福建筱埕鎮(zhèn)官塢村基層權(quán)力轉(zhuǎn)型和治理

吳凌達

【摘 要】筱埕鎮(zhèn)官塢村是隸屬于福建省福州市的一個沿海村莊，曾被評為中國十大魅力鄉(xiāng)村、“全國小康建設(shè)明星村”。該村黨支部書記林哲龍既同時兼任村長（即村委會主任），又是官塢海洋開發(fā)有限公司董事長、總經(jīng)理，并受到習(xí)近平、李克強、胡錦濤、溫家寶等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次接見。在行政管理上，該村實行著極具特色的黨政企合一的模式。這樣的模式，使該村的基層權(quán)力高度集中，在村民文化水平普遍不高的前提下，村支書可以較好地展開村莊的政治工作，同時引導(dǎo)經(jīng)濟文化發(fā)展方向，從而提高村莊經(jīng)濟文化水平。這一模式，避免了村委會與村支部兩套班子互相扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)，提高了村莊行政效率與水平，能夠切實為人民群眾帶來利益，對廣大地區(qū)的村莊發(fā)展具有重大借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】黨政企合一模式；轉(zhuǎn)型；治理

一、中國鄉(xiāng)村現(xiàn)狀簡析

建立并健全現(xiàn)代公共規(guī)則，無疑是現(xiàn)代政治的發(fā)展方向。然而受傳統(tǒng)文化影響，在中國基層鄉(xiāng)村的權(quán)力運行過程中，充滿了不規(guī)范的治理技術(shù)。傳統(tǒng)社會中的社會關(guān)系與行為規(guī)范依然殘留著，并無形地指引著農(nóng)民的行動邏輯。相較于晚清時期，中國大部分基層鄉(xiāng)村治理模式并沒有發(fā)生根本上的改變。因此，中國的鄉(xiāng)村治理是一個需要改造的領(lǐng)域。

本文選取“官塢村”作為論述和考察的主體的原因在于：

“官塢村”是一個既特色而又典型的村級單位。它是隸屬于福建省福州市的一個沿海村莊，曾被評為中國十大魅力鄉(xiāng)村之一。特色在于，在行政管理上，該村實行著極具特色的“黨政企合一模式”。該村黨支部書記林哲龍既同時兼任村長（即村委會主任），又是官塢海洋開發(fā)有限公司董事長、總經(jīng)理。典型之處則在于，它作為國家權(quán)力末梢、地方自治單位，與其他村莊一樣，面臨著完成上級組織的任務(wù)與維護村民利益的矛盾。

本文所運用到的材料，絕大部分來自于筆者的實地調(diào)研，部分來自于網(wǎng)絡(luò)搜索。調(diào)查中所有材料都構(gòu)成了本文靈感的來源和分析基礎(chǔ)。所有這些內(nèi)容的呈現(xiàn)并非是對具體內(nèi)容的研究，而是圍繞基層權(quán)力運作這一根本性的主題，展現(xiàn)和分析基層治理的具體機制。

二、中國鄉(xiāng)村治理的一般技術(shù)

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對于村級自治組織的考核一般采用“目標(biāo)管理”的技術(shù)，即制定指標(biāo)讓村級組織落實。但是，一般的村級組織卻并不能對村民采用同樣的技術(shù)，而只能是充分利用各種可能的資源和非正式的技術(shù)來達成村民的配合，從而來完成各種政治任務(wù)。筆者發(fā)現(xiàn)，在中國的基層鄉(xiāng)村治理過程中，一般運用以下兩種技術(shù)，即利益誘導(dǎo)與情感引導(dǎo)。

（一）利益誘導(dǎo)

利益誘導(dǎo)是基層鄉(xiāng)村治理治理中最為常用和最為有效的技術(shù)之一，原因在于這種技術(shù)將村民的利益與村莊的任務(wù)緊密結(jié)合起來，村民為獲得自己的利益，就必須完成村莊所規(guī)定的一定任務(wù)。在接下來的案例中，便可以體現(xiàn)這一點。

