新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的包容性低成本居住區(qū)問(wèn)題研究
——以城中村為例

朱松梅

在以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，包容性發(fā)展首先體現(xiàn)在為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供可支付、適足的低成本居住區(qū)，滿(mǎn)足其基本生活需求，供給充足的生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施，確保這一群體在城市獲得基本的生活條件，實(shí)現(xiàn)“居住”這一城市的首要功能。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，承擔(dān)低成本居住區(qū)功能、容納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要區(qū)域是城中村，但是當(dāng)前以“拆”為主的城中村建設(shè)模式，并不重視生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，包容度較低，既增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活成本，也降低了城鎮(zhèn)化的總體收益。

1 相關(guān)研究進(jìn)展

我國(guó)對(duì)低成本居住區(qū)的研究，主要是針對(duì)保障性住房展開(kāi)的，如廉租房、公租房、經(jīng)適房等。劉寶香（2016）從產(chǎn)城融合的角度分析了低成本住房的特殊作用，研究了低成本住房制度對(duì)產(chǎn)城融合和城鎮(zhèn)化的作用機(jī)理，并提出了完善我國(guó)城市低成本住房制度的理論框架與實(shí)施路徑。[1]嚴(yán)躍進(jìn)（2017）認(rèn)為構(gòu)建一個(gè)低成本的產(chǎn)品供應(yīng)模式、低成本的居住模式以及低成本的房屋置換模式，是住房市場(chǎng)發(fā)展可持續(xù)性的保障，進(jìn)而也構(gòu)成了城市發(fā)展可持續(xù)的重要組成部分。[2]張娟（2011）對(duì)美國(guó)包容性住區(qū)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究，由此對(duì)我國(guó)保障性住房區(qū)域的規(guī)劃提出了借鑒。[3]王效容（2016）指出，我國(guó)推行的保障房呈現(xiàn)集中化和邊緣化趨勢(shì)，遠(yuǎn)離中低收入人群就業(yè)密集區(qū)、經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施、公益型服務(wù)設(shè)施的空間特征，導(dǎo)致了中低收入群體聚居區(qū)的形成。

也有研究者對(duì)這類(lèi)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了討論。如高軍波等（2011）指出，不同階層社會(huì)群體居住單元的公共服務(wù)設(shè)施配套及可達(dá)性存在顯著差異。諶麗等（2013）對(duì)服務(wù)設(shè)施可達(dá)性問(wèn)題進(jìn)行了研究，指出郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供需矛盾日漸突出。何微丹，劉玉亭（2014）指出，保障房住區(qū)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，可提供較完善的住區(qū)服務(wù)，但設(shè)施配套明顯不足，環(huán)境建設(shè)整體質(zhì)量較差，存在設(shè)施和服務(wù)人員不足、配套錯(cuò)位和缺位等問(wèn)題，缺少社區(qū)活動(dòng)，整體凝聚力不足。為了避免“貧民窟”現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)該增加對(duì)居住環(huán)境的重視程度。羅吉等（2015）對(duì)武漢市低收入群體的居住狀況進(jìn)行了研究，指出低收入群體內(nèi)部分異明顯，非市籍人口的居住類(lèi)型更差，面積更小，環(huán)境條件更惡劣（表1）。[4]

表1 相關(guān)研究視角及代表性文獻(xiàn)梳理表

2 新型城鎮(zhèn)化與包容性低成本居住區(qū)

2.1 以人為本的新型城鎮(zhèn)化與人的需求

簡(jiǎn)單地說(shuō)，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市居住和工作，是農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程。[5]在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、還是各項(xiàng)建設(shè)的推進(jìn)，最終的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”，也就是說(shuō)人是城鎮(zhèn)化的核心。從這一角度來(lái)說(shuō)，包容性的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，必須滿(mǎn)足（而不是排斥）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求，尤其是對(duì)于公共物品的需求。其中，首先要解決的就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求?！堆诺鋺椪隆芬矊ⅰ熬幼　苯缍槌鞘幸?guī)劃的首要目的，也是城市的首要功能。

