構(gòu)建我國銀行市場化接管處置制度

伏軍

在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國一直為商業(yè)銀行提供著隱性擔(dān)保，銀行經(jīng)營所產(chǎn)生的損失及負(fù)債，最終由財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)過改革開放四十年，國有銀行股份制改造基本完成、外資銀行大量涌入，國內(nèi)銀行業(yè)市場快速發(fā)展，國家擁有、經(jīng)營銀行業(yè)的傳統(tǒng)格局已然改變，在這種新形勢下，國家及納稅人作為銀行擔(dān)保人與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的做法已不再具有合理性與正當(dāng)性。因此，盡快建立以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)公共利益等為目標(biāo)的市場化銀行處置機(jī)制，成為我國金融領(lǐng)域的一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)。

近日，國內(nèi)某商業(yè)銀行因信用風(fēng)險(xiǎn)被中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)會(huì)同中國保險(xiǎn)存款公司（以下簡稱“接管組”）聯(lián)合接管。但是，接管組卻面臨著一個(gè)并不完備的法律制度環(huán)境。一方面，我國《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對問題銀行進(jìn)行接管，但對接管后的處置方式、路徑、資源利用等事項(xiàng)未做任何安排，而是授權(quán)國務(wù)院另行制定銀行等金融機(jī)構(gòu)處置的專門條例（《銀行處置條例》）。另一方面，從2015年5月1日起，我國《存款保險(xiǎn)條例》開始施行，標(biāo)志著我國在構(gòu)建市場化銀行處置制度方向上邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步，但與之配套的《銀行處置條例》卻遲遲無法出臺(tái)。可以說，在制度層面上，我國關(guān)于問題銀行接管與處置的法律制度仍基本處于空白。

在這種制度背景下，問題銀行是否仍將繼存續(xù)、如何選擇接管處置機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行銀行資產(chǎn)及債務(wù)處置，以及如何使用已建立的存款保險(xiǎn)基金等問題，均成為我國市場化銀行處置機(jī)制構(gòu)建中的關(guān)鍵問題。

問題銀行是否存續(xù)?

問題銀行是否存續(xù)，其實(shí)質(zhì)是政府應(yīng)否對問題銀行進(jìn)行救助的問題。理論上，問題銀行能否破產(chǎn)清算，是判斷市場化銀行處置機(jī)制是否建立的一個(gè)關(guān)鍵衡量指標(biāo)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)頒布的《有效銀行監(jiān)管核心原則》指出：“銀行業(yè)監(jiān)管不能夠、也不應(yīng)當(dāng)保證銀行不倒閉。在一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)體中，倒閉就是作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的一個(gè)部分?！?009年，IMF與世界銀行共同發(fā)布《銀行危機(jī)的法律、制度與監(jiān)管框架綜述》，建議在不存在引發(fā)金融系統(tǒng)性危機(jī)的情況下，不應(yīng)動(dòng)用公共財(cái)政資金對危機(jī)銀行進(jìn)行救助，以防止銀行將商業(yè)損失無限制地轉(zhuǎn)嫁給納稅人，使落后的銀行管理繼續(xù)維持，金融部門經(jīng)營不受市場規(guī)律和競爭約束。

在已建立的市場化銀行處置機(jī)制的發(fā)達(dá)國家，被接管的問題銀行經(jīng)過處置機(jī)構(gòu)對其資產(chǎn)與負(fù)債（如存款、同業(yè)拆借或金融衍生品債務(wù)等）的處置后，剩余資產(chǎn)會(huì)進(jìn)入清算，銀行退出市場從而不再存續(xù)。2008年金融危機(jī)以后，發(fā)達(dá)國家一直以來對大型銀行、大型金融機(jī)構(gòu)所秉持的 “太大而不能倒”傳統(tǒng)理念受到摒棄，即使是具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，在經(jīng)過以防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目的的處置后，也可以退出市場。在美國，90%以上的問題銀行通過購買承繼方式處置后，都會(huì)清算退出市場。盡管美國法律授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）可作為接管人處置銀行，也可作為托管人對銀行進(jìn)行恢復(fù)性嘗試，但實(shí)踐中，F(xiàn)DIC極少采用托管的方式，歷史上僅有一次被任命為托管機(jī)構(gòu)。

