàng)設(shè)的一種過渡性方法。中國(guó)在加入WTO時(shí)明確承諾，關(guān)稅配額是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的主要管理方式。然而，美國(guó)將其近年對(duì)華農(nóng)產(chǎn)品出口下降歸咎于中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理措施，并于2016年12月將中國(guó)對(duì)小麥、大米、玉米實(shí)施的關(guān)稅配額管理措施訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“美國(guó)訴中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”）。如何應(yīng)對(duì)美國(guó)的這一指控，既是中國(guó)在新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的重大挑戰(zhàn)之一，也是新形勢(shì)下中美農(nóng)業(yè)貿(mào)易能否健康穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的重要問題之一。

1 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度及其實(shí)施現(xiàn)狀

關(guān)稅配額是指對(duì)規(guī)定數(shù)量?jī)?nèi)進(jìn)口的商品征收較低的關(guān)稅，當(dāng)進(jìn)口商品超過規(guī)定數(shù)量后，則征收較高關(guān)稅。在加入WTO時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量普遍不高且品質(zhì)欠佳。為了防范進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)造成的沖擊，關(guān)稅配額成為中國(guó)保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的較好選擇。目前，我國(guó)對(duì)小麥、玉米、大米、食糖、棉花和羊毛實(shí)施關(guān)稅配額制度。

1.1 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》既沒有就關(guān)稅配額如何管理進(jìn)行說明，也沒有明確關(guān)稅配額的申請(qǐng)和分配方法，因此各成員方在制定和實(shí)施關(guān)稅配額制度時(shí)均享有一定的自由裁量權(quán)。中國(guó)管理農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的主要法律依據(jù)，是2003年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”）。根據(jù)《暫行辦法》，食糖、羊毛的關(guān)稅配額由商務(wù)部分配；小麥、玉米、大米和棉花的關(guān)稅配額由發(fā)改委會(huì)同商務(wù)部分配。

1.1.1 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的類型

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額分為國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額。國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額須通過國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口；非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，可以通過國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)或有貿(mào)易權(quán)的非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶也可以直接進(jìn)口。如果分配給最終用戶的國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額在當(dāng)年8月15日前未簽訂合同的，經(jīng)發(fā)改委或者商務(wù)部批準(zhǔn)，最終用戶可以委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進(jìn)口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶也可以直接進(jìn)口。

1.1.2 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的分配原則

在分配原則上，中國(guó)首先根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的種類不同，設(shè)置了不同的分配原則。具體而言，大米、玉米、小麥、棉花和糖類根據(jù)申請(qǐng)者的申請(qǐng)數(shù)量和以往進(jìn)口實(shí)績(jī)、生產(chǎn)能力、其他相關(guān)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，而羊毛則根據(jù)先來先領(lǐng)的原則進(jìn)行分配。

1.1.3 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的分配程序

中國(guó)實(shí)施二次分配程序，即初次分配與未使用配額的再分配。初次分配的申請(qǐng)期為每年10月15日至30日(憑合同先來先領(lǐng)的分配方式除外)，發(fā)改委與商務(wù)部則分別于申請(qǐng)期前1個(gè)月在官網(wǎng)及相關(guān)媒體上，公布每種農(nóng)產(chǎn)品下一年度進(jìn)口關(guān)稅配額的總量、申請(qǐng)關(guān)稅配額的條件、關(guān)稅配額商品的稅目、配額內(nèi)稅率及配額外稅率，并在每年1月1日前向最終用戶分發(fā)《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額證》。

但是，持有關(guān)稅配額的最終用戶如果在當(dāng)年無法將已申領(lǐng)到的全部配額量簽訂進(jìn)口合同或已簽訂合同無法完成，則需要在9月15日前將未完成的配額交還原發(fā)證授權(quán)機(jī)構(gòu)。發(fā)改委和商務(wù)部核查后，在申請(qǐng)前1個(gè)月在官網(wǎng)以及其他媒體上公布申請(qǐng)關(guān)稅配額再分配的具體條件。申請(qǐng)人需要在每年9月1日至15日向授權(quán)機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)(憑合同先來先領(lǐng)分配方式和加工貿(mào)易方式除外)。就再分配申請(qǐng)對(duì)象的資格而言，在初次分配中獲得配額、但未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完全使用的最終用戶，不得再參加未使用配額的申請(qǐng)。相反，在當(dāng)年8月底前已完成所分配的全部農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額量的最終用戶，可以再參加未使用配額的再分配。

