瀕危世界自然遺產(chǎn)對“三江并流”可持續(xù)保護(hù)的啟示

張德順

劉曉萍

劉 鳴

胡立輝

世界遺產(chǎn)保護(hù)狀況監(jiān)測是實(shí)施《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的重要手段。監(jiān)測工作包括報(bào)告(Reporting)和反應(yīng)性監(jiān)測(Reactive Monitoring)兩大類，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心根據(jù)監(jiān)測工作和多種渠道獲取的信息，發(fā)布監(jiān)測報(bào)告并做出相關(guān)決定。報(bào)告包括定期報(bào)告(Periodic Reporting)和保護(hù)狀況(State of Conservation，SOC)兩部分。定期報(bào)告由締約國每6年提交一次，說明遺產(chǎn)地的“世界遺產(chǎn)公約”適用情況，該報(bào)告分區(qū)域進(jìn)行，所有國家報(bào)告整理成《世界遺產(chǎn)區(qū)域性報(bào)告》。保護(hù)狀況是根據(jù)世界遺產(chǎn)委員會多種渠道得到的信息決定締約國是否需要提交，該報(bào)告需說明特定遺產(chǎn)的現(xiàn)狀及存在的威脅因素，提交后由世界遺產(chǎn)大會對其進(jìn)行審議。反應(yīng)性監(jiān)測是指世界遺產(chǎn)委員會向那些突出普遍價(jià)值(Outstanding Universal Value，OUV)可能或已經(jīng)受到影響的世界遺產(chǎn)地派遣專家進(jìn)行現(xiàn)場評估的一種監(jiān)測方式[1]。根據(jù)反應(yīng)性監(jiān)測結(jié)果，OUV可能或已經(jīng)受到重大影響的世界遺產(chǎn)將成為瀕危世界遺產(chǎn)。

瀕危世界遺產(chǎn)(World Heritage in Danger)是指被列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》(以下簡稱《瀕危名錄》)的世界遺產(chǎn)，世界遺產(chǎn)委員會將那些突出普遍價(jià)值正遭受或可能遭受重大威脅的遺產(chǎn)地列入《瀕危名錄》[2]，以督促遺產(chǎn)締約國政府關(guān)注相關(guān)情況并采取救助措施，是一種保護(hù)世界遺產(chǎn)的重要手段，瀕危世界遺產(chǎn)保護(hù)狀況改善后可以從《瀕危名錄》中刪除(即“脫?！?。目前，瀕危世界遺產(chǎn)有54項(xiàng)，包括38項(xiàng)文化遺產(chǎn)和16項(xiàng)自然遺產(chǎn)，自然遺產(chǎn)因?yàn)l危率遠(yuǎn)高于文化遺產(chǎn)而更易列入《瀕危名錄》[3]。

中國世界遺產(chǎn)事業(yè)起步于1985年11月全國人大審議批準(zhǔn)中國加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》[4-5]。自1987年我國第一次成功申報(bào)泰山等世界遺產(chǎn)以來，中國擁有世界遺產(chǎn)53項(xiàng)，其中自然遺產(chǎn)17項(xiàng)(包括自然與文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng))。我國遺產(chǎn)事業(yè)目前面臨的主要問題是“重申報(bào)、輕管理，重開發(fā)、輕保護(hù)”[5-6]，云南三江并流自然遺產(chǎn)地因保護(hù)不力進(jìn)行過2次反應(yīng)性監(jiān)測。為防止我國世界遺產(chǎn)被列入《瀕危名錄》，需要加強(qiáng)對遺產(chǎn)保護(hù)力度的研究[7]。

遺產(chǎn)地威脅因素的識別是遺產(chǎn)保護(hù)的重要組成部分，關(guān)于世界遺產(chǎn)地威脅因素的研究大多停留在以下4個方面：一是世界遺產(chǎn)威脅因素總體分析[8-12]；二是單一威脅因素對世界遺產(chǎn)的威脅分析[13-17]；三是瀕危世界遺產(chǎn)的威脅因素分析[18]；四是中國世界遺產(chǎn)威脅因素總體分析[4，6，19]。而對瀕危世界自然遺產(chǎn)威脅因素及脫危措施研究較少。本文分析了11處瀕危世界自然遺產(chǎn)列入《瀕危名錄》的原因及成功脫危的保護(hù)措施，針對我國云南三江并流自然遺產(chǎn)地存在的主要威脅因素，提出了適合的管理和保護(hù)措施，以防我國世界自然遺產(chǎn)進(jìn)入瀕危行列，避免讓UNESCO世界遺產(chǎn)委員會向中國遺產(chǎn)地亮紅牌。