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人總是被未滿(mǎn)足的欲望驅(qū)使。當(dāng)?shù)蛯哟蔚男枰粷M(mǎn)足后，人又會(huì)產(chǎn)生新的需要，不斷往復(fù)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共需求也呈現(xiàn)出遞進(jìn)式、層次性的特征（表2）。其中，第一層次的公共品應(yīng)首先滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的最低需求，即居住需求，使其達(dá)到最低的生活條件。從理論上來(lái)講，低級(jí)層次需求滿(mǎn)足后，更高層次需求才會(huì)占據(jù)主要地位；①第二層次的公共品應(yīng)以滿(mǎn)足人的基本需求為目標(biāo)；第三層次的公共品以滿(mǎn)足人的發(fā)展需求為目標(biāo)。處于不同公共需求層次中的公共物品，對(duì)其配置有著不同的原則。較低公共需求層次的公共物品，具有典型的需求無(wú)差異性特征，因此在供給的過(guò)程中，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾在質(zhì)量與數(shù)量方面的均等為基本原則；較高公共需求層次的公共物品，其差異性逐漸明顯，因此在供給的過(guò)程中，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)效用最大化為基本原則。

2.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求：包容性低成本住房

自農(nóng)村進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，構(gòu)成了城中村住房的主要需求者，或者說(shuō)是城市低成本住房的主要需求者。當(dāng)前收支水平和未來(lái)的收支預(yù)期限制了這一群體對(duì)居住地點(diǎn)的選擇。有研究者指出，盡管我國(guó)并沒(méi)有完善的低成本公共住房體系，但是沒(méi)有出現(xiàn)類(lèi)似貧民窟的城市邊緣區(qū)域的原因就在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要居住在城中村。[6]對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，選擇居住地一般從兩個(gè)層面加以衡量，即居住成本和選擇可行性。在我國(guó)當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元制度下，以低成本為特征的城中村住房難以在公共領(lǐng)域找到有效且合理的替代品，城市保障性住房對(duì)戶(hù)籍的規(guī)定限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的選擇可行性。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可支配收入水平仍然是影響居住成本支付能力的關(guān)鍵（見(jiàn)表3）。

表2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共需求層次表

表3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住選擇域②

表4 農(nóng)村居民收入與城市房?jī)r(jià)對(duì)比表

具體來(lái)說(shuō)：第一，從成本支出項(xiàng)來(lái)看。自購(gòu)性商品房是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高成本支出的居住選項(xiàng)。受住房需求增加、住房建設(shè)成本增加等多方因素的影響，城市商品性住房的價(jià)格不斷高漲。正如聯(lián)合國(guó)人居署報(bào)告所言，在世界上的所有國(guó)家中，住房都正在逐漸成為一種越來(lái)越貴的商品，個(gè)人或者家庭需要為此承擔(dān)的成本支出不斷增加。在1997年至2004年之間，西班牙的住房平均價(jià)格上升了131%，英國(guó)147%，愛(ài)爾蘭179%，澳大利亞113%，法國(guó)90%，美國(guó)65%。[7]在此基礎(chǔ)上，城市中心區(qū)域或者中高檔社區(qū)房屋租金也以較快的速度增長(zhǎng)。此外，房?jī)r(jià)收入比也明顯地反映出城市住房對(duì)于農(nóng)村遷移人口的“高成本”特征，根據(jù)表4和圖1顯示，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，房?jī)r(jià)收入比始終居高不下。而這一比例在西方發(fā)達(dá)國(guó)家約為2：1—7：1。因此，在級(jí)差地租和比較收益規(guī)律的作用下，私人領(lǐng)域即城中村、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域，以及公共領(lǐng)域即城市供給的保障性住房，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住選擇域。換言之，城中村的重要功能正是提供低成本的住房。從我國(guó)城市人口空間分布的實(shí)際情況來(lái)看，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)業(yè)人口通常選擇租金相對(duì)較低、由農(nóng)民在宅基地上修建的城中村住房。但是，需要指出的是，在大規(guī)模的城中村改造運(yùn)動(dòng)中，幾乎所有改造后的城中村都變成了商品房小區(qū)和商業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，基本上喪失了“低房租”的特征。