從各國立法實(shí)踐來看，動(dòng)用公共資源救助問題銀行應(yīng)滿足“出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)或可能出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)”的條件。如英國《2009銀行法》第229條第（2）款規(guī)定，財(cái)政部只有在認(rèn)為對于維系英國金融系統(tǒng)穩(wěn)定有必要時(shí)才提供緊急貸款。該法第9條同時(shí)規(guī)定，財(cái)政部認(rèn)為當(dāng)對解決或減少英國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性威脅是必要的情況下，可以將危機(jī)銀行臨時(shí)國有化。德國《2008年金融市場穩(wěn)定基金法案》第5條則規(guī)定，在不存在其他選擇時(shí)，為阻止危機(jī)銀行導(dǎo)致系統(tǒng)不穩(wěn)定，特別基金可用來收購危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的股份?？梢钥闯?，出現(xiàn)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的威脅或危險(xiǎn)，成為動(dòng)用國家財(cái)政資源的主要甚至是唯一條件。

理論上，之所以應(yīng)當(dāng)對政府救助銀行行為予以限制，主要是因?yàn)榫戎袨槿菀自阢y行、銀行債權(quán)人中產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)導(dǎo)致銀行間的競爭秩序的破產(chǎn)，造成銀行業(yè)整體低效以及創(chuàng)新力缺乏。此外，更重要的是，救助將產(chǎn)生巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)，銀行經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)與損失向全體納稅人轉(zhuǎn)移。

從目前我國對問題銀行處置實(shí)踐看，相關(guān)部門對問題銀行的處置仍以維持問題銀行的存續(xù)為處置目標(biāo)。這一點(diǎn)，從某問題銀行被接管同時(shí)啟動(dòng)托管程序，并由中國人民銀行做出最后貸款承諾中不難得出判斷，由此可見，我國問題銀行的處置仍未擺脫“力保不倒”的傳統(tǒng)思維，這種慣性思維，勢必將對問題銀行救助或行政化處置作為唯一選項(xiàng)。這種無法接受銀行退出市場的認(rèn)識(shí)局限，在很大程度上制約了我國市場化銀行處置機(jī)制的建立。

從深層次經(jīng)濟(jì)背景來看，我國與歐美銀行業(yè)之間的一個(gè)很大不同是銀行牌照的稀缺性。目前，銀行牌照在我國仍屬稀缺資源，但在歐美等國設(shè)立一家銀行的門檻要低得多。在這種情況下，我國政府、特別是地方政府竭力維護(hù)問題銀行牌照的做法，則易于解釋，也具有現(xiàn)實(shí)合理性。銀行牌照的稀缺性，從根本上制約了我國市場化的銀行處置方式的建立。因此，從長期看，放松銀行服務(wù)市場管制，降低銀行設(shè)立門檻，使銀行牌照不再是一種稀缺資源，才能提供我國市場化銀行處置機(jī)制建立的外部條件。

接管與托管的選擇?

我國問題銀行接管處置實(shí)踐中，接管機(jī)構(gòu)接管銀行后，往往委托另一家更具實(shí)力的銀行托管問題銀行的業(yè)務(wù)，托管銀行在接管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下開展托管工作。關(guān)于接管與托管，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條第一款規(guī)定：“國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機(jī)構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。”但是，該法及其他我國法律并未對接管、托管以及兩者的關(guān)系做出具體界定。

在國外關(guān)于銀行處置的一般理論與操作實(shí)踐中，接管（receivership）與托管（conservatorship or administration），是兩個(gè)不同的法律程序。根據(jù)歐盟《2014年銀行復(fù)蘇與處置指引》（BRRD）以及FDIC的《處置手冊》（Resolutions Handbook），接管是旨在將問題銀行資產(chǎn)進(jìn)行市場化處置后，再向銀行債權(quán)人分配剩余資產(chǎn)，并將銀行予以清算的程序。接管機(jī)構(gòu)接管銀行后，獲得問題銀行及股東、管理層的所有權(quán)利、權(quán)力及利益，并根據(jù)法律授權(quán)對銀行資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行處置。根據(jù)這一定義，接管不僅僅指行政機(jī)構(gòu)依法攝取銀行的控制權(quán)，更包括對不存在恢復(fù)希望的問題銀行進(jìn)行以清算為目標(biāo)的資產(chǎn)處置的過程。相反，托管或管理則是旨在通過一段時(shí)期內(nèi)由托管機(jī)構(gòu)管理并運(yùn)行問題銀行，以幫助其恢復(fù)正常狀態(tài)的程序。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為銀行仍然存在恢復(fù)可能，則可考慮啟動(dòng)托管程序（而非接管銀行），由行政機(jī)構(gòu)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營并保護(hù)銀行資產(chǎn)直至銀行恢復(fù)正常。因此，接管是以清算為目標(biāo)的資產(chǎn)、負(fù)債處置，而托管是以維系銀行存續(xù)、恢復(fù)銀行財(cái)務(wù)狀況為目標(biāo)的管理程序，類似破產(chǎn)制度中的重組?？梢姡瑑烧哂兄镜牟煌?，是兩個(gè)并行的法律程序。對于出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先要根據(jù)銀行的狀況決定采取接管還是托管的應(yīng)對方式。