1.2 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的實(shí)施現(xiàn)狀

關(guān)稅配額使用率是衡量關(guān)稅配額使用國(guó)管理關(guān)稅配額水平的重要指標(biāo)，也是衡量關(guān)稅配額制度對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)保護(hù)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，通常用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品配額內(nèi)進(jìn)口量占關(guān)稅配額承諾量的比重來表示。一般情形下，關(guān)稅配額使用率越高，表明其對(duì)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)程度越低。

表1 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的使用率

從表1可知，中國(guó)的食糖、羊毛和棉花在近5年的配額使用率均達(dá)到100%，并且大米的配額使用率正在以較快的速度穩(wěn)步上升(盡管2018年大米進(jìn)口量出現(xiàn)下滑，但其主要受稻谷供給側(cè)改革和政策性稻谷拍賣影響，與關(guān)稅配額管理無關(guān))。但也應(yīng)當(dāng)注意，小麥和玉米的使用率較不穩(wěn)定。在總體上，小麥和玉米的關(guān)稅配額率沒有超過50%。根據(jù)《巴厘島一攬子協(xié)定》，關(guān)稅配額未完成機(jī)制的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)稅配額的使用率低于65%。參考這一標(biāo)準(zhǔn)，在2018年，中國(guó)實(shí)施關(guān)稅配額制度的六大類農(nóng)產(chǎn)品中，達(dá)標(biāo)的有食糖、羊毛、棉花，未達(dá)標(biāo)的有大米、小麥和玉米。而此次美國(guó)申訴所指向的農(nóng)產(chǎn)品正是大米、玉米和小麥，值得注意。

2 “美國(guó)訴中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”中的美國(guó)申訴

2016年12月5日，美國(guó)依據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制相關(guān)規(guī)定，就中國(guó)小麥、大米和玉米關(guān)稅配額管理制度正式向中國(guó)提出磋商請(qǐng)求。2017年2月9日，中美雙方進(jìn)行了磋商。在磋商未果的情形下，美國(guó)于2017年8月18日請(qǐng)求WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)成立專家組，WTO眾多成員方保留其作為第三方的權(quán)利。截至完稿，該案仍在審理中。美國(guó)就中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理措施共提出四點(diǎn)申訴，以下分述之。

2.1 違反《中國(guó)加入W T O工作組報(bào)告》第116段中的義務(wù)

美國(guó)訴稱，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的制定和實(shí)施，違反了其在《中國(guó)加入WTO工作組報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“《工作組報(bào)告》”）第116段中承諾的義務(wù)。具體如下：

第一，關(guān)稅配額的管理缺乏透明度。美國(guó)認(rèn)為：①中國(guó)沒有在相關(guān)法律文件和其他規(guī)范文件中，明確說明農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申請(qǐng)資格和分配原則。②中國(guó)沒有公布在初次分配中獲得農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的實(shí)體信息及配額量。③中國(guó)沒有公布農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額初次分配中因未使用而回收的配額總量，也沒有公布再分配中可分配的配額總量。④中國(guó)沒有公布獲得再分配配額的實(shí)體信息及配額量。

第二，關(guān)稅配額的管理缺少可預(yù)測(cè)性。相關(guān)情形包括：①中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的不透明，導(dǎo)致申請(qǐng)人無法預(yù)測(cè)發(fā)改委在初次分配和再分配過程中分配關(guān)稅配額的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。②中國(guó)沒有公布初次分配未使用的配額的回收總量和再分配中可分配的配額總量，導(dǎo)致申請(qǐng)人無法預(yù)測(cè)某一農(nóng)產(chǎn)品是否真正地啟動(dòng)了再分配流程，也無法預(yù)測(cè)他們可能會(huì)獲批的再分配數(shù)量。③中國(guó)沒有公布獲得再分配配額的實(shí)體信息及其獲批的配額量，導(dǎo)致再申請(qǐng)人無法預(yù)測(cè)發(fā)改委是否實(shí)際啟動(dòng)了配額的再分配流程以及再分配的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易商無法預(yù)測(cè)并安排相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，影響了關(guān)稅配額再分配的使用。④國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的持有人無法預(yù)測(cè)其是否能夠完全使用關(guān)稅配額。因?yàn)樯暾?qǐng)配額時(shí)，申請(qǐng)人無法選擇所需要的配額類型，因此可能出現(xiàn)發(fā)改委分配給需要非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的申請(qǐng)人的配額事實(shí)上屬于國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的情形。