第二，從不同選項(xiàng)的可替代性來(lái)看。具有低成本支出特征的居住選擇域，并不必然會(huì)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際居住選擇。在公共領(lǐng)域，城市保障性住房的戶(hù)籍規(guī)定使其難以在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低成本居住選擇域中具有替代性，也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，城市保障性住房不能成為城中村住房的替代品。政府用于低價(jià)住宅的公共投資極其有限，這與政府所應(yīng)發(fā)揮的作用并不匹配。從表5來(lái)看，以2014年為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，當(dāng)年租房居住的人口數(shù)量在1億人以上，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)的36.9%，而當(dāng)年各類(lèi)保障性安居住房建成數(shù)量?jī)H為511萬(wàn)套，按照農(nóng)村家庭平均規(guī)模為3.56人計(jì)算，⑥保障性住房?jī)H能容納1819萬(wàn)人，也就是說(shuō)，申請(qǐng)低價(jià)住房者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了所能提供的低價(jià)住房數(shù)量。即使保障性住房申請(qǐng)政策完全對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放開(kāi)，不考慮戶(hù)籍的限制因素，也僅有18%。

表5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租賃住房比例以及保障性住房數(shù)量表

在公共領(lǐng)域低成本住房嚴(yán)重不足的客觀(guān)背景下，私人領(lǐng)域的低成本住房必然受到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的青睞，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低成本居住選擇域中就具有明顯的唯一性，并且將呈現(xiàn)穩(wěn)定的剛性需求。通過(guò)對(duì)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住現(xiàn)狀的考察，這一群體大多居住在農(nóng)村社區(qū)或城中村，居住邊緣化趨勢(shì)非常顯著。深圳市幾乎一半以上的外來(lái)人口住在城中村；在上海和重慶，50%以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租住在“城中村”和城鄉(xiāng)接合部的住房；在湖南，70%以上居住在城鄉(xiāng)接合部和郊區(qū)的住房；在北京，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住在近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)住房的比例分別為61.9%和28.8%。[8]根據(jù)清華大學(xué)鄭思齊等針對(duì)北京城中村的調(diào)查，農(nóng)民工在城中村居民中所占比重約為85%。盡管城中村已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等低收入群體的主要居住選擇，但是隨著城市更新改造進(jìn)程的加快，城市可支付的低成本住房的數(shù)量減少，這一群體正逐漸成為城中村改造的最大利益受損群體。閆小培（2004）等指出，“城中村”已經(jīng)成為當(dāng)前解決外來(lái)人口居住問(wèn)題的重要支撐，因此，無(wú)論采取哪種改造或者更新模式，保留出租屋市場(chǎng)，既滿(mǎn)足村民收益，又滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住需求，并盡可能為其提供舒適、廉價(jià)的住房是城中村“拆遷”前必須解決的問(wèn)題。[9]

3 包容性低成本居住區(qū)特征：可支付（低成本）與適足（生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施）

配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的低成本居住區(qū)，是城市對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)包容性的基本體現(xiàn)。從理論上來(lái)說(shuō)，具有包容性的低成本居住區(qū)住房包括兩個(gè)基本含義，一是可支付，二是適足。對(duì)于低收入人口來(lái)說(shuō)，具有可支付性的住房同時(shí)要具有適足性，才能維持基本生活。

