流動人口治理中政府依法行政問題研究

摘要：法治是我們黨治國理政的基本方式，依法行政成為一道時代的鮮明烙印。本文選取備受關(guān)注的11.18大火人口治理案例，對政府依法行政過程進行剖析，暴露出執(zhí)法工作不嚴謹、法治思維落后、行政水平薄弱、行政理念偏頗等問題，探析出加強基層依法行政的法制機構(gòu)、轉(zhuǎn)變行政觀念、強化行政責任、增加服務意識的解決辦法，為執(zhí)法者在法律框架內(nèi)依法行使其有效權(quán)利提供了理論建議。

關(guān)鍵詞：依法行政 ? 執(zhí)法水平 ? 流動人口治理

一、流動人口治理概念界定

中國處在社會快速轉(zhuǎn)型期，隨之而來的是對勞動力資源的更大需求，因此大規(guī)模的流動人口應勢而生。

流動人口治理一方面表現(xiàn)為政府機構(gòu)對流動人口的限制，另一方面表現(xiàn)為政府機構(gòu)對流動人口提供的保護。流動人口治理強調(diào)多元主體的參與，由眾多行動者組成的關(guān)系網(wǎng)絡根據(jù)不同歷史時期的特點，對流動人口行為和事件進行計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、服務及信息儲存與傳遞以期保障人口結(jié)構(gòu)與城市需求穩(wěn)定向好發(fā)展。

二、流動人口治理中依法行政現(xiàn)狀

北京市大興區(qū)11月18日發(fā)生重大火災，導致19死8傷。受害者大多是領(lǐng)低薪收入的外來務工人員及其家人。事故發(fā)生兩日后，當局宣布在全市范圍進行名為“安全隱患大排查”的治理活動。此次活動的目的是拆除違章自建出租屋及疏通進城務工人員搬離臨時居住地。因此，由公安消防大隊、北京市安全生產(chǎn)委員會、朝陽消防組成的聯(lián)合執(zhí)法隊對大興區(qū)的違章建筑、違規(guī)居住人員、違法生產(chǎn)經(jīng)營活動進行全面清查。

三、案例暴露的依法行政問題

（一）匆忙出臺政策，缺乏預先宣傳

2017年11月19日北京市安全生產(chǎn)委員會發(fā)布《北京市安全生產(chǎn)委員會關(guān)于開展安全隱患大排查大清理大整治專項行動的通知》在短短24小時內(nèi)，政策出臺速度之快、任務之緊。通知指出：“各地區(qū)、各部門、各單位要深刻吸取大興區(qū)11·18火災事故教訓，要與“疏解整治促提升”專項行動緊密結(jié)合，集中精干力量，嚴格落實責任，確保安全隱患大排查、大清理、大整治專項行動的深入開展。對各地區(qū)、各部門要加大執(zhí)法力度，對違法建設出租轉(zhuǎn)租住人、等違法違規(guī)行為，進行重點查處。對“三合一”、“多合一”場所，要立即清人，確保安全 。

據(jù)資料畫面顯示，執(zhí)行現(xiàn)場缺少執(zhí)法人員對政府通知進行專業(yè)宣講，偶爾發(fā)現(xiàn)墻壁張貼的通知事項。沒有及時下發(fā)上級要求的撤離通知，使群眾難以理解政策意圖，甚至任意曲解，對政府工作造成誤解。流動人口在不知曉政府工作文件的同時，沒有任何心理準備，并且沒有必要的緩沖時間。由于沒有第二居處，很多群眾被迫流落街頭。

（二）恣意下達決定，遺留人治思想

執(zhí)法人員是政府決策的執(zhí)行者，在其合法行政權(quán)限內(nèi)，具有靈活完成上級工作要求的任務，但不具有肆意懲治政策對象的權(quán)利。在政治錦標賽盛行的功利主義政績比拼中，執(zhí)法者必須保障任務目標在規(guī)定時間完成，否則將被視為能力低下，難以晉升。因此，執(zhí)法者不免以個人意志為主體，不惜延伸出損害目標群體利益的極端方法，表現(xiàn)出人治思想的慣性。

斷水斷電是在流動人口治理中被流動人群多次提及的詞語，也是迫使其盡快搬離最大的隱憂。執(zhí)法者本應合理疏解流動人口，卻濫用職權(quán)，任意下達要求，并將其當作疏解的理由，不顧百姓的基本生活保障，是 “官本位”的表現(xiàn)。

（三）強勢執(zhí)法驅(qū)離，暴露基本素養(yǎng)

為完成上級對“三合一”、“多合一”場所，要求立即清人的指示，執(zhí)法者不顧北京寒冬臘月零下的氣溫，口氣強硬，要求所有人員三天清退，甚至與搬離群眾發(fā)生肢體沖突，雙方毫不相讓。