第三，關(guān)稅配額的管理缺失公平性。美國(guó)關(guān)于中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理缺失公平性的結(jié)論，是在前述透明度和可預(yù)測(cè)性缺失基礎(chǔ)上做出的價(jià)值判斷。也即，由于發(fā)改委對(duì)配額申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的規(guī)定不明確、不清晰，導(dǎo)致申請(qǐng)人和潛在申請(qǐng)人無法根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，預(yù)測(cè)相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行關(guān)稅配額管理制度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以及關(guān)稅配額的實(shí)際分配結(jié)果。

第四，關(guān)稅配額管理程序的模糊性。具體而言，在關(guān)稅配額的初次分配和再分配的行政程序中，申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的不明確，是此類程序被美國(guó)視為模糊的主要原因。而在國(guó)有貿(mào)易配額轉(zhuǎn)化為非國(guó)有貿(mào)易配額的程序中，由于現(xiàn)行制度僅僅規(guī)定在本年度8月15日前未使用的配額經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)后，可轉(zhuǎn)化為不限定國(guó)有貿(mào)易類型的配額，但并沒有規(guī)定發(fā)改委批準(zhǔn)的程序或?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)。

第五，關(guān)稅配額申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。美國(guó)認(rèn)為，在初次分配中，發(fā)改委關(guān)于申請(qǐng)人的資格的標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容和含義上均比較寬泛，且沒有其他配套規(guī)則可以提供判斷這些標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

第六，關(guān)稅配額使用的隨意性。具體而言：①中國(guó)受理國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額申請(qǐng)的單一程序影響關(guān)稅配額的使用。首先，申請(qǐng)人沒有權(quán)利選擇申請(qǐng)某一類型的配額，也沒有權(quán)利選擇是否接受發(fā)改委所分配的配額。其次，由于持有國(guó)有貿(mào)易配額的申請(qǐng)人必須通過國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口，但是國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)并沒有被要求同前者簽訂農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口合同，從而增大了國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額持有人使用配額的難度。再次，分配國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的單一申請(qǐng)流程，導(dǎo)致申請(qǐng)人既無法預(yù)測(cè)其可能獲批的配額類型，更無法預(yù)測(cè)其實(shí)際的進(jìn)口成本，從而增大了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口中的不確定性，不利于關(guān)稅配額的利用。最后，國(guó)家發(fā)改委的審批不是自動(dòng)審批，且審批依據(jù)并不明確，這種轉(zhuǎn)化本身就存在不確定性。而即使國(guó)家發(fā)改委同意轉(zhuǎn)化，申請(qǐng)人使用配額的時(shí)間也僅有30天。（配額轉(zhuǎn)化的申請(qǐng)日期為每年的8月15日，未使用配額的回收日期為每年的9月15日）。尤其，那些連續(xù)兩年未完全使用關(guān)稅配額的申請(qǐng)人，還會(huì)根據(jù)最近一年未完成配額的比例相應(yīng)扣除下一年的配額量，從而不利于關(guān)稅配額的使用。②中國(guó)沒有公布關(guān)稅配額初次分配和再分配過程中與潛在糧食進(jìn)出口商建立商業(yè)關(guān)系所必須的關(guān)鍵信息。③中國(guó)對(duì)配額使用的限制阻礙了申請(qǐng)人獲得符合其商業(yè)需求的配額。申請(qǐng)人獲得的配額必須自用，也即進(jìn)口的小麥和玉米必須在配額持有人自有工廠使用，進(jìn)口的大米必須以配額持有人的企業(yè)名義進(jìn)行銷售。④中國(guó)關(guān)于關(guān)稅配額必須獨(dú)立申請(qǐng)的規(guī)定導(dǎo)致申請(qǐng)人不能按照商業(yè)需求申請(qǐng)配額。詳言之，擁有多家加工廠的集團(tuán)企業(yè)，必須以各個(gè)加工廠名義獨(dú)立申報(bào)并使用進(jìn)口配額；申請(qǐng)大米進(jìn)口關(guān)稅配額的貿(mào)易型企業(yè)，可選擇以集團(tuán)總部或下屬企業(yè)的名義申請(qǐng)，但總部和下屬企業(yè)不得同時(shí)申請(qǐng)，這限制了擁有多個(gè)加工廠的集團(tuán)企業(yè)通過一個(gè)加工廠申請(qǐng)配額并進(jìn)口、但在另一個(gè)加工廠進(jìn)行加工的選擇，從而導(dǎo)致申請(qǐng)人在申請(qǐng)配額時(shí)會(huì)申請(qǐng)比實(shí)際商業(yè)需求更少的配額。