從可支付角度來(lái)說(shuō)：對(duì)于低成本住房的需求者來(lái)說(shuō)，是否可支付是個(gè)體決策的依據(jù)?？芍Ц逗饬康氖堑褪杖肴后w對(duì)于住房租金的承擔(dān)能力，以滿(mǎn)足低收入群體住房需求為目標(biāo)的城市可支付住房的供給，對(duì)于縮小貧困差距、降低收入不平等程度有著關(guān)鍵的意義。從適足角度來(lái)說(shuō)：適足性衡量的是低成本住房的居住條件。具有適足性的低成本住房能夠滿(mǎn)足基本生活需求，適足性較差的低成本住房往往會(huì)惡化居住者的生活處境。對(duì)于低成本住房的需求者來(lái)說(shuō)，是否適足是由可支付住房所配置的生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施決定的。這通常取決于公共決策。原因在于生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間配置決策，尤其是在低成本居住區(qū)，如果公共部門(mén)的投資引導(dǎo)和政策支持不足，私人部門(mén)的投資意愿也往往較低。因此，公共部門(mén)對(duì)于低成本居住區(qū)的生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的配置結(jié)果，往往直觀(guān)的反映出低收入群體的福利在社會(huì)總體福利函數(shù)中所占的權(quán)重。

從根本上來(lái)說(shuō)，住房的適足程度同樣影響可支付能力。配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的適足住房，將會(huì)降低居住者的居住成本，從而產(chǎn)生收入效應(yīng)；而生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施稀缺的、非適足住房，將會(huì)增加居住者的居住成本，從而進(jìn)一步減少低收入群體的可支配收入。

4 包容性低成本居住區(qū)現(xiàn)狀：城中村住房的可支付程度與適足程度

作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市低成本住房的集中區(qū)域，城中村以其低房租、可支付的優(yōu)勢(shì)，容納了城市住房保障體系覆蓋范圍以外、以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的大量低收入人口，這正是市場(chǎng)作為資源配置手段的基本體現(xiàn)。盡管政府并未明確賦予城中村這一功能，但是城中村常住人口構(gòu)成數(shù)據(jù)真實(shí)的反映了這一點(diǎn)。然而，城中村面臨著資源稀缺的基本困境，作為市場(chǎng)配置結(jié)果的生產(chǎn)資源的稀缺與作為政府配置結(jié)果的生活資源的稀缺，是城中村的常態(tài)，對(duì)基本生活的滿(mǎn)足程度低，適足性差，并不符合“人本主義”的包容性低成本住房屬性。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，市場(chǎng)配置不斷優(yōu)化，城中村商品經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但是政府對(duì)生活資源的配置并未得到有效合理的優(yōu)化，公共物品供給不足的趨勢(shì)隨著常住人口數(shù)量增加而不斷加劇。

4.1 城中村住房特征一：絕對(duì)低成本與相對(duì)高成本

一般的觀(guān)點(diǎn)是，城中村的住房成本與生活成本明顯低于城市其他區(qū)域，這種認(rèn)知是建立在房屋租住總價(jià)的基礎(chǔ)上。如果以城市商品房租金和城中村住房租金的總額進(jìn)行比較，這一觀(guān)點(diǎn)是能夠被證實(shí)的，也就是說(shuō)，城中村住房呈現(xiàn)出絕對(duì)意義上的低成本。但如果與城市戶(hù)籍人口相比較，城中村居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)的成本則明顯更高。