關(guān)于接管與托管的差異，在我國企業(yè)破產(chǎn)法律中亦有體現(xiàn)。根據(jù)我國2006年8月27日通過，2007年6月1日起施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，破產(chǎn)管理人（注：類似銀行接管人）負(fù)責(zé)接管破產(chǎn)企業(yè)、清產(chǎn)核資及清算。如債務(wù)人或其股東提出重整（類似銀行托管）申請，則在重整期間，債務(wù)人可自行管理財(cái)產(chǎn)和業(yè)務(wù)，已經(jīng)接管財(cái)產(chǎn)與業(yè)務(wù)的管理人，應(yīng)當(dāng)將已接管財(cái)產(chǎn)和業(yè)務(wù)向債務(wù)人移交。重整期間，管理人的職權(quán)由債務(wù)人行使（第七十三條）。此外，重整計(jì)劃亦由債務(wù)人而非管理人負(fù)責(zé)實(shí)施（第八十九條）?？梢?，在我國企業(yè)的破產(chǎn)程序中，以清算為目標(biāo)的接管與以恢復(fù)為目標(biāo)的重整亦被嚴(yán)格區(qū)分。

從以上分析可以看出，接管與托管在目標(biāo)、權(quán)力配置存在著極大差異，該區(qū)別亦被我國相關(guān)法律所接受。我國目前關(guān)于問題銀行的接管處置，卻將接管、托管兩個(gè)程序組合，采用了“接管+托管”的模式。這種安排，是將托管作為接管所包含的一種處置手段。顯然，這是對兩者概念與關(guān)系的一種錯(cuò)誤理解。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，很大程度上說明我們在接管與托管的差異上尚未形成清晰的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也與缺乏明確的法律制度有關(guān)?？紤]到這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，起草中的《銀行處置條例》應(yīng)將接管與托管加以明確界定和區(qū)分，確立兩者之間的平行關(guān)系而非包含關(guān)系，避免在今后的問題銀行處置中出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤。

接管機(jī)構(gòu)的選擇?

在對問題銀行接管時(shí)，我們往往采用聯(lián)合接管的模式，即由中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)機(jī)構(gòu)（中國保險(xiǎn)存款公司）組成接管組共同接管問題銀行。作為缺乏具體制度下的權(quán)宜之計(jì)，這種做法有一定合理性，卻也存在著明顯不足。一是可能導(dǎo)致接管者缺乏穩(wěn)定性與專業(yè)性，二是可能會(huì)導(dǎo)致決策效率不高。從構(gòu)建一個(gè)專業(yè)、穩(wěn)定的銀行處置機(jī)制角度看，未來還是明確一家專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)問題銀行的處置更為適宜。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國關(guān)于銀行接管處置機(jī)構(gòu)的選擇有三種模式。第一種是由單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，代表國家是英國。英國目前將所有金融監(jiān)管權(quán)力均集中于英格蘭銀行，問題銀行的接管處置亦由該行負(fù)責(zé)。第二種是由負(fù)責(zé)銀行業(yè)或金融業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，如德國的BaFin與日本的金融監(jiān)管廳。第三種是由存款保險(xiǎn)公司擔(dān)任，如美國的FDIC。筆者認(rèn)為，這三種模式相互之間并無絕對優(yōu)劣之分，任何一種方式均可滿足對問題銀行進(jìn)行有效、有序處置之目的。不同國家完全可以根據(jù)本國條件選擇其中一種方式。但無論做出何種選擇，都應(yīng)確定由一家機(jī)構(gòu)獨(dú)立擔(dān)任，以避免低效和監(jiān)管者之間的沖突，并應(yīng)當(dāng)以立法方式明確賦予該機(jī)構(gòu)的處置權(quán)。

