執(zhí)法記錄儀在海事領(lǐng)域的使用和推廣策略

洋山港海事局 郭 沖 浦東海事局 孫昂昂

功能完善的執(zhí)法記錄儀的使用起到良好的安全示范作用，待功能和使用程序健全之后，執(zhí)法記錄儀將在全球海事領(lǐng)域得到更廣泛的推廣和應(yīng)用。

2017年，一艘商船由于救助艇方面故障被澳大利亞海事機(jī)構(gòu)滯留，隨后船長在網(wǎng)上上傳了一封致澳大利亞海事機(jī)構(gòu)和所有PSC官員的公開信在全球范圍內(nèi)傳播，他在信中不僅抱怨檢查結(jié)果，而且還提出了種族偏見的指控。由于船舶的特殊性，沒有人能在事后還原安檢時(shí)的情況，導(dǎo)致此類糾紛事件在船舶安全檢查過程中屢有發(fā)生。同時(shí)，船員向安全檢查官行賄的現(xiàn)象也屢禁不止，甚至存在用金錢換“缺陷”的情況。這種行為會(huì)嚴(yán)重的損害海事信譽(yù)，并降低各國海事組織為改善航運(yùn)發(fā)展所做的努力。

國際行動(dòng)

為了抑制上述亂象，眾多航運(yùn)大國和國際組織陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)政策來保證安檢員執(zhí)法的合法性和規(guī)范性。

1、中國：2019年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），《意見》強(qiáng)調(diào)了全面推行執(zhí)法全過程記錄制度的重要性，并要求使用照相機(jī)、錄音機(jī)、攝像機(jī)、執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控等記錄設(shè)備，實(shí)時(shí)對(duì)行政執(zhí)法過程進(jìn)行記錄，維護(hù)政府公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境。

2、航運(yùn)國家代表（以澳大利亞為例）：澳大利亞海事管理機(jī)構(gòu)的努力分文內(nèi)外兩個(gè)方面。對(duì)內(nèi)，為安檢員制作欺詐控制程序，檢查過程中抵制腐敗行為；對(duì)外，海事要求安檢員在實(shí)施檢查前應(yīng)把“Port State Control letter to the Master”交給船長。這封信包括安檢員檢查聲明，以及海事機(jī)構(gòu)正值,禮貌的承諾，并明確警告賄賂安檢員是違法行為。

3、東京諒解備忘錄組織：在港口國監(jiān)督程序中（附錄一：港口國監(jiān)督官員在地區(qū)性港口國監(jiān)督諒解備忘錄和協(xié)議框架內(nèi)開展檢查的良好做法規(guī)則，第MSC-MEPC.4/Circ.2號(hào)通函）要求全體港口國監(jiān)督官員應(yīng)做到剛正不阿、專業(yè)水平和執(zhí)法透明，秉承公平、公開、公正和一致的方式執(zhí)行港口國監(jiān)督。

中國海事局為了響應(yīng)國家政策的號(hào)召，減少船舶安全檢查中的爭(zhēng)議和腐敗行為，于2014年引入了執(zhí)法記錄儀。目前已經(jīng)在上海、江蘇、遼寧、山東和海南等地使用，并取得了良好的效果。

使用現(xiàn)狀

1、執(zhí)法記錄儀在中國海事機(jī)構(gòu)的使用情況

2014年，中國推行第一代執(zhí)法記錄儀，安檢員在登輪之前需要打開記錄儀直至離開船舶以后才允許關(guān)閉。該記錄儀在防止腐敗和保存執(zhí)法證據(jù)方面起著不可替代的作用。2017年8月，上海海事局針對(duì)執(zhí)法記錄儀使用情況進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)全國570余名安檢員反饋，在執(zhí)法過程中遇到行賄的行為由43.51%降低到24.56%，同時(shí)，執(zhí)法過程中眾多珍貴的執(zhí)法視頻為年輕的安檢員提供豐富的教學(xué)材料，促進(jìn)安檢員的成長。但是，第一代執(zhí)法記錄儀也存在隱私保護(hù)不足，對(duì)硬件要求高，功能單一以及防爆能力不足等缺點(diǎn)。