2.2 違反《G A T T 1994》第10條第3(a)款的義務(wù)

《GATT1994》第10條第3(a)款規(guī)定：“締約各國(guó)應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施本條第一款所述的法令、條例、判決和決定。”美國(guó)認(rèn)為，該款規(guī)定了締約國(guó)實(shí)施上述法令、條例、判決和決定的義務(wù)，即統(tǒng)一實(shí)施、公正實(shí)施和合理實(shí)施，而中國(guó)對(duì)小麥、大米和玉米的關(guān)稅配額管理違反了合理實(shí)施的義務(wù)。美國(guó)的相關(guān)理由如下：

第一，中國(guó)關(guān)于關(guān)稅配額申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的規(guī)定不明確，而符合申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和遵守分配原則是申請(qǐng)人獲批配額的基礎(chǔ)。如果將關(guān)稅配額的管理建立于不明確、不清晰的標(biāo)準(zhǔn)之上，必然限制申請(qǐng)人理解中國(guó)政府所認(rèn)為的適格配額持有人的資格標(biāo)準(zhǔn)。

第二，中國(guó)在關(guān)稅配額的申請(qǐng)上授權(quán)大量的地方機(jī)關(guān)受理配額的申請(qǐng)。但由于申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則規(guī)定的不明確，地方機(jī)關(guān)難以正確理解申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則，導(dǎo)致每個(gè)授權(quán)機(jī)構(gòu)可能對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和原則進(jìn)行個(gè)別化解釋，從而造成不同的授權(quán)機(jī)構(gòu)受理申請(qǐng)所參考的標(biāo)準(zhǔn)和原則也不同的現(xiàn)象。

第三，發(fā)改委在初次分配中會(huì)公示申請(qǐng)企業(yè)的名單并允許公眾提出異議，但并沒有規(guī)定審查這些異議的程序和方法，或者此類異議對(duì)關(guān)稅配額分配的影響。而不實(shí)或者帶有偏見的異議，無疑會(huì)影響申請(qǐng)人配額的分配。

第四，中國(guó)在關(guān)稅配額的初次分配中采用單一申請(qǐng)程序，并且不允許申請(qǐng)人選擇申請(qǐng)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額或非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，從而影響了關(guān)稅配額的合理使用。

第五，中國(guó)沒有發(fā)布有關(guān)初次分配和再分配的相關(guān)信息，影響了申請(qǐng)人、潛在申請(qǐng)人以及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口商的可預(yù)測(cè)性，同時(shí)影響了關(guān)稅配額的合理使用。

2.3 違反《G A T T 1994》第13條第3(b)款的義務(wù)

《GATT1994》第13條第3(b)款規(guī)定：“在進(jìn)口限制采用固定配額的情況下，實(shí)施限制的締約國(guó)應(yīng)公布今后某一特定時(shí)期內(nèi)將要準(zhǔn)許進(jìn)口的產(chǎn)品總量或總值及其可能的變動(dòng)。”這一規(guī)定向?qū)嵤╆P(guān)稅配額管理的成員施加了兩大義務(wù)：公布其同意并批準(zhǔn)的關(guān)稅配額的總量，公布其同意并批準(zhǔn)的關(guān)稅配額產(chǎn)生變動(dòng)的數(shù)額，從而確保關(guān)稅配額實(shí)施的公平和效率。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)沒有履行這一義務(wù)的具體理由如下。

第一，中國(guó)沒有公布其實(shí)際同意并批準(zhǔn)的關(guān)稅配額總量。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)在初次分配開放申請(qǐng)前公布的配額量，只是中國(guó)在WTO承諾的關(guān)稅配額量。按照相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人必須符合一定的資格和要求，因此在實(shí)際分配中發(fā)改委分配的關(guān)稅配額總量，不一定是中國(guó)在WTO承諾的關(guān)稅配額量。