從我國頒布的《存款保險(xiǎn)條例》第七條“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)履行下列職責(zé)：……（六）依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施”及第十九條“（一）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任投保機(jī)構(gòu)的接管組織;（二）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施被撤銷投保機(jī)構(gòu)的清算”的規(guī)定來看，該條例似乎有意授權(quán)存款保險(xiǎn)公司作為我國問題銀行的處置與清算機(jī)構(gòu)。但是，近日的某問題銀行卻由中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)與存款保險(xiǎn)公司聯(lián)合接管，未按照《存款保險(xiǎn)條例》所作的制度安排進(jìn)行。筆者認(rèn)為，這一矛盾，與不同部門在銀行接管處置權(quán)力的安排上尚未形成共識(shí)有關(guān)，也與《存款保險(xiǎn)條例》某種程度的僭越有關(guān)，因?yàn)樘幹脵?quán)力的分配似乎更應(yīng)由處置條例而非存款保險(xiǎn)條例來做出安排。正在起草的《銀行處置條例》關(guān)于問題銀行接管處置權(quán)力的安排，不排除與《存款保險(xiǎn)條例》之間出現(xiàn)的沖突與協(xié)調(diào)問題。這一問題的解決，或許通過頒布更高位階的立法做出統(tǒng)一安排最為適當(dāng)。從這一角度上講，我們需要制定的，不是一部條例，而是一部專門針對銀行等金融機(jī)構(gòu)處置的更高位階的立法。而實(shí)際上，頒布銀行與系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置專門立法，也符合國際社會(huì)的通行做法。

無論是正在制定中的《銀行處置條例》或是更高位階的立法，均應(yīng)明確規(guī)定問題銀行的處置機(jī)構(gòu)，并授權(quán)該機(jī)構(gòu)處置問題銀行的包括接管、托管、資產(chǎn)負(fù)債處置在內(nèi)的應(yīng)有權(quán)力。此外，還應(yīng)在法律性質(zhì)上明確該機(jī)構(gòu)是具有行政權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

存款保險(xiǎn)基金的使用?

根據(jù)我國《存款保險(xiǎn)條例》第五條，同一存款人在同一銀行所有被保險(xiǎn)存款賬戶的存款本金和利息最高償付限額為50萬元人民幣，此額度內(nèi)的存款會(huì)得到基金全額保險(xiǎn)，超出最高償付限額的部分，從問題銀行的清算財(cái)產(chǎn)中受償。該條例第十八條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以選擇下列方式使用存款保險(xiǎn)基金，保護(hù)存款人利益：第一，在規(guī)定限額內(nèi)直接償付被保險(xiǎn)存款;第二，委托其他合格投保機(jī)構(gòu)在限額內(nèi)代為償付被保險(xiǎn)存款;第三，為其他合格投保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，以促成其收購或者承擔(dān)被接管、被撤銷或者申請破產(chǎn)的投保機(jī)構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債。

不過，在對某銀行的接管處置中，接管組并未依照《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定對個(gè)人儲(chǔ)蓄存款做出處理，而是在救助模式下，由央行提供流動(dòng)性支付從而保障儲(chǔ)蓄存款的全額支付，企業(yè)存款在5000萬元以下的存款也得到全額支付的承諾。按照接管組公告，該問題銀行的個(gè)人存款將得到全額支付，而不受50萬元存款保險(xiǎn)限額的限制。存款保險(xiǎn)基金是否在該銀行的危機(jī)處置中使用，目前還未得到確認(rèn)，不過，由于央行已承諾提供緊急貸款予以救助，因此，筆者判斷，存款保險(xiǎn)基金此次應(yīng)該不會(huì)被動(dòng)用。

在存款保險(xiǎn)基金的使用方式上，我國支付清算網(wǎng)（ZFZJ.CN）工商信息顯示，存款保險(xiǎn)基金管理公司的經(jīng)營范圍包括：“直接或者委托收購、經(jīng)營、管理和處置資產(chǎn)”的一項(xiàng)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，這一經(jīng)營范圍的設(shè)置超出了《存款保險(xiǎn)條例》對存款保險(xiǎn)公司的授權(quán)范圍。

