明晰食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者法律義務(wù)和責(zé)任

李穎

北京尚左律師事務(wù)所律師 毛偉旗

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視食品安全工作，強(qiáng)調(diào)法治是保障食品安全的根本。新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》（以下稱條例）全面貫徹新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)加強(qiáng)食品安全工作的新思想、新論斷和新要求，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，全面落實(shí)食品安全法的各項(xiàng)規(guī)定，明晰食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者法律義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的可操作性。

一、強(qiáng)化法律責(zé)任，加大處罰力度

（一）落實(shí)“處罰到人”要求。對(duì)食品安全違法行為“處罰到人”，是全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，加大食品領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要措施，也是本次條例修訂的最大亮點(diǎn)。條例將既往關(guān)于“處罰到人”的要求統(tǒng)一進(jìn)行了規(guī)定，明確有故意實(shí)施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣、違法行為造成嚴(yán)重后果等情形之一，除依照食品安全法的規(guī)定給予單位處罰外，要對(duì)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。對(duì)前述人員處以高額罰款，令其感受到切膚之痛，使其不敢、不能、不想以身試法，有效減少、防止、杜絕違法行為的發(fā)生。其中，直接負(fù)責(zé)的主管人員是在違法行為中起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮作用的主管人員。其他直接責(zé)任人員是具體實(shí)施違法行為并起較大作用的人員，既可以是單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員，也可以是單位的職工。

（二）建立職業(yè)化食品檢查隊(duì)伍。食品安全監(jiān)管屬于專業(yè)監(jiān)管，從事食品安全檢查必須具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)。黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》明確要求加強(qiáng)職業(yè)化檢查隊(duì)伍建設(shè)，提高檢查人員專業(yè)技能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，條例明確國(guó)家建立食品安全檢查員制度，要求依托現(xiàn)有資源加強(qiáng)職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化考核培訓(xùn)，提高檢查員專業(yè)化水平。

（三）強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。落實(shí)“處罰到人”，必須抓住主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)企業(yè)管理制度、人員調(diào)配、投資方向、資金撥付等方面的重大決策，實(shí)質(zhì)上影響甚至左右企業(yè)的行為。為此，條例突出強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本企業(yè)的食品安全工作全面負(fù)責(zé)，建立并落實(shí)本企業(yè)的食品安全責(zé)任制，加強(qiáng)供貨者管理、進(jìn)貨查驗(yàn)和出廠檢驗(yàn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程控制、食品安全自查等工作。同時(shí)，條例還明確食品安全管理人員的義務(wù)，要求其協(xié)助企業(yè)主要負(fù)責(zé)人做好食品安全管理工作，掌握與其崗位相適應(yīng)的相關(guān)知識(shí)，具備食品安全管理能力。

（四）強(qiáng)化法律責(zé)任適用。食品安全需要依法監(jiān)管、重典治亂。為更好引導(dǎo)和規(guī)范食品安全監(jiān)管人員依法行使裁量權(quán)，針對(duì)食品安全法及條例規(guī)定的違法行為“情節(jié)嚴(yán)重”情形，條例正面列舉了“情節(jié)嚴(yán)重”的五種具體情形，包括：1.違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額2萬(wàn)元以上或者違法行為持續(xù)時(shí)間3個(gè)月以上;2.造成食源性疾病并出現(xiàn)死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出現(xiàn)死亡病例;3.故意提供虛假信息或者隱瞞真實(shí)情況;4.拒絕、逃避監(jiān)督檢查;5.因違反食品安全法律、法規(guī)受到行政處罰后1年內(nèi)又實(shí)施同一性質(zhì)的食品安全違法行為，或者因違反食品安全法律、法規(guī)受到刑事處罰后又實(shí)施食品安全違法行為。同時(shí)，條例明確，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為處以罰款時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)從重，旗幟鮮明地向社會(huì)傳遞了重拳打擊各類食品違法違規(guī)行為的強(qiáng)有力信號(hào)。

二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，

解決突出問(wèn)題

（一）建立食品安全非法添加物質(zhì)“黑名單”制度。針對(duì)非法添加的問(wèn)題，條例明確國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政等部門根據(jù)食源性疾病信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息和監(jiān)督管理信息等，對(duì)發(fā)現(xiàn)的添加或者可能添加到食品中的非食品用化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，制定名錄及檢測(cè)方法并予以公布。

（二）規(guī)范食品安全檢驗(yàn)信息發(fā)布行為。食品安全法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)，并進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會(huì)輿論。實(shí)踐中，一些不具備法定檢驗(yàn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，違反法定抽樣程序，在符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的食品中尋找“具有潛在風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，并擅自發(fā)布似是而非的檢測(cè)信息，過(guò)度渲染或者惡意解讀檢測(cè)數(shù)據(jù)，引發(fā)公眾恐慌，損害企業(yè)合法權(quán)益。對(duì)此，條例規(guī)定，發(fā)布未依法取得資質(zhì)認(rèn)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的食品檢驗(yàn)信息，或者利用上述檢驗(yàn)信息對(duì)食品、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，欺騙，誤導(dǎo)消費(fèi)者的，由縣級(jí)以上食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正;拒不改正的，最高可處100萬(wàn)以下罰款。