案例（來自筆者實地訪談，2015年）

2015年4月，連江縣采取集中搬遷、整村推進的方法，將交通不便、生產(chǎn)單一落后等貧困村莊的群眾搬遷到縣城周邊及集鎮(zhèn)周圍，共有1962戶7688人搬進了新家。其中安凱鄉(xiāng)鎮(zhèn)安村部分鄉(xiāng)村的村民“鄉(xiāng)土情結(jié)”濃厚，不愿搬遷，于是村民委員會主任雷積勇用“不搬的話小孩子要去安凱讀書走7公里的路才有學(xué)?！?、“搬的話10分鐘我們就可以到縣城（醫(yī)院）”等關(guān)乎村民切身利益的理由誘導(dǎo)他們，最終完成了搬遷工作。

可見，案例將村民自身利益與搬遷工程關(guān)聯(lián)在一起，使工程順利進行。說明事實上，利益能夠影響村民的行為，從而成為影響基層權(quán)力運行的重要因素之一。在基層鄉(xiāng)村中，利益誘導(dǎo)的機制雖不規(guī)范，但卻確實是一種強有力的治理技術(shù)，能夠很好地解決治理中面臨的許多困難，能夠?qū)Υ迕裥袨槠鸬綐O好的引導(dǎo)的作用。

但是，這一治理技術(shù)卻存在較大弊端。在實際鄉(xiāng)村治理實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)村莊任務(wù)與村民利益相悖的狀況，利益誘導(dǎo)的治理技術(shù)在這一方面就變得捉襟見肘。根本原因就在于它是不規(guī)范的，非制度化的。在接下來的案例中，便可以體現(xiàn)這一點。

案例（來自筆者父親的實地調(diào)研，2011年）

2011年8月15日上午，筆者在福建省連江縣東湖村鎮(zhèn)田下路看到，一棟未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的臨近東湖頭工業(yè)區(qū)的高4層、總建筑面積達400多平方米的磚混樓房剛封頂不久，正準(zhǔn)備內(nèi)外裝修。依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條規(guī)定：未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。可是，據(jù)群眾介紹，這棟4層建筑在長達1年多的建設(shè)時間里，未看見有關(guān)人員到現(xiàn)場制止過1次，有關(guān)單位也從未向建房戶下達過違章停建通知書。據(jù)村委會介紹，由于近年連江城區(qū)不斷擴大，東湖村的區(qū)位優(yōu)勢越來越明顯，一些村民意識到當(dāng)?shù)赜邢薜耐恋刭Y源將會不斷升值，于是想方設(shè)法違法圈地、違法建房，等待拆遷時機，和政府討價還價，要求政府給予一定的拆遷補償，企圖以低額投入獲取高額回報。因此即使是村組織強制拆遷，也只會引起村民的不滿，加深矛盾，更何況即便強制拆遷，部分群眾也仍然頂風(fēng)搶建，“這邊拆那邊建”現(xiàn)象嚴重。

可見，利益誘導(dǎo)的治理技術(shù)在這這種情況下，就變得捉襟見肘。但這并不能否定這種治理技術(shù)在基層治理中的實效價值。它有助于完成一些上級下達的任務(wù)，削弱了農(nóng)戶的不配合甚至刁難。在農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)觀尚未成熟的大環(huán)境下，利益誘導(dǎo)的治理技術(shù)對于國家基層政權(quán)轉(zhuǎn)型具有過渡性的意義。

（二）情感引導(dǎo)

情感引導(dǎo)技術(shù)指：鄉(xiāng)村干部往往動用各種非正式團體關(guān)系，即人脈關(guān)系，如親情、友情、人情等關(guān)系，從而引導(dǎo)村民展開一系列工作。以下案例體現(xiàn)了這一點。