相比較而言，在城中村居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)的生活成本明顯高于城市戶(hù)籍人口。與此同時(shí)，這一差異還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)部，即自農(nóng)村遷移至城市的人口與城中村戶(hù)籍人口群體之間的差異。這兩個(gè)群體從根本上說(shuō)都是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但是自農(nóng)村遷移至城中村的非戶(hù)籍人口處于劣勢(shì)中的最劣勢(shì)地位，直接原因在于，對(duì)于城中村戶(hù)籍人口來(lái)說(shuō)，自農(nóng)村遷移至城中村的人口是外來(lái)者。根據(jù)對(duì)西部某省部分城中村的調(diào)研，水電設(shè)施雖然健全，但是農(nóng)村遷移人口的用電價(jià)格與城中村和城鄉(xiāng)接合部的原住人口、城市居民有明顯差距，基本以每度電1-1.5元為主，幾乎是城市居民用電的兩倍。在生活用水費(fèi)用上，其支付價(jià)格也多由房東隨意設(shè)置。這種由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高使用成本構(gòu)成的城中村戶(hù)籍人口收益，反應(yīng)的是典型的市場(chǎng)失靈和政府的缺位。這一現(xiàn)象在全國(guó)大部分城中村都普遍存在，并非個(gè)案。

本文在西部某省某市的城中村選取了具有普遍意義的代表性住房，具有以下特征：房間為“裸房”，無(wú)獨(dú)立衛(wèi)生間、無(wú)獨(dú)立廚房、無(wú)家電、無(wú)取暖設(shè)備。維持最低生活條件的總支出由以下部分構(gòu)成：春夏秋季（3月—10月）：房租+電費(fèi)+洗澡費(fèi)；冬季（按照城市供暖周期計(jì)算：11月15日-次年3月15日）：房租+電費(fèi)+洗澡費(fèi)+取暖設(shè)備及能源支出（主要為蜂窩煤）。根據(jù)表6和表7計(jì)算，該典型出租房屋每年維持最低生活條件的總支出為8360元。

本文同樣選取同區(qū)域城市居民社區(qū)的出租房屋作為參照，40m2住房房租約為700元，單位面積的房租17.5元，換算成城中村出租房屋面積，即15m2，以此為基準(zhǔn)，計(jì)算同樣出租房屋面積下的生活支出，具體數(shù)額見(jiàn)表8和表9。

表6 城中村單個(gè)出租房屋夏季生活支出（3月-10月）

表8 同區(qū)域城市居民小區(qū)出租房屋春夏秋季生活支出（3月—10月）

表9 同區(qū)域城市居民小區(qū)出租房屋冬季生活支出（11月15日-次年3月15日）

以同區(qū)域城市居民社區(qū)為參照，40m2住房房租約為700元，單位面積的房租17.5元，換算成城中村出租房屋面積，即15m2，以此作為基準(zhǔn)，計(jì)算同樣出租房屋面積下的生活支出，具體數(shù)額見(jiàn)表8和表9。每年為維持最低生活條件的總支出為5084元。對(duì)比城中村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市社區(qū)居民，前者比后者要承擔(dān)更多的生活支出，僅從單個(gè)個(gè)體來(lái)看，兩者差額為3276元。

4.2 城中村住房特征二：非適足

生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了維持城市居住功能的基本物質(zhì)條件，是支持社會(huì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提，而低成本住房也應(yīng)該是配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的低成本住房。城中村雖然是低房屋租金的區(qū)域，容納了數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，承擔(dān)“落腳城市”的功能，但是卻并沒(méi)有合理配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致適足性差，并不是真正意義上的低成本居住區(qū)。具體來(lái)說(shuō)，生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足是城中村住房非適足性的基本原因，這部分區(qū)域大多存在郵政網(wǎng)絡(luò)、電信設(shè)施、道路、商業(yè)街區(qū)環(huán)境綠化和垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施滯后于總體城市建設(shè)的問(wèn)題。