（三）強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)主體責(zé)任。為強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管，督促網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任，針對(duì)食品安全法實(shí)施中的新問(wèn)題，條例進(jìn)一步規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)應(yīng)當(dāng)妥善保存入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的登記信息和交易信息，基層執(zhí)法單位執(zhí)法過(guò)程中依法要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)者提供有關(guān)信息的，第三方平臺(tái)應(yīng)當(dāng)提供，基層執(zhí)法單位及其工作人員對(duì)平臺(tái)提供的信息負(fù)有保密義務(wù)。

（四）明確食品委托加工法律性質(zhì)。食品安全法規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。委托加工食品同時(shí)標(biāo)示有委托方（名義生產(chǎn)者）和受托方（實(shí)際生產(chǎn)者），發(fā)生食品安全違法行為的，是由其中一方承擔(dān)責(zé)任還是雙方均承擔(dān)責(zé)任，實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)。對(duì)此，條例規(guī)定，食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)委托取得生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，委托方對(duì)被委托方的生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)。受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)。

（五）完善輻照食品、過(guò)期食品等的管理要求。規(guī)定對(duì)食品進(jìn)行輻照加工，應(yīng)當(dāng)遵守食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并按照食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的要求對(duì)輻照加工食品進(jìn)行檢驗(yàn)和標(biāo)注。對(duì)變質(zhì)、超過(guò)保質(zhì)期或者回收的食品，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行顯著標(biāo)示或者單獨(dú)存放在有明確標(biāo)志的場(chǎng)所，及時(shí)采取無(wú)害化處理、銷毀等措施并如實(shí)記錄。

三、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，

完善監(jiān)管措施

（一）完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)會(huì)商機(jī)制。明確縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門會(huì)同同級(jí)食品安全監(jiān)督管理等部門建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)會(huì)商機(jī)制，匯總、分析風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，研判食品安全風(fēng)險(xiǎn)，形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析報(bào)告，報(bào)本級(jí)人民政府;縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門還應(yīng)當(dāng)將食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析報(bào)告同時(shí)報(bào)上一級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門。

（二）完善農(nóng)業(yè)投入品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制。針對(duì)食品安全的“源頭”風(fēng)險(xiǎn)，條例進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)獸藥等農(nóng)業(yè)投入品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政、食品安全監(jiān)督管理等部門發(fā)現(xiàn)需要對(duì)農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等進(jìn)行安全性評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門提出安全性評(píng)估建議。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織評(píng)估，并向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門通報(bào)評(píng)估結(jié)果。

（三）完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則。明確對(duì)可能摻雜摻假的食品，按照現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢驗(yàn)項(xiàng)目和檢驗(yàn)方法以及依照食品安全法第一百一十一條和本條例第六十三條規(guī)定制定的檢驗(yàn)項(xiàng)目和檢驗(yàn)方法無(wú)法檢驗(yàn)的，國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門可以制定補(bǔ)充檢驗(yàn)項(xiàng)目和檢驗(yàn)方法，用于對(duì)食品的抽樣檢驗(yàn)、食品安全案件調(diào)查處理和食品安全事故處置。

（四）完善公安機(jī)關(guān)行政拘留與市場(chǎng)監(jiān)管部門行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制。規(guī)定公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的食品安全違法行為，經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)或者立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)予以行政拘留的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政拘留的處罰決定;不需要予以行政拘留但依法應(yīng)當(dāng)追究其他行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件及有關(guān)材料移送同級(jí)食品安全監(jiān)督管理等部門。

四、堅(jiān)持社會(huì)共治，

強(qiáng)化內(nèi)部舉報(bào)人制度

食品安全違法行為涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、手段隱蔽性高，首要的治理難題是“發(fā)現(xiàn)難”。國(guó)外有企業(yè)內(nèi)部“吹哨人”主動(dòng)揭黑。在我國(guó)，近年來(lái)曝光的一些重大食品安全事件，如南京冠生園月餅事件、上海福喜事件等，舉報(bào)人都是企業(yè)內(nèi)部員工。

在食品安全法規(guī)定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的基礎(chǔ)上，條例進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家實(shí)行食品安全違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。

特別是，為鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部人員積極參與舉報(bào)，條例明確規(guī)定舉報(bào)人舉報(bào)所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。

此外，條例還明確國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度，明確國(guó)務(wù)院食品監(jiān)管部門會(huì)同其他有關(guān)部門建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。強(qiáng)化食品安全素質(zhì)教育，明確國(guó)家將食品安全知識(shí)納入國(guó)民素質(zhì)教育，普及食品安全科學(xué)常識(shí)和法律知識(shí)普及，提高全社會(huì)的食品安全意識(shí)。

總之，條例的出臺(tái)標(biāo)志著以食品安全法為核心，以行政、刑事和民事等基本法律為基礎(chǔ)，以相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章為支撐的食品安全法律體系已經(jīng)基本形成。這些法律法規(guī)和規(guī)章密切聯(lián)系，相互影響，預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)，共同保障人民群眾食品安全。