圖1 瀕危世界自然遺產(chǎn)空間分布(底圖引自http://www.gadm.org/)

圖2 瀕危世界自然遺產(chǎn)時(shí)間演變

圖3 瀕危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因

1 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站(http://whc.unesco.org/)公布的1979—2017年監(jiān)測數(shù)據(jù)、歷年世界遺產(chǎn)大會對31處瀕危世界自然遺產(chǎn)(包括1處除名遺產(chǎn)和14處脫危遺產(chǎn))以及云南三江并流自然遺產(chǎn)地的評估決議。

2 全球?yàn)l危世界自然遺產(chǎn)威脅因素分析

2.1 全球?yàn)l危世界自然遺產(chǎn)時(shí)空分布

目前全球有31項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)列入過《瀕危名錄》(圖1)。其中非洲地區(qū)16項(xiàng)、阿拉伯地區(qū)2項(xiàng)、亞太地區(qū)3項(xiàng)、歐美地區(qū)4項(xiàng)、拉丁美洲地區(qū)6項(xiàng)，主要分布于低緯度地區(qū)。

瀕危世界自然遺產(chǎn)隨著時(shí)間推移，大致可分為3個階段(圖2)：緩慢增長期(1978—1991年)、快速增長期(1992—2000年)和穩(wěn)定調(diào)整期(2001—2017年)。隨著人們對遺產(chǎn)保護(hù)意識的加強(qiáng)和保護(hù)能力的提升，遺產(chǎn)地的瀕危數(shù)量得到相應(yīng)的控制。

2.2 全球?yàn)l危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因及脫危措施

2.2.1 全球世界自然遺產(chǎn)瀕危原因

將31項(xiàng)瀕危世界自然遺產(chǎn)的瀕危原因分類整理，得出世界自然遺產(chǎn)瀕危的主要原因有30多項(xiàng)，其中非法活動、戰(zhàn)爭或內(nèi)亂、管理體系/規(guī)劃和水利設(shè)施是遺產(chǎn)地最大的威脅因素。13處瀕危世界自然遺產(chǎn)遭到戰(zhàn)爭或內(nèi)亂等武裝斗爭的影響而列入《瀕危名錄》，其對遺產(chǎn)地的影響主要體現(xiàn)在增加遺產(chǎn)地的非法活動和削弱遺產(chǎn)地的管理。中國世界遺產(chǎn)目前不存在此類威脅，因此本文不具體分析這些世界遺產(chǎn)的瀕危原因及脫危措施。18處非受到武裝斗爭影響的瀕危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因如表1所示。

對18項(xiàng)瀕危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(圖3)，其中50%的瀕危世界自然遺產(chǎn)存在非法活動，39%受到水利設(shè)施和生物多樣性銳減的威脅，33%存在管理體系/規(guī)劃方面的問題。

非法活動：非法活動是瀕危世界自然遺產(chǎn)的首要威脅。主要分為3類：1)偷獵導(dǎo)致旗艦物種數(shù)量急劇下降；2)亂砍濫伐導(dǎo)致動植物生境遭到破壞；3)非法放牧和農(nóng)業(yè)侵占導(dǎo)致生境破碎化。

管理體系/規(guī)劃不足：如因缺乏科學(xué)的遺產(chǎn)管理規(guī)劃以及保護(hù)管理知識培訓(xùn)，并且沒有足夠的設(shè)施和設(shè)備而列入瀕危遺產(chǎn)名錄。因管理機(jī)構(gòu)不健全而致使住房建設(shè)、糧食生產(chǎn)和水利設(shè)施影響水禽和鳥類數(shù)量等。阿曼的阿拉伯羚羊保護(hù)區(qū)(Arabian Oryx Sanctuary)因管理體系/規(guī)劃的不足，致使瀕危物種棲息地面積減少了90%，羚羊數(shù)量從450只減至8只，此外，還計(jì)劃進(jìn)行石油和天然氣資源的開采，因其突出普遍價(jià)值的消失而在2007年被聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會從世界遺產(chǎn)名錄中除名。

水利設(shè)施：如因上游建設(shè)的大壩影響遺產(chǎn)地水文、限制淡水流入遺產(chǎn)地致使湖泊和沼澤的鹽度急劇增加、公園水位下降等而被列入《瀕危名錄》。

生物多樣性銳減：以上威脅因素直接導(dǎo)致遺產(chǎn)地生物多樣性銳減，主要是基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)和景觀的流失或者退化。