第二，中國(guó)沒有公布初次分配后，在指定期間關(guān)稅配額數(shù)量發(fā)生變更時(shí)的變更配額量。在現(xiàn)行的關(guān)稅配額管理體系下，每年9月15日前未完全使用關(guān)稅配額的配額持有人，應(yīng)該將未使用的關(guān)稅配額交還發(fā)改委，此時(shí)關(guān)稅配額數(shù)量發(fā)生了第一次變更。在9月30日，發(fā)改委完成關(guān)稅配額的再分配工作后，關(guān)稅配額數(shù)量發(fā)生了第二次變更。但是，中國(guó)均未公布這兩次關(guān)稅配額發(fā)生變更的數(shù)量。

2.4 違反《G A T T 1994》第11條第1款的義務(wù)

《GATT1994》第11條第1款規(guī)定：“任何締約國(guó)除征收稅捐或其他費(fèi)用以外，不得設(shè)立或維持配額、進(jìn)出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國(guó)領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入，或向其他締約國(guó)領(lǐng)土輸出或銷售出口產(chǎn)品?！泵绹?guó)認(rèn)為，中國(guó)的關(guān)稅配額管理限制了關(guān)稅配額的使用，變相限制了大米、小麥和玉米的進(jìn)口。

第一，中國(guó)在申請(qǐng)關(guān)稅配額時(shí)采用單一的申請(qǐng)流程，但是在分配關(guān)稅配額時(shí)卻將配額分為國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，這影響了配額申請(qǐng)人對(duì)關(guān)稅配額的申請(qǐng)和使用，從而限制了糧食的進(jìn)口。

第二，中國(guó)在關(guān)稅配額管理中限制了配額使用的靈活性，約束了配額持有人的商業(yè)選擇。比如，申請(qǐng)人獲得的配額必須自用；各加工廠或者企業(yè)必須獨(dú)立申報(bào)配額。這些規(guī)定極大地限制了配額持有人出于商業(yè)原因?qū)τ谂漕~申請(qǐng)和使用的選擇權(quán)。

3 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品自給率以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力分析

由上可知，美國(guó)的申訴本質(zhì)上關(guān)注的是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理中透明度缺失的問題。但是，針對(duì)“美國(guó)訴中國(guó)關(guān)稅配額案”所提出的中國(guó)關(guān)稅配額管理制度的變革，應(yīng)當(dāng)充分考慮中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定和中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的健康發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家利益為關(guān)稅配額制度變革的底線，不可一味追求制度的合規(guī)性而大幅提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入水平。同時(shí)，從各國(guó)的關(guān)稅配額管理實(shí)踐而言，在關(guān)稅配額管理中完全符合WTO的相關(guān)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)體也少之又少。而中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品自給率關(guān)系到國(guó)家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全，農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力關(guān)系到中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的健康發(fā)展，以此為分析視角，有助于在充分保障國(guó)家利益的基礎(chǔ)上適當(dāng)、適時(shí)完善關(guān)稅配額的管理。

3.1 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品自給率分析

本次美國(guó)訴中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案所指的農(nóng)產(chǎn)品為大米、玉米、小麥，均為糧食。在我國(guó)糧食自給率沒有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，放開農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理或者盲目提高關(guān)稅配額使用率，將導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品大量涌進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，影響國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性，不利于國(guó)家的糧食安全的保障。在該種條件下不僅不允許放開農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理，而且有必要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的保護(hù)。因此，國(guó)家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)當(dāng)是我們調(diào)整和變革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的基礎(chǔ)和前提。只有在國(guó)家的糧食安全得到保證的前提下，才允許對(duì)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度進(jìn)行調(diào)整、放寬對(duì)外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入。

表2 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品（糧食）自給率

由表2數(shù)據(jù)可知，大米、小麥、和玉米的自給率均能達(dá)到100%左右。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能夠滿足本國(guó)需求量的90%，就是較高的糧食自給率。因此大米、小麥和玉米的自給率已經(jīng)處于較高的水平，故允許對(duì)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的管理進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

3.2 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力分析

國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力高低直接關(guān)系國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品對(duì)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的沖擊程度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較高時(shí)，即使提高外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入水平，也不至于給本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品招致較大打擊。反之，本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較低，一旦減少對(duì)外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘（如關(guān)稅配額），提高外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入水平，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品將會(huì)遭受到較大打擊。本文采用貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)方法，對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行實(shí)證分析。

貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)也稱“貿(mào)易特化系數(shù)”，通常是指一個(gè)國(guó)家某產(chǎn)品凈出口額與該產(chǎn)品貿(mào)易總額的比例，用來衡量一國(guó)某產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。若該比值為正，表明是凈出口國(guó)，該類產(chǎn)品的生產(chǎn)效率高于國(guó)際水平，具有較強(qiáng)的出口競(jìng)爭(zhēng)力，且指數(shù)絕對(duì)值越近100%，說明國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)；反之，貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)為負(fù)，即凈進(jìn)口則意味著出口競(jìng)爭(zhēng)力較弱，指數(shù)越接近-100%，說明國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力越低。

表3 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)

由表3數(shù)據(jù)可知，大米、小麥、玉米、棉花、糖和羊毛的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)均為負(fù)值，且小麥、玉米、棉花和羊毛的指數(shù)相當(dāng)接近-100%。在貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)看，僅有糖類的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定上升的趨勢(shì)，其余農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)則處于常年穩(wěn)定或者上下?lián)u擺的狀態(tài)。因此，從貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)分析，目前我國(guó)采用關(guān)稅配額管理的六種農(nóng)產(chǎn)品總體的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足。若貿(mào)然放寬農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額管理，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)勢(shì)必會(huì)受到國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的較大沖擊。

綜上，從糧食安全角度，目前我國(guó)糧食的自給率均符合我國(guó)的要求以及國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，故存在放寬農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理或者改革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度所具有一定的可行性和可能性。在此基礎(chǔ)上，從貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)分析，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)極低，因此，在變革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的同時(shí)，必須充分考慮對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的保護(hù)，審慎地考慮變革方案。

4 中國(guó)完善農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度和實(shí)踐的若干建議

在十九大報(bào)告中，習(xí)總書記提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)上，習(xí)總書記表示中國(guó)開放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開越大。作為多邊貿(mào)易體系的堅(jiān)定維護(hù)者和支持者，“美國(guó)訴中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”恰為中國(guó)檢視并完善農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度提供了契機(jī)。結(jié)合我國(guó)關(guān)稅配額管理制度及其實(shí)施現(xiàn)狀和“美國(guó)訴中國(guó)關(guān)稅配額案”的主要訴請(qǐng)，可知目前中國(guó)關(guān)稅配額管理制度中所存在眾多合規(guī)性問題。有必要以國(guó)家利益為底線，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度進(jìn)行完善，以程序的合規(guī)性促成實(shí)體結(jié)果的合規(guī)。

4.1 增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理的透明度

4.1.1 明確農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申請(qǐng)程序

首先，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，或者另外制定適用標(biāo)準(zhǔn)。這樣能使申請(qǐng)人和其他正當(dāng)利益相關(guān)人合理預(yù)測(cè)和理解關(guān)稅配額的分配規(guī)則，減少發(fā)改委授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)關(guān)稅配額程序和規(guī)定的自由解釋空間，保證了授權(quán)機(jī)構(gòu)受理關(guān)稅配額申請(qǐng)、接受關(guān)稅配額咨詢時(shí)能夠公正受理、統(tǒng)一對(duì)待，減少不同授權(quán)機(jī)構(gòu)在關(guān)稅配額工作中出現(xiàn)的差異化處理，進(jìn)而防止授權(quán)機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租。

其次，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)在初次分配和再分配中明確不同類型配額的申請(qǐng)，給予申請(qǐng)人選擇配額類型的自主權(quán)。具體而言，可在配額申請(qǐng)表中分設(shè)不同類型配額的申請(qǐng)，使申請(qǐng)人既可以選擇申請(qǐng)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，也可以選擇申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，甚至可以搭配選擇申請(qǐng)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額。

4.1.2 及時(shí)公布農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申領(lǐng)信息

基于公示和公告是增強(qiáng)透明度的主要方式，我國(guó)可及時(shí)公布初次分配中獲得配額的實(shí)體名單及其配額量、再分配中的可分配量、再分配中獲得配額的實(shí)體名單及其配額量。在已公布的參與初次分配申請(qǐng)人的名單中，可增加申請(qǐng)人申請(qǐng)配額的信息。這不僅有利于申請(qǐng)人和其他正當(dāng)利益相關(guān)人理解我國(guó)關(guān)稅配額的分配規(guī)則，而且有利于社會(huì)各界對(duì)關(guān)稅配額制度的監(jiān)督。