案例（來自筆者父親的實地調(diào)研，2003年）

因可門港開發(fā)，下嶼村被征用海域面積4000多畝，涉及村民400余戶。為了周全村民生產(chǎn)用海和重點項目建設(shè)之間的問題，福建省連江縣下嶼村支部書記鄭德釵動員、引導(dǎo)村民有序轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，開拓利用新海區(qū)。平日里，他就常帶領(lǐng)村兩委干部走家串戶，為村民解決一系列問題。并且做事大公無私，總是先將自己的親戚和朋友的工作先做通，再去做其他村民的工作。這一次，他不厭其煩給村民做思想動員，為村民生產(chǎn)出路出謀劃策，聯(lián)系再生產(chǎn)小額貸款，解決異地海區(qū)養(yǎng)殖等問題。加上平日里累積的情感基礎(chǔ)，村民們很快就配合村支書完成了工作。

由此可見，情感基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村的治理實踐中極為重要，它往往是基層工作開展的鋪墊，正因為這樣的基礎(chǔ)，村民才會因為信任而接受村干部的領(lǐng)導(dǎo)，即使有時會與村民自身的利益相互沖突，但是礙于所謂的“面子”與“人情”，村民往往也會選擇妥協(xié)，接受村干部的領(lǐng)導(dǎo)。從這一點又可以看出當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)性，本質(zhì)上與“晚清時期村民往往接受德高望重的鄉(xiāng)紳的決定”這樣的行為沒有很大的差異。

綜上所述，筆者發(fā)現(xiàn)，基層權(quán)力的實際運行缺乏強有力的技術(shù)手段，且受諸多因素影響，一般的治理技術(shù)已經(jīng)日益無法滿足由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村。但是將現(xiàn)代城市的民主制度直接應(yīng)用于鄉(xiāng)村，又不符合多數(shù)鄉(xiāng)村的實際情況。在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過渡階段，基層權(quán)力究竟應(yīng)當(dāng)采取何種運行模式成為了一個關(guān)鍵問題。

三、官塢村的基層權(quán)力運行模式與治理技術(shù)

在行政管理上，該村實行著極具特色的黨政企合一的模式。這樣的模式，使該村的基層權(quán)力高度集中，在村民文化水平普遍不高的前提下，村支書可以較好地展開村莊的政治工作，同時引導(dǎo)經(jīng)濟文化發(fā)展方向，從而提高村莊經(jīng)濟文化水平。這一模式，避免了村委會與村支部兩套班子互相扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)，提高了村莊行政效率與水平，能夠切實為人民群眾帶來利益，對廣大地區(qū)的村莊發(fā)展具有重大借鑒意義。但同時，該模式本質(zhì)上是一種精英領(lǐng)導(dǎo)模式，該模式下對村莊的領(lǐng)頭人有著極高的要求。在當(dāng)前“大學(xué)生村官”眾多與“萬眾創(chuàng)業(yè)”的大環(huán)境下，該模式的借鑒意義無疑大幅提高。有著良好素質(zhì)的大學(xué)生黨員可以借鑒這一黨政企合一的模式，以黨的方針為指導(dǎo)，以村莊優(yōu)勢為基礎(chǔ)，建立與村莊經(jīng)濟命脈密切相關(guān)的企業(yè)，從基層起密切經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系，通過切實的經(jīng)濟利益使村民感受到黨的領(lǐng)導(dǎo)的先進性。

（一）黨政企合一模式

一定程度上，這一模式本質(zhì)上是一種精英政治模式，并不符合中國政治現(xiàn)代化民主化的總體發(fā)展方向。但是實踐與研究表明，這一模式不僅有其合理性，并且在當(dāng)前基層政權(quán)逐漸轉(zhuǎn)型的過渡期，這一模式作為一種過渡模式，有著極強的借鑒意義。具體來說，這一模式的優(yōu)點，主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，該模式能夠避免村兩委相互扯皮，提高行政效率。由于各地村莊實際情況不同，當(dāng)前農(nóng)民的利益訴求往往與上級黨政組織的要求有一定差異，面對這樣的差異，執(zhí)行上級組織的任務(wù)與要求的村支部往往會與代表村民訴求與利益的村委會產(chǎn)生沖突。

第二，該模式能夠?qū)⒗嬲T導(dǎo)與情感引導(dǎo)這兩個一般技術(shù)規(guī)范化、制度化，并通過其他治理技術(shù)，促使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代化鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型。以下的案例就體現(xiàn)了這一點。