2.2.2 全球?yàn)l危世界自然遺產(chǎn)脫危措施

瀕危世界自然遺產(chǎn)脫危的主要措施包括(表2)：從國家層面成立遺產(chǎn)地恢復(fù)工作小組；申請國際救援項(xiàng)目，獲得資金和技術(shù)支持；淘汰落后設(shè)施，更新遺產(chǎn)地保護(hù)、檢測及監(jiān)測設(shè)備；通過培訓(xùn)增強(qiáng)遺產(chǎn)地管理能力，鼓勵遺產(chǎn)地周邊社區(qū)參與遺產(chǎn)地的管理活動；進(jìn)行科學(xué)研究以綜合指導(dǎo)遺產(chǎn)地恢復(fù)計(jì)劃；實(shí)施對遺產(chǎn)地水質(zhì)、生物多樣性等要素的監(jiān)測；制定相關(guān)法律以控制非法活動；實(shí)施科學(xué)合理的旅游規(guī)劃；新建設(shè)施要嚴(yán)格按照國際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并組織專家對其進(jìn)行環(huán)境評估；進(jìn)行邊界調(diào)整和生態(tài)移民政策，減少農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和人口對遺產(chǎn)地的威脅。

3 云南三江并流遺產(chǎn)地威脅因素分析

3.1 三江并流自然遺產(chǎn)地概況

三江并流自然遺產(chǎn)地位于云南省西北部，由8個片區(qū)的10個風(fēng)景名勝區(qū)和5個自然保護(hù)區(qū)組成，三江指的是金沙江(長江)、瀾滄江(湄公河)和怒江(薩爾溫江)(圖4)。該保護(hù)區(qū)于2003年因滿足登錄標(biāo)準(zhǔn)的第7～10條而列入世界遺產(chǎn)名錄，2010年經(jīng)世界遺產(chǎn)大會審議通過邊界調(diào)整決議，下圖為邊界調(diào)整后的遺產(chǎn)地分布圖。三江并流是世界25個主要生物多樣性“熱點(diǎn)”之一，在中國11個地球“生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵地區(qū)”中居于首要地位。該地區(qū)屬于喜馬拉雅山東端的橫斷山脈，擁有豐富的自然景觀、獨(dú)特的地質(zhì)構(gòu)造、復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)和極高的生物多樣性。

3.2 云南三江并流自然遺產(chǎn)地威脅因素

云南三江并流自然遺產(chǎn)地經(jīng)歷了12次系統(tǒng)性監(jiān)測和2次反應(yīng)性監(jiān)測。根據(jù)歷年IUCN評估報(bào)告和世界遺產(chǎn)大會對中國世界遺產(chǎn)的評估決議，我國云南三江并流遺產(chǎn)地威脅因素包括17項(xiàng)，其中最受關(guān)注的威脅因素是水利設(shè)施(每年都提到，總共12次)、管理體系/規(guī)劃(10次)、礦業(yè)(9次)。

水利設(shè)施的潛在威脅從遺產(chǎn)地登錄時(shí)就已經(jīng)存在，主要指遺產(chǎn)地緩沖區(qū)外圍規(guī)劃建設(shè)的13座水電站，包括怒江上的馬吉、亞碧羅、六庫、賽格，瀾滄江上的古水、烏弄龍、里底、托巴、黃登、大華橋，以及金沙江上的龍盤、兩家人、梨園。其潛在威脅主要體現(xiàn)在兩方面。1)建設(shè)程序不合理：在環(huán)境影響評估審核通過之前進(jìn)行水電站建設(shè)，包括烏弄龍、里底、托巴、黃登、大華橋、梨園、阿海、魯?shù)乩?、龍開口；2)環(huán)境影響評估不合理：沒有考慮多個項(xiàng)目的綜合環(huán)境影響，單一項(xiàng)目環(huán)境影響評估的質(zhì)量和深度與擬建項(xiàng)目不符。

管理體系/規(guī)劃的威脅包括5個方面。1)管理體系：遺產(chǎn)地由8個片區(qū)的10個風(fēng)景名勝區(qū)和5個自然保護(hù)區(qū)組成，多部門重疊管理而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和決策等失靈；2)管理規(guī)劃：保護(hù)區(qū)的管理規(guī)劃延遲審批而沒有執(zhí)行；3)邊界：沒能涵蓋所有體現(xiàn)遺產(chǎn)地OUV的高保護(hù)價(jià)值區(qū)域，遺產(chǎn)地存在大量村莊，沒有考慮核心區(qū)之間和片區(qū)之間的生態(tài)廊道；4)旅游規(guī)劃：沒有戰(zhàn)略性控制性規(guī)劃，缺少大眾生態(tài)旅游理念；5)管理能力和效能：缺乏對管理效能評估、調(diào)控、復(fù)位的有效機(jī)制。