直接或委托收購問題銀行的資產(chǎn)，意味著存款保險(xiǎn)公司可運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金直接與被接管銀行進(jìn)行交易，從問題銀行處購買資產(chǎn)并承擔(dān)負(fù)債。在發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐中，處置機(jī)構(gòu)如美國FDIC只扮演問題銀行的接管者與監(jiān)管者兩種角色，并不能成為問題資產(chǎn)的購買者。作為接管者，F(xiàn)DIC負(fù)責(zé)尋找并促成購買者的出現(xiàn)，由購買者從FDIC（銀行接管者）手中購買資產(chǎn)，同時(shí)承擔(dān)部分負(fù)債。如果暫時(shí)沒有合適的購買者，F(xiàn)DIC也是先出資設(shè)立一家過渡銀行并由其按市場規(guī)則從FDIC手中購買銀行資產(chǎn)并承繼負(fù)債。筆者以為，上述允許我國存款保險(xiǎn)公司直接或委托購買被其接管的問題銀行資產(chǎn)的做法極為不當(dāng)，這不僅會(huì)造成存款保險(xiǎn)公司自身的利益與角色沖突（同時(shí)作為監(jiān)管者、接管者與購買者），還可能使其蛻變?yōu)橐患規(guī)в杏实馁Y產(chǎn)管理公司，損及其作為接管人的公信力與中立性。此外，直接購買銀行資產(chǎn)或承擔(dān)負(fù)債，也可能構(gòu)成對問題銀行的救助（FDIC早期有過類似的公開銀行操作，后被禁止）。而利用存款保險(xiǎn)基金對問題銀行進(jìn)行救助的做法，與存款保險(xiǎn)基金作為一種特殊目的信托基金的性質(zhì)相背離。畢竟，存款保險(xiǎn)基金不是為救助銀行、防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立，而是為保護(hù)存款人利益設(shè)立的。

基于以上分析，在今后構(gòu)建的市場化銀行處置機(jī)制中，我國新設(shè)立的存款保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定使用存款保險(xiǎn)基金，禁止其從事直接或委托購買問題銀行的資產(chǎn)或承擔(dān)負(fù)債的操作。

市場化處置的出路?

多數(shù)發(fā)達(dá)國家目前均已經(jīng)建立了市場化的銀行處置制度，如美國《1991年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》下的“迅速矯正措施”、英國《2009年銀行法》下的“特殊應(yīng)對機(jī)制”以及德國《2008年金融市場穩(wěn)定基金法》下的國有化措施等。

從各國立法看，對問題銀行的處置主要分三種類型：一是接管前的限制性措施，即對于危機(jī)程度較低、銀行仍有能力自我調(diào)整的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過限制銀行業(yè)務(wù)擴(kuò)張的方式迫使其主動(dòng)采取措施以恢復(fù)正常財(cái)務(wù)狀態(tài);二是接管后借助市場力量進(jìn)行處置。對于缺乏自救能力的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過提供擔(dān)保、過渡機(jī)制等方式促進(jìn)市場力量對危機(jī)進(jìn)行救助，如并購、承繼與購買、過渡銀行等等。三是利用公共資源救助。對于倒閉可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)又缺乏可以憑借的市場力量時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以動(dòng)用公共財(cái)政資源對銀行進(jìn)行救助。監(jiān)管者采取何種處置方式，取決于銀行的危機(jī)程度以及可能造成的外部影響。IMF與世界銀行建議，各國銀行法律制度應(yīng)對行政處置方式做出清晰安排，明確賦予行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用各種處置方式的權(quán)利、重組方案批準(zhǔn)程序、司法審查機(jī)制以及銀行信息保護(hù)與披露等內(nèi)容，如果缺乏這些規(guī)范則可能阻礙危機(jī)銀行行政處置程序的順利進(jìn)行。

從目前我國關(guān)于問題銀行的接管實(shí)踐看，我國不僅缺乏對問題銀行接管前的限制性措施，更缺乏接管后的市場化處置機(jī)制。在這種情況下，救助或使用行政化方式處置問題銀行資產(chǎn)、負(fù)債成為唯一選項(xiàng)?？梢?，我們?nèi)晕醋叱鼍戎鷨栴}銀行、力求不倒的傳統(tǒng)思維。

建立我國問題銀行的市場化處置機(jī)制，本文認(rèn)為，最為首要的，是從觀念上樹立最小成本、市場資源優(yōu)先、保護(hù)競爭、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、保護(hù)私人權(quán)益等市場化處置的基本原則，摒棄銀行不能倒閉的慣性思維。同時(shí)，在制度建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《銀行處置條例》或者通過《商業(yè)銀行法》，為處置問題銀行提供具有可操作性的制度規(guī)范。在具體內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)明確專門的接管機(jī)構(gòu)，區(qū)分接管與托管的界線，并對接管處置具體措施及適用條件等做出明確規(guī)定。此外，在宏觀環(huán)境上，進(jìn)一步放松銀行業(yè)市場準(zhǔn)入的條件，降低銀行牌照資源的稀缺性，為市場化處置機(jī)制的建立提供必要的外部條件。

（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）