案例（來自筆者與其父親的實地調(diào)研，2014年）

材料一：上個世紀80年代，筱埕鎮(zhèn)官塢村的林哲龍看到父老鄉(xiāng)親們在溫飽線上苦苦掙扎，他下決心要改變村里的貧困面貌。就把全村原有600多戶單打獨干的農(nóng)戶組合為53個聯(lián)合體，首創(chuàng)了“分工作業(yè)、統(tǒng)一管理”的模式，建立了官塢海洋開發(fā)有限公司，合力拓展海帶養(yǎng)殖業(yè)。

從案例的材料中不難看出，官塢村村支書林哲龍實際上是通過現(xiàn)代企業(yè)的形式管理村民，將取消農(nóng)業(yè)稅后分散的各農(nóng)戶重新團結(jié)起來，每家每戶都成為了這家村公司的員工。由于公司的盈利，“公司賺錢就是我們賺錢”成為了全村人們的共同信念，這在無形之中將村莊的集體利益與個人利益結(jié)合統(tǒng)一起來，用現(xiàn)代企業(yè)的制度將原本的利益誘導(dǎo)與情感引導(dǎo)技術(shù)規(guī)范化，使得村級組織也可以使用“目標(biāo)管理”的技術(shù)，制定指標(biāo)讓村民落實。相比一般的治理技術(shù)只能通過充分利用各種可能的資源和非正式的手段來達成村民的配合，從而來完成各種政治任務(wù)，企業(yè)化的村莊無疑具有更高的行政效率。

作為第一點當(dāng)中所提出的制度設(shè)計的補充，在具體操作上，可采用如下制度：

1.當(dāng)選村支部書記（村委會主任）后，需在上級組織與專家的指導(dǎo)下，組建鄉(xiāng)村發(fā)展有限責(zé)任公司，以鄉(xiāng)村優(yōu)勢為基礎(chǔ)，建立利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)。

2.制定一定的經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)建設(shè)指標(biāo)，并以此作為村支書（主任）的考核依據(jù)，達到一定任職年限后，如未完成指標(biāo)則需卸任。

第三，該模式能夠為大學(xué)生黨員創(chuàng)造發(fā)展機會，將“大學(xué)生村官”與“萬眾創(chuàng)業(yè)”結(jié)合起來。大學(xué)畢業(yè)生可以以村莊優(yōu)勢為基礎(chǔ)，帶動基層經(jīng)濟發(fā)展。這個優(yōu)點顯而易見，在此不做贅述。

（二）該模式下的主要治理技術(shù)

在該模式下，鄉(xiāng)村的基層治理便有了更多的治理技術(shù)，其中大多數(shù)技術(shù)直接來源于現(xiàn)代企業(yè)的管理技術(shù)。以下是該模式下的主要治理技術(shù)。

1.目標(biāo)管理技術(shù)

彼得·德魯克（Peter F.Drucker）認為管理者應(yīng)該通過目標(biāo)對下級進行管理，當(dāng)組織最高層管理者確定了組織目標(biāo)后，必須對其進行有效分解，轉(zhuǎn)變成各個部門以及各個人的分目標(biāo)，管理者根據(jù)分目標(biāo)的完成情況對下級進行考核、評價和獎懲。在一般的鄉(xiāng)村中，由于村組織與村民沒有明確的上下級概念，村組織無法將上級的任務(wù)目標(biāo)與村莊本身的發(fā)展目標(biāo)分解落實到各戶村民，因此導(dǎo)致基層政治與經(jīng)濟目標(biāo)難以實現(xiàn)。但是在該模式下，運用目標(biāo)管理技術(shù)，便可以達到迅速實現(xiàn)村莊目標(biāo)的目的。一下案例可以說明這一點。