4.1.3 健全農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)可在關(guān)稅配額再分配過程中建立申請(qǐng)人公示制度，將公示制度貫穿于關(guān)稅配額分配的全過程，使關(guān)稅配額的申請(qǐng)工作更好地受到社會(huì)各界的監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)就公示制度的后續(xù)處理程序進(jìn)行規(guī)定，相關(guān)管理機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)公示的后續(xù)工作，及時(shí)公布相應(yīng)的情況，以便充分發(fā)揮公示制度的監(jiān)督作用。

4.2 維持既有農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理的合規(guī)性實(shí)踐

就美國(guó)申訴與我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和管理現(xiàn)狀不符的部分，我國(guó)可以繼續(xù)維持既有的規(guī)定和實(shí)踐。

4.2.1 維持農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額必須“自用”的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐

發(fā)改委規(guī)定，關(guān)稅配額必須“自用”，然而美國(guó)的相關(guān)申訴忽視了關(guān)稅配額的性質(zhì)。因?yàn)榕漕~一旦進(jìn)入市場(chǎng)，性質(zhì)就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，也即配額不再具備原有的優(yōu)惠性和政策性，并加大了國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口市場(chǎng)的管控難度。即使基于正當(dāng)合理的商業(yè)理由，配額可以有限制地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，由于無法精確地界定合理的商業(yè)理由的邊界，也會(huì)導(dǎo)致關(guān)稅配額的轉(zhuǎn)讓難度增大，并給行政機(jī)關(guān)帶來巨大的審查壓力。

4.2.2 維持農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額獨(dú)立申報(bào)的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐

現(xiàn)行規(guī)定要求各企業(yè)的關(guān)稅配額必須獨(dú)立申報(bào)。我國(guó)目前將實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力作為配額分配原則之一，放開獨(dú)立申報(bào)的規(guī)定，可能出現(xiàn)集團(tuán)企業(yè)利用生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力較好的加工廠申請(qǐng)大量配額，為集團(tuán)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力較差的加工廠提供配額。而獨(dú)立的小加工廠與之相比基本沒有競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致集團(tuán)企業(yè)壟斷配額的分配，造成配額分配在實(shí)質(zhì)上的不公平現(xiàn)象。所以，不宜放開。

4.2.3 維持未完全使用關(guān)稅配額的申請(qǐng)人應(yīng)受處罰的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐

在既有關(guān)稅配額管理制度和實(shí)踐中，未完成農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額量的申請(qǐng)人將受到一定的處罰。然而，對(duì)未能及時(shí)、完全使用配額的配額持有人進(jìn)行一定的處罰，既有利于鼓勵(lì)配額持有人理性申請(qǐng)配額，不利用自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)申請(qǐng)過量配額，擠占其他配額申請(qǐng)人的申請(qǐng)空間，也有利于配額持有人迫于處罰壓力積極使用配額，從而提高配額的使用率。

4.2.4 維持發(fā)改委授權(quán)地方機(jī)構(gòu)處理農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額事宜的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐

目前，發(fā)改委授權(quán)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)受理配額申請(qǐng)并將申請(qǐng)轉(zhuǎn)送發(fā)改委；受理咨詢并將其轉(zhuǎn)達(dá)發(fā)改委；通知申請(qǐng)者其申請(qǐng)中不符合要求之處并提醒其修正等。因此其所承擔(dān)的工作量巨大。加之我國(guó)幅員遼闊，申請(qǐng)人遍布全國(guó)各地，數(shù)量眾多，如果將這類工作均集中于發(fā)改委，由其統(tǒng)一受理、接受咨詢、通知并發(fā)放配額證，那么不僅發(fā)改委會(huì)面臨巨大的行政壓力，全國(guó)各地的申請(qǐng)人也不得不面對(duì)諸多不便。因此，在申請(qǐng)人的資格條件和分配原則進(jìn)行明確規(guī)定且不會(huì)頻繁變動(dòng)的情形下，配額分配的區(qū)域差異化和配額申請(qǐng)者面臨的不確定性因素將有效減少。尤其是，發(fā)改委將配額管理職能授權(quán)給地方發(fā)改委，有利于提高配額管理工作的效率，減少發(fā)改委過多的工作負(fù)擔(dān)，也給申請(qǐng)人帶來操作上的便利。