第一，住房條件較差：能源供應(yīng)層面的基礎(chǔ)設(shè)施不足。從水電等基本生活條件方面來(lái)看，大部分地區(qū)，水電設(shè)施配置齊全。但是城中村用于出租的住房，都是獨(dú)立出租單元，基本沒(méi)有配置供各個(gè)住戶(hù)獨(dú)立使用的生活用水管道，而是采取共用方式。從供熱方面來(lái)看，城中村的取暖方式目前仍然以農(nóng)村傳統(tǒng)的自供熱為主，主要以煤爐、電熱毯、電暖器為主，基本沒(méi)有被納入城市集中供熱的范圍以?xún)?nèi)。尤其是在北方地區(qū)，住房的供熱方式是影響房屋適足性的重要方面。從燃?xì)夥矫鎭?lái)看，城中村住房大多未鋪設(shè)天然氣管道，炊飲方式仍然以傳統(tǒng)能源如電、煤、煤氣等為主，煤球爐、煤氣罐等的使用頻率仍然很高。

第二，居住環(huán)境較差：環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施不足，垃圾處理簡(jiǎn)單化，居住環(huán)境較差，顯著降低了城中村住房的適足性。與農(nóng)村生活垃圾隨意堆放、垃圾分類(lèi)推進(jìn)困難、無(wú)害化處理比例較低等垃圾處理方式相比，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的居住環(huán)境有著一定程度的改善，但仍然存在不足。城中村垃圾分類(lèi)推進(jìn)尤為緩慢，同時(shí)缺乏基本的垃圾存儲(chǔ)設(shè)施，垃圾箱配備嚴(yán)重不足，生活垃圾隨處堆放現(xiàn)象普遍，衛(wèi)生保潔人員配備不足，公共區(qū)域衛(wèi)生環(huán)境難以保證，生活垃圾堆放時(shí)間普遍較長(zhǎng)，垃圾清運(yùn)不及時(shí)，導(dǎo)致公共衛(wèi)生隱患巨大，對(duì)周邊環(huán)境影響較大。此外，有些垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車(chē)密閉性差，或用不合格的轉(zhuǎn)運(yùn)車(chē)進(jìn)行垃圾運(yùn)送，導(dǎo)致垃圾散落現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇環(huán)境污染。[10]

第三，出行方式不合理：公共交通基礎(chǔ)設(shè)施不足。低廉、便捷的公共交通，是低成本住房的標(biāo)準(zhǔn)配置，尤其對(duì)于低成本住房的居住者，這一類(lèi)設(shè)施尤為重要。一方面，城中村多是城市規(guī)劃的弱點(diǎn)，公共交通路線(xiàn)以及公交車(chē)輛配置不足，換乘成為必然選擇，這在增加出行時(shí)間和城市交通擁堵的同時(shí)，也增加了成本支出。另一方面，根據(jù)對(duì)西部某市城中村的調(diào)研，這一區(qū)域內(nèi)部道路狹窄，大多數(shù)道路不足四米，道路兩邊多被攤販占地經(jīng)營(yíng)此外，道路損壞嚴(yán)重，路面不平，加之排水設(shè)施不完善導(dǎo)致的積水嚴(yán)重，導(dǎo)致居住在這一區(qū)域的人口出行不便。

5 城中村低包容性的影響因素與改進(jìn)路徑

城中村住房的低包容性，一方面是由于城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給意愿不足，另一方面在于相關(guān)主體的供給能力有限。這一背景下的現(xiàn)狀改善，應(yīng)該尋求標(biāo)本兼治的改進(jìn)路徑。

5.1 城中村低包容性的影響因素

第一，供給意愿不足導(dǎo)致公共投入不足：城市偏向與城市主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向。作為實(shí)際承擔(dān)低成本居住區(qū)功能的城中村，由于生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的稀缺，降低了可支付性和適足性。城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足的直接原因是投入不足，而從根本上來(lái)說(shuō)，作為公共物品一個(gè)類(lèi)別，這類(lèi)設(shè)施的稀缺是公共政策與公共部門(mén)價(jià)值取向的結(jié)果。以城市戶(hù)籍人口為主體的城市公共事務(wù)管理者，在進(jìn)行公共事務(wù)決策時(shí)，不可避免的以城市戶(hù)籍人口利益群體成員的身份做出具有偏向性的供給決策。