為更好地確保檢查員的安全，提升執(zhí)法記錄儀的實(shí)用性和可靠性，2018年，推行升級(jí)版第二代執(zhí)法記錄儀，備忘錄組織四個(gè)國家和地區(qū)試用。第二代執(zhí)法記錄儀在硬件使用、成本控制、數(shù)據(jù)傳輸?shù)确矫孢M(jìn)行全面優(yōu)化，同時(shí)，為了保障安檢員的人身安全，增加了氣體探測(cè)模塊，記錄儀會(huì)在氧氣濃度低或其他危險(xiǎn)情況時(shí)發(fā)出警報(bào)。

2、執(zhí)法記錄儀的推廣之路

在東京諒解備忘錄組織港口國監(jiān)督第27次會(huì)議上，中國代表團(tuán)首次提出執(zhí)法記錄儀的概念，對(duì)執(zhí)法記錄儀的使用方法、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)處理等方面進(jìn)行詳細(xì)的介紹。此次會(huì)議引起了會(huì)場(chǎng)的熱烈響應(yīng)，同時(shí)大會(huì)也對(duì)記錄儀的功能性和隱私性提出了一定要求。在第28次會(huì)議上，中國代表團(tuán)進(jìn)一步完善相關(guān)材料，并在全國范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)查，把數(shù)據(jù)材料遞交到國際會(huì)議上，證明了執(zhí)法記錄儀在防止腐敗、保留執(zhí)法證據(jù)方面的重要作用，大會(huì)決定，今后每兩年舉辦一次的研討會(huì)中執(zhí)法記錄儀為固定議題。在第29此會(huì)議上，中國代表向大會(huì)提交了新一代執(zhí)法記錄儀的設(shè)計(jì)和使用情況，并給四個(gè)國家進(jìn)行為期半年的試用，得到良好的評(píng)價(jià)和真誠的修改意見。

2019年年初，上海海事局收集到各方的試用反饋，根據(jù)幾年的使用經(jīng)驗(yàn)積累和試用反饋，認(rèn)為需要對(duì)執(zhí)法記錄儀的使用程序和設(shè)備配置有進(jìn)一步的思考和升級(jí)。

問題及原因

由于地域、文化和法治理念的差異，執(zhí)法記錄儀在全世界海事領(lǐng)域的使用推廣中也遇到了很多問題。

1、缺乏關(guān)于隱私保護(hù)的要求和規(guī)定

第29次會(huì)議上，國際勞工組織代表提出缺少關(guān)于隱私保護(hù)的要求。執(zhí)法記錄儀自使用和推廣以來，受到的最大質(zhì)疑便是涉及船員隱私保護(hù)的問題，尤其是面對(duì)西方國家船員，他們把隱私看的尤其重要，認(rèn)為檢查過程中使用執(zhí)法記錄儀是對(duì)個(gè)人隱私的侵犯，所以有抵觸情緒。產(chǎn)生這一問題的主要原因是中西方隱私觀的差異，而造成差異的根源所在即中西方文化差異中價(jià)值觀念的差異。隱私是西方個(gè)人主義的直接產(chǎn)物，西方文化中的個(gè)人主義價(jià)值觀念，包括自主動(dòng)機(jī)、自主選擇、尊重他人、個(gè)性自由、尊重隱私等層面，主要表現(xiàn)有個(gè)人隱私、個(gè)人自立、個(gè)人表現(xiàn)等，西方人對(duì)個(gè)人空間極端崇尚和高度敏感，人們對(duì)個(gè)人生活空間的界限意識(shí)十分敏感，不經(jīng)允許絕不進(jìn)入他人的領(lǐng)地。而中國屬于群體主義的價(jià)值觀，人們對(duì)集體或群體有很強(qiáng)的歸屬感，在群體取向的影響下，中國人提倡凡事以家庭、社會(huì)和國家利益為重，主張個(gè)人服從集體，崇尚“大公無私”等，所以對(duì)個(gè)人隱私的敏感程度相對(duì)較小。因此，執(zhí)法記錄儀在推廣使用過程中會(huì)產(chǎn)生侵犯隱私的質(zhì)疑。