圖4 三江并流自然遺產(chǎn)地分布圖(底圖引自http://whc.unesco.org/en/list/1083/documents/)

礦業(yè)主要指紅山片區(qū)存在遺產(chǎn)地登錄前就已頒發(fā)采礦和礦產(chǎn)勘探許可證的區(qū)域，2010年經(jīng)邊界調(diào)整，目前處于遺產(chǎn)地緩沖區(qū)之外。其潛在威脅體現(xiàn)在2個方面。1)環(huán)境影響評估：沒有考慮采礦和礦產(chǎn)勘探相關(guān)的環(huán)境影響評估；2)生態(tài)影響：沒有對采礦和礦產(chǎn)勘探許可區(qū)進(jìn)行監(jiān)測，以發(fā)現(xiàn)其對野生動植物和片區(qū)間生態(tài)連接度的影響。

線性基礎(chǔ)設(shè)施的潛在威脅主要是環(huán)境影響評估不合理：1)西電東送項(xiàng)目的戰(zhàn)略環(huán)境評估因太復(fù)雜，僅由地方的研究院所對戰(zhàn)略環(huán)境進(jìn)行評估；2)沒有考慮對遺產(chǎn)地自然風(fēng)光的視覺影響和動態(tài)演替。

法律體系問題在于相關(guān)法律眾多，但在具體的保護(hù)實(shí)踐中缺乏有力的法律依據(jù)。主要體現(xiàn)在：1)法律保護(hù)主體不明確，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明晰；2)立法技術(shù)落后，法規(guī)文件涉及內(nèi)容的廣度與深度不足，可操作性不強(qiáng)；3)處罰力度不夠。

非法活動主要包括非法采礦、非法采伐、非法邊界侵占。旅游/游客/游憩的影響體現(xiàn)在總體規(guī)劃中預(yù)計(jì)遺產(chǎn)地登錄成功后旅游人數(shù)增長5倍。

遺產(chǎn)地有居民點(diǎn)，導(dǎo)致原住民傳統(tǒng)生活方式與遺產(chǎn)地保護(hù)之間存在矛盾，出現(xiàn)動物飼養(yǎng)、住房建設(shè)、林業(yè)生產(chǎn)、地面交通基礎(chǔ)設(shè)施、土地流轉(zhuǎn)、社區(qū)和原住民感知與凝聚力發(fā)生改變等威脅因素。由于存在上述威脅且沒有有效的動植物監(jiān)測體系，最終導(dǎo)致野生動植物種類和數(shù)量銳減。

表1 瀕危世界自然遺產(chǎn)除名或列入瀕危原因

三江并流出現(xiàn)以上威脅，根本原因在于我國對登錄世界遺產(chǎn)的真正目的認(rèn)識不清，導(dǎo)致了世界遺產(chǎn)保護(hù)使命與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾。聯(lián)合國登錄世界遺產(chǎn)的真正目的是讓締約國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)得到確認(rèn)，并進(jìn)一步保護(hù)、保存、展出和移交給后代，主要體現(xiàn)的是該國的責(zé)任而不是獲利。然而，我國把成功申遺看作發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開發(fā)旅游的敲門磚，以及政府官員的政績表。

聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會通過近15年的SOC報(bào)告頻率以及SOC出現(xiàn)的相對時(shí)間距離來評估遺產(chǎn)地每年的威脅強(qiáng)度，威脅強(qiáng)度最低值為0，最高值為100。三江并流威脅趨勢如圖5所示，2008年以來其一直處于較高的威脅水平，這應(yīng)引起我國相關(guān)部門的高度重視，并采取必要保護(hù)措施。

4 瀕危世界自然遺產(chǎn)對三江并流可持續(xù)保護(hù)的啟示

云南三江并流自然遺產(chǎn)地的主要威脅因素與很多瀕危世界自然遺產(chǎn)相似，如關(guān)注度高的水利設(shè)施、管理體系/規(guī)劃、礦業(yè)、非法活動和生物多樣性減少分別是39%、33%、11%、50%和39%(圖6)，且世界遺產(chǎn)委員會將三江并流的威脅水平認(rèn)定為較高。我國應(yīng)采取積極應(yīng)對措施以防遺產(chǎn)地威脅因素惡化，進(jìn)而列入瀕危世界遺產(chǎn)名錄。

根據(jù)我國云南三江并流自然保護(hù)地存在的威脅因素以及世界遺產(chǎn)中心給予的整改建議，結(jié)合瀕危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因及脫危措施，提出以下建議。