一般來(lái)說(shuō)，在生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施投資總量有限的前提下，城鎮(zhèn)原有居民（即城市戶(hù)籍人口）基本生活條件的改善是當(dāng)?shù)卣畠?yōu)先考慮的問(wèn)題，在城鎮(zhèn)本地戶(hù)籍人口的居住問(wèn)題尚未得到較好解決的情況下，城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足是必然的結(jié)果。即使是已經(jīng)歸屬于城市區(qū)域的城中村人口（原農(nóng)村戶(hù)籍人口），也并不真正屬于城市戶(hù)籍人口的范疇。從實(shí)際情況來(lái)看，在城市人口聚居區(qū)域，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的普及程度較高，即絕大部分城市人口處在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)半徑和覆蓋范圍內(nèi)。而在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的聚居區(qū)域，主要是城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等生活低成本區(qū)域，則一般超出了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)半徑和覆蓋范圍，或者服務(wù)數(shù)量不足。

第二，資金供給不足：融資能力不足。在具備供給意愿的前提下，城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足同時(shí)還取決于融資能力不足，進(jìn)而限制了住房的適足性。更深層次的原因則是投融資體制和運(yùn)行機(jī)制的不健全。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施一直作為福利品而存在，投資渠道單一，即由公共部門(mén)承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立投資、生產(chǎn)和壟斷經(jīng)營(yíng)責(zé)任，以彰顯公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于使用公平的追求，其代價(jià)則是可能導(dǎo)致生產(chǎn)效率和管理效率的低下。因此，在現(xiàn)有的以政府投資為主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式中，民間資本仍然未能有效進(jìn)入，而是以城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類(lèi)收費(fèi)等，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化，公私合作模式并未成為公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的主體，公私合作模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在著多重困境。

5.2 改進(jìn)城中村包容性的基本路徑

改善城中村低成本住房包容性的基本途徑是，增加生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給。而有效改變我國(guó)城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給困境的關(guān)鍵是在增加總體投入的同時(shí)，提高供給意愿，保證生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性。

第一，回歸城市本義，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，增加公共投入。我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的城市偏向政策以后，應(yīng)逐漸向農(nóng)村偏向政策轉(zhuǎn)變，在一段時(shí)間的發(fā)展以后，再以城鄉(xiāng)共同發(fā)展為核心。

“城市”一詞，無(wú)論是西方語(yǔ)義學(xué)的“城市”起源，還是漢字的“城市”起源，都有著雙重的含義。從漢字來(lái)看，“城市”一詞可以拆分為，“城”和“市”。其中，“城”原指都邑四周為了防御而建的城垣，由城墻環(huán)繞而成。因此其初始含義為保障，可以由硬保障引申為軟保障即分配功能。如《墨子·七患》曰：“城者，在以自守也”、“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民”（《古今注》）?！笆小背跏己x指集中做買(mǎi)賣(mài)進(jìn)行交易的場(chǎng)所，可以引申為經(jīng)濟(jì)功能。如《說(shuō)文解字》曰：“市，買(mǎi)賣(mài)所也”?！兑住は缔o下》曰：“日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。[11]“城”與“市”相結(jié)合方為“城市”，也就是說(shuō)城市的生產(chǎn)性功能與分配性功能不可分割。

針對(duì)現(xiàn)代城市進(jìn)行的分析，也同樣遵循這一原則，即城市具有生產(chǎn)和分配的雙重功能。一方面，在城市的生產(chǎn)性功能中，生產(chǎn)者占據(jù)主體地位；另一方面，在城市的分配性功能中，分享者占據(jù)主體地位。在馬克思的經(jīng)典理論當(dāng)中，人的全面發(fā)展是一切發(fā)展的核心目標(biāo)，因此，人作為生產(chǎn)者和分享者的共同體，既是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，也必然是社會(huì)財(cái)富的分享者。以城市的生產(chǎn)性與分配性功能為邏輯，可以從中找出我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和城市原住人口，共同參與了城市社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造，理應(yīng)共同分享社會(huì)財(cái)富。這既符合經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于投入要求獲得回報(bào)的基本邏輯，也是國(guó)家的十三五規(guī)劃中所提出的共建共享的基本原則。