2、缺乏關(guān)于使用范圍的要求

聯(lián)合國海洋法公約第二十七條第一款，“沿海國不應(yīng)在通過領(lǐng)海的外國籍船舶上行使刑事管轄權(quán)，以逮捕與該船舶通過期間船上所犯任何罪行有關(guān)的任何人或進(jìn)行與該罪行有關(guān)的任何調(diào)查”。執(zhí)法記錄儀的使用僅僅是記錄確保船舶有效履行公約的PSC檢查的過程，而不能涉及聯(lián)合國海洋法中的關(guān)于外國籍船舶的刑事調(diào)查。而執(zhí)法記錄儀的英文翻譯為“Law Enforcement Recorder”，很容易讓人產(chǎn)生誤解。

造成這一誤解的原因根本上也是中西方法治理念的不同。西方英美法系采取的是對(duì)抗制的訴訟模式，控辯雙方都有調(diào)查取證的權(quán)利，因此西方人更加注重證據(jù)的收集。而中國屬于大陸法系，主要采取職權(quán)主義訴訟模式，調(diào)查取證工作由專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行。法理文化的不同導(dǎo)致了對(duì)于調(diào)查取證的理解的差異，也造成了對(duì)于執(zhí)法記錄儀使用范圍的誤解。因此，應(yīng)該明確執(zhí)法記錄儀的使用范圍，明確其不能用作有關(guān)外國籍船舶的刑事調(diào)查等。

3、功能單一，缺少人員保護(hù)的功能模塊

SOLAS公約2014年修正案第XI-1章第7條規(guī)定，船方需要攜帶合適的便攜式氣體探測(cè)儀，至少需要在進(jìn)入封閉艙室內(nèi)能夠測(cè)試氧氣、可燃?xì)怏w或蒸汽、硫化氫和一氧化碳的濃度。傳統(tǒng)的檢查過程中，安檢員會(huì)佩戴相應(yīng)的氣體探測(cè)設(shè)備，現(xiàn)在又增加了執(zhí)法記錄儀，過多的設(shè)備會(huì)給安檢員的安檢造成不便。執(zhí)法記錄儀作為安檢員檢查過程中必須佩帶的設(shè)備，是作為承載氣體檢測(cè)功能，進(jìn)行人員防護(hù)的極佳載體。因此，應(yīng)該加入適當(dāng)?shù)臍怏w探測(cè)功能，保護(hù)安檢員的人身安全。

4、缺少國際統(tǒng)一的使用標(biāo)準(zhǔn)

在四個(gè)國家試用的過程中，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法記錄儀缺少國際統(tǒng)一的佩戴和視頻錄制標(biāo)準(zhǔn)。表現(xiàn)在對(duì)于不同國家的PSCO的制服不同，放置執(zhí)法記錄儀的卡扣不適用于所有制服類型并且執(zhí)法記錄儀的重量稍大，導(dǎo)致錄制的視頻視野偏低。同時(shí)在高畫質(zhì)、長時(shí)間錄制視頻時(shí)，電池容量不夠。

未來推廣和使用策略

由于不同國家的法律法規(guī)的差異，以及中西方的文化差異，導(dǎo)致在船使用執(zhí)法記錄儀的接受程度有所差別。對(duì)于東京備忘錄成員國和航運(yùn)公司提出的缺乏使用依據(jù)，涉及隱私和商業(yè)機(jī)密的部分，可以通過完善程序解決，涉及基本設(shè)計(jì)問題和功能性問題，可以通過升級(jí)技術(shù)解決。