案例（來自筆者的實地訪談，2015年）

村民一人在船頭，一人在船尾，把兩頭的吊繩拖起來放在船頭。另一個村民則把海帶苗繩拿出來，兩端扔給他們，讓他們綁在泡沫上面，而那村民則拿起一個小沙袋，綁在苗繩的最中間，隨后拋進海里，三個人的動作都非常嫻熟麻利。這一專業(yè)化的生產(chǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)得益于官塢村村支書（村主任）林哲龍為全村人制定的目標(biāo)。他把全村原有600多戶單打獨干的農(nóng)戶組合為53個聯(lián)合體，與每個聯(lián)合體一起共同制定了相應(yīng)的目標(biāo)。通過“分工作業(yè)、統(tǒng)一管理”的模式，使官塢海洋開發(fā)有限公司的生產(chǎn)專業(yè)化水平大大提高。

在這個案例中，面對上級黨政組織制定的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，采用“黨政企合一”模式的村莊就可以相應(yīng)地制定出具體到每一個村民的任務(wù)目標(biāo)，從而使各人能夠各司其職，大大提高生產(chǎn)專業(yè)化水平的同時滿足了村民們的利益訴求。

2.民主決策技術(shù)

相比于一般村莊所謂的民主決策，實現(xiàn)“黨政企合一”模式的村莊的決策無疑更加民主化。原因在于，在一般村莊中，村兩委即便以民主為原則進行決策，但由于體制原因，導(dǎo)致村民不清楚何時應(yīng)當(dāng)參與決策，進一步降低村民的政治參與熱情，最終出現(xiàn)即使想實現(xiàn)民主也沒有村民參與的情況。

但是在“黨政企合一”模式下的村莊，得益于目標(biāo)管理的治理技術(shù)，村民能夠明確自己具體的權(quán)利與義務(wù)，促使村民為自己的利益而發(fā)聲。以下案例就能夠說明這一點。

案例1（來自筆者父親的實地調(diào)研，2015年）

2015年10月29日上午，官塢海洋開發(fā)有限公司海帶產(chǎn)業(yè)負責(zé)人與7名海帶行業(yè)職工代表在縣總工會的組織指導(dǎo)下，就最低工資標(biāo)準(zhǔn)、年工資增長幅度等相關(guān)問題進行集體協(xié)商，最終達成一致意見。

職工代表：工資是我們職工的利益，以前工人的工資都是由老板說了算，今天在現(xiàn)場集體協(xié)商，反映了我們的心聲，說明了我們的理由，也得到了老板們認可，達到了我們雙方共贏。協(xié)商會議的結(jié)果，我們利益得到保障，工資提高，那我們也將作出最大的努力，更加積極地投入到工作當(dāng)中，為企業(yè)作出更大的效益。

企業(yè)代表陳伯如：職工是我們企業(yè)的財富創(chuàng)造者，維護他們的切身利益是我們必須考慮的問題，我認為今天這樣集體協(xié)商工資方式有利于維護職工利益，有利于我們企業(yè)發(fā)展。

本案例中，官塢村海帶行業(yè)的員工為了自己的切身利益與企業(yè)管理者進行談判，在無形中參與到了民主決策中來。這樣的模式比起一般鄉(xiāng)村形式上（一般只有選舉時）的民主，更可以使村民享受到真正的民主權(quán)利。

四、結(jié)論與討論

首先要指出來的是，雖然本文中未予以點出，但此種模式由于本質(zhì)上是一種精英政治模式，不符合現(xiàn)代民主發(fā)展的總基調(diào)，因此確實存在著一些負面效應(yīng)。但在“十三五“國家政治轉(zhuǎn)型時期，這一模式則有著過渡性的重要借鑒意義，這樣一種模式，有利于部分地區(qū)的鄉(xiāng)村從傳統(tǒng)社會過渡到現(xiàn)代社會，通過企業(yè)建立拉動經(jīng)濟增長與轉(zhuǎn)型，最后實現(xiàn)基層政治權(quán)力運行模式朝著現(xiàn)代民主發(fā)展的總基調(diào)前進，從而逐步推進有中國特色的國家政權(quán)建設(shè)。

最后，本文僅是筆者基于從官塢村的基層權(quán)力運行模式中獲得的靈感，而展開的粗淺分析。至于該模式的具體可推廣性及可實踐性如何，則有待更多學(xué)者進一步的探討。

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