1)環(huán)境影響評估。

水利設(shè)施、礦業(yè)、線形基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、旅游規(guī)劃等在實(shí)施前需進(jìn)行環(huán)境影響評估，對評估指標(biāo)的選擇要科學(xué)合理，目前僅憑物理位置和海拔距離評估生態(tài)影響的方法還有待改善。考慮各建設(shè)項(xiàng)目之間的累積影響，應(yīng)增加三江并流自然遺產(chǎn)地發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境影響評估。

2)綜合管理效能評估。

綜合管理效能評估包括五方面：第一，管理體系評估，通過管理體系的調(diào)整，避免因多部門重疊管理而導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和決策問題；第二，場地設(shè)計(jì)評估，通過場地設(shè)計(jì)提升片區(qū)內(nèi)和片區(qū)間的連通性，增加具有高保護(hù)價(jià)值的附加區(qū)域，從而保證遺產(chǎn)地突出普遍價(jià)值的完整性；第三，旅游發(fā)展規(guī)劃評估，將遺產(chǎn)地的旅游規(guī)劃與自然保護(hù)相結(jié)合，減少旅游對遺產(chǎn)地的負(fù)面影響；第四，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃評估，對遺產(chǎn)地所在區(qū)域的能源利用、資源開采和旅游發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行評估，從而協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與遺產(chǎn)地的保護(hù)管理；第五，監(jiān)測體系評估，合理的監(jiān)測體系能及時(shí)發(fā)現(xiàn)遺產(chǎn)地的威脅因素和程度，使遺產(chǎn)地能快速準(zhǔn)確地采取相應(yīng)保護(hù)措施。

3)管理體制調(diào)整。

針對遺產(chǎn)地的多部門重疊管理、權(quán)責(zé)不明晰等問題，可以通過設(shè)立自然遺產(chǎn)地管理局統(tǒng)一行使自然遺產(chǎn)地管理職責(zé)。該地區(qū)香格里拉普達(dá)措國家公園的試點(diǎn)建設(shè)為遺產(chǎn)地的管理體制調(diào)整提供了很好的范例。

4)監(jiān)測體系。

對遺產(chǎn)地的主要威脅因素進(jìn)行監(jiān)測，如采礦及礦產(chǎn)勘探、大壩和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對野生動植物的影響，包括對生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物的現(xiàn)狀及變化趨勢進(jìn)行監(jiān)測。監(jiān)測與之相關(guān)的非法采伐、偷獵、森林火災(zāi)、過度放牧、旅游業(yè)等威脅因素，為遺產(chǎn)地野生動植物種群的恢復(fù)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5)控制非法活動。

圖5 云南三江并流自然保護(hù)區(qū)受威脅強(qiáng)度

圖6 瀕危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因與三江并流威脅因素的對比

表2 瀕危世界自然遺產(chǎn)瀕危原因及脫危措施

有針對性地制定相關(guān)法律以控制非法活動，完善原住民參與機(jī)制，建立反偷獵和采伐巡邏隊(duì)，將偷獵者和非法采伐者變?yōu)槭刈o(hù)者。通過農(nóng)場飼料生產(chǎn)、牧區(qū)分區(qū)管理(限制使用區(qū)、有限使用區(qū)、多用途區(qū))和引進(jìn)改良的牲畜品種等手段減少放牧壓力。為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供離開公園的機(jī)會。

此外，還可增加遺產(chǎn)地的資金投入和人力資源，加強(qiáng)遺產(chǎn)地科學(xué)研究，從而為遺產(chǎn)地的保護(hù)提供理論基礎(chǔ)、資金及人力保障。

中國是世界自然遺產(chǎn)大國，2018年7月梵凈山成功申遺后，我國世界自然遺產(chǎn)數(shù)增至13項(xiàng)，全球數(shù)量最多。自然與文化雙遺產(chǎn)數(shù)4項(xiàng)，同澳大利亞齊居榜首。相比這些年轟轟烈烈的申遺事業(yè)，中國遺產(chǎn)保護(hù)之路任重而道遠(yuǎn)。我國經(jīng)歷數(shù)項(xiàng)世界遺產(chǎn)的反應(yīng)性監(jiān)測后，國家相關(guān)主管部門對遺產(chǎn)地的保護(hù)意識逐漸增強(qiáng)，但管理體系/規(guī)劃、水利設(shè)施、礦業(yè)、旅游業(yè)等潛在威脅依然存在，這些因素對遺產(chǎn)地的威脅機(jī)制及威脅程度需要在未來的研究中做進(jìn)一步的探討。