1、執(zhí)法記錄儀程序性優(yōu)化

首先，設(shè)置執(zhí)法記錄儀使用依據(jù)，完善執(zhí)法記錄儀使用程序。在目前的港口國監(jiān)督體系中，對(duì)于PSCO的專業(yè)判斷和行為準(zhǔn)則沒有統(tǒng)一的評(píng)估模式。在履約能力不同的國家，PSCO的履約水平也參差不齊，因此有必要設(shè)置一套完善的PSCO評(píng)估制度，讓港口國監(jiān)督檢查在一條健康的道路上持續(xù)發(fā)展。具體程序應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面。一是按照東京備忘錄港口國監(jiān)督檢查程序中PSCO良好行為準(zhǔn)則里面尊重的要求，避免對(duì)船上人員的休息或私人活動(dòng)造成不當(dāng)影響，明確在船上哪些處所使用執(zhí)法記錄儀；二是在佩戴執(zhí)法記錄儀進(jìn)入船員私人場(chǎng)所之前應(yīng)向船員充分說明情況，在得到允許之后方可進(jìn)入；三是如果船員認(rèn)為錄像侵犯了個(gè)人隱私，應(yīng)該關(guān)閉錄像功能，僅僅在發(fā)現(xiàn)缺陷后采集照片信息；四是應(yīng)該制定數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)則，規(guī)定數(shù)據(jù)讀取的權(quán)限，確保數(shù)據(jù)的安全，防止數(shù)據(jù)外泄，保護(hù)船員隱私。具體實(shí)施方式可以是修訂《2011年港口國監(jiān)督程序》（A.1119（30）），在附錄1的中文中添加第4部分，對(duì)PSCO良好行為準(zhǔn)則的評(píng)估。同時(shí)在附則中添加評(píng)估程序，將PSCO的行為準(zhǔn)則聯(lián)通成為一個(gè)實(shí)施閉環(huán)。

其次，修改執(zhí)法記錄儀推廣名稱。在港口國監(jiān)督檢查程序中沒有防止PSCO潛在的廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)定。按照PSC檢查的定義，港口國監(jiān)督檢查只能視作成員國履約的一項(xiàng)手段，是一個(gè)技術(shù)評(píng)估，與執(zhí)法相關(guān)度不大。執(zhí)法記錄儀的使用應(yīng)該限定在PSC檢查領(lǐng)域，不得用于事故調(diào)查取證等涉及刑事管轄的內(nèi)容。因此執(zhí)法記錄儀需要修訂其推廣名稱，例如，港口國監(jiān)督檢查記錄儀（PSC Recorder）。這樣，在他國開展PSC時(shí)，船方可能更容易接受視頻錄制。

2、執(zhí)法記錄儀技術(shù)性優(yōu)化

首先，解決設(shè)備基本設(shè)計(jì)問題，制定統(tǒng)一的使用標(biāo)準(zhǔn)。解決執(zhí)法記錄儀在制服上的固定方式、佩戴位置、穩(wěn)定的視頻錄制視野和減輕設(shè)備質(zhì)量等基本問題。

其次，完善執(zhí)法記錄儀功能?；趫?zhí)法記錄儀的使用經(jīng)驗(yàn)，限于海事執(zhí)法工作環(huán)境的特殊性，安檢員可能需要進(jìn)入船舶封閉艙室等區(qū)域開展檢查，現(xiàn)有的執(zhí)法裝備在安檢員進(jìn)入封閉艙室檢查前，并不能對(duì)艙內(nèi)氣體濃度進(jìn)行測(cè)量做到二次確認(rèn)，也就沒有起到更好的檢查輔助作用。為了更好地保護(hù)安檢員安全，建議在技術(shù)可行的情況下在現(xiàn)有執(zhí)法記錄儀中嵌入一套更完備的氣體含量檢測(cè)設(shè)備，不僅限于氧氣含量的測(cè)量，也可以測(cè)量易燃?xì)怏w或蒸汽，硫化氫和一氧化碳的濃度，數(shù)據(jù)供安檢員執(zhí)法過程中需要進(jìn)入封閉空間前做決策參考。

執(zhí)法記錄儀的使用在規(guī)范船舶安全檢查，實(shí)現(xiàn)檢查公正透明，保護(hù)船舶安全檢查員和行政相對(duì)人的合法權(quán)益方面，發(fā)揮了越來越多的作用。如果尊重文化差異，制定使用規(guī)則，明確使用規(guī)范，注重隱私的保護(hù)，執(zhí)法記錄儀是良好的PSC檢查輔助工具。另外，就航運(yùn)企業(yè)而言，功能完善的執(zhí)法記錄儀的使用起到良好的安全示范作用，待功能和使用程序健全之后，執(zhí)法記錄儀將在全球海事領(lǐng)域得到更廣泛的推廣和應(yīng)用。