第二，構(gòu)建城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式。以增加私人資本投資為關(guān)鍵的城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革路徑至少包括三個(gè)層面：一是城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。當(dāng)前以意見(jiàn)等形式出臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施私人資本準(zhǔn)入制度，并未達(dá)到有效擴(kuò)大私人資本進(jìn)入的預(yù)期目標(biāo)。因此，破除公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷制約、增加對(duì)私人資本的立法保護(hù)是改革的前提。二是生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)期收益的分享機(jī)制。對(duì)預(yù)期收益的關(guān)注，有助于解決當(dāng)前地方政府的盲目投資導(dǎo)致的效益低下問(wèn)題，在項(xiàng)目成立時(shí)更多考慮建成效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)私人資本對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的收益的分享。[12]對(duì)于公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)向私人部門(mén)的適度轉(zhuǎn)移。但是，對(duì)于私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，其呈現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避特征要求任何額外承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都需要超額回報(bào)彌補(bǔ)。因此，應(yīng)推進(jìn)以保障私人資本投資收益與公共部門(mén)公共收益雙重目標(biāo)的收益分享機(jī)制，在保證公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量的前提下，向私人部門(mén)分配相應(yīng)的收益。三是生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。不同來(lái)源的資金主體在分享公共基礎(chǔ)設(shè)施投資收益的同時(shí)，能夠有效分擔(dān)可能的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而改變當(dāng)前地方政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)提高效率的原則，與我國(guó)推進(jìn)包容、高效、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化相吻合，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的必然選擇。

6 結(jié)論

包容性的低成本居住區(qū)，是推進(jìn)健康可持續(xù)的城鎮(zhèn)化的必要條件。對(duì)于遷移至城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，能夠獲得可支付、適足的低成本住房，是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的基本要求，也是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變背景下，滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需要的基本內(nèi)容?；诖?，合理利用城中村的獨(dú)特功能，增加生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，改進(jìn)其住房的適足性和可支付性，切實(shí)滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求，是具有帕累托改進(jìn)特征的可行路徑。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)闹袊?guó)現(xiàn)狀來(lái)看，存在明顯跳躍。重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障需求、教育需求，但是在公共基礎(chǔ)設(shè)施需求尚未有效滿(mǎn)足的前提下，第二、三層次的需求滿(mǎn)足程度就會(huì)降低，既影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)生活質(zhì)量，也從總體上降低了我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

②實(shí)際上，作為公共物品供給的保障性住房選址大多比較偏遠(yuǎn)，同樣存在生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施不足的問(wèn)題。自2011年以來(lái)，國(guó)內(nèi)各地陸續(xù)推出的保障性住房由于所處地段區(qū)位不佳、租金較高和準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)嚴(yán)等因素，已部分出現(xiàn)棄購(gòu)、棄租和閑置等現(xiàn)象。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

④數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市年鑒》。

⑤房?jī)r(jià)收入比的計(jì)算：房?jī)r(jià)收入比=每戶(hù)住房總價(jià)÷每戶(hù)家庭年總收入。其中，每戶(hù)住房總價(jià)=人均住房面積×每戶(hù)家庭平均人口數(shù)×單位面積住宅平均銷(xiāo)售價(jià)格； 每戶(hù)家庭年總收入=每戶(hù)家庭平均人口數(shù)×家庭人均全部年收入。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告（2015年）》。

⑦獨(dú)立租賃比例加合租比例。

⑧由“農(nóng)村地區(qū)家庭戶(hù)規(guī)模乘以各類(lèi)保障性安居工程住房建成數(shù)量”計(jì)算得出。