執(zhí)法者作為政府工作人員，本應秉持全心全意為人民服務的宗旨，但此次事件中漠視流動人口的基本需求，缺少執(zhí)政為民的理念，不具備心系群眾的為民情懷。

（四）弱化服務意識，缺少救助幫扶

政策中沒有提及輔助流動人口搬離的運輸工具和臨時安置點。反映政府服務意識的缺失，有違習近平總書記在《心無百姓莫為官》中提到的心系百姓瑣事當做實在大事的要求。

執(zhí)法人員憑上級命令展開運動式治理，運動式治理具有速度快、成效大的特點，但該事件中沒有切實保障群眾的基本生活，表現(xiàn)出四方面的欠缺。首先，政府匆忙出臺政策，缺乏預先宣傳，造成租客沒有做好預先搬離的準備，使其缺少緩沖時間;其次，執(zhí)法者恣意下達斷水斷電的決定，遺留人治思想;再次，強勢執(zhí)法驅(qū)離，暴力執(zhí)法;最后，沒有提供幫助流動人口搬遷的必要運輸工具并且缺少容納租客統(tǒng)一管理的暫時安置區(qū)。綜上，11.18事件人口治理沒有嚴格遵照依法行政的原則，暴露出基層執(zhí)法部門的諸多問題。

四、依法行政存在問題的成因

（一）行政機構(gòu)保障不足

11.18流動人口治理中，沒有專項責任機構(gòu)，造成執(zhí)行鏈斷節(jié)。必要后勤保障的缺失和執(zhí)法人員按章辦事，低容錯率的現(xiàn)狀，致使政策落實不到位。另外值得注意的是，機構(gòu)的缺失必將帶來經(jīng)費的不到位，法制宣傳、后續(xù)安置都因缺少必要的人力、物力、財力資源而無法真正保障。

（二）法治觀念未能形成

“官本位”思想的慣性使得執(zhí)法者法治觀念扭轉(zhuǎn)不徹底，中國從傳統(tǒng)封建體制轉(zhuǎn)軌進入現(xiàn)代治理體系過程中，權(quán)利本位、權(quán)力崇拜、權(quán)大于法的權(quán)利觀仍有遺留。對部分執(zhí)法者根深蒂固的是權(quán)力層級的劃分取代法律政策的規(guī)定，存在凡是上級領(lǐng)導的命令就是正確的、就是需要執(zhí)行的甚至比法律還重要的思維定式。雖然我國確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本治國方略，但“官本位”、“權(quán)力唯上”的思想沒有徹底根除。

（三）法治意識較為淡薄

部分執(zhí)法者法律意識淡薄、執(zhí)法態(tài)度較差導致其在執(zhí)法過程中以快速完成執(zhí)法任務為旨歸，忽略執(zhí)法對象的合法權(quán)利，缺少預判執(zhí)法行為是非善惡、可為、不可為的實體規(guī)范程序。盲目表達自我行動意志，不能樹立法律意識，造成不文明執(zhí)法的局面。

（四） 以人為本理念欠缺

該案例中執(zhí)法者以任務而非人民為目標。悖離以人為本、執(zhí)政為民的工作方針。法律約束如果缺少實質(zhì)性的外界監(jiān)督極易使得以人為本的理念流于形式，難以落實。加之“壓力型”體制下的晉升制多以上級選拔為主，直接造成執(zhí)法者對上負責多于為百姓著想。

五、優(yōu)化依法行政的對策建議

（一）加強法制機構(gòu)建設

法制機構(gòu)是社會主義法制建設的重要組成部分，是依法行政工作的監(jiān)督保證和成效保障。法制機構(gòu)的設置應科學合理，應深入落實法治程序，避免因缺少事先宣傳造成11.18流動人口露宿街頭事件的再次發(fā)生。依法落實法制機構(gòu)的宣傳工作，保障人民合法權(quán)利，使一切國家機關(guān)及其工作人員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按預設程序開展活動，并接受全體社會成員的監(jiān)督和制約，以期發(fā)揮各執(zhí)法機構(gòu)應有的效用。

（二）強化依法行政觀念

增強法律素養(yǎng)，強化法律觀念，關(guān)注執(zhí)法者在管理活動和公共權(quán)力運作過程中所表現(xiàn)的德行品性。要求執(zhí)法者在日常行政工作中以遵從法律為最高標準，養(yǎng)成依法行政的自覺性，把依法行政作為內(nèi)在行動準則，做到身在其位，力謀其政。將行使公民賦予的權(quán)利作為工作常態(tài)，如若涉及沒有具體法律指導的行政事務，要發(fā)揮主觀能動性，從法律原則和精神內(nèi)涵出發(fā)，以公平公正作為標尺，切實解決群眾的各項難題。

（三）明確行政責任擔當

政府工作者應注重自身的責任擔當。政府工作人員是法律的執(zhí)行者，同時也受法律的約束，對政府工作者違反法律的行為應追究其相應的責任。以往行政工作多以追究行政對象的違法行為作為工作重點，而習慣性忽視執(zhí)法者的違法行為。政府應踐行行政權(quán)利的行使和行政責任的擔當，以此糾正責任意識偏差，強化政府職責促進責任型政府的構(gòu)建。

（四）提升政府服務意識

以人為本的服務宗旨要求執(zhí)法者的各項工作均以人民作為出發(fā)點，將人民放在中心位置，始終把人民切實相關(guān)的利益放在首位。執(zhí)法者要定期接受組織培訓，從轉(zhuǎn)變服務理念做起，培養(yǎng)服務意識，逐步落實人性化服務。扭轉(zhuǎn)執(zhí)法過程中以任務為旨歸的固有觀念，逐漸將以人為本、執(zhí)政為民的理念落實到行政工作中，滿足人民所需，做人民滿意的服務型政府。

參考文獻：

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（作者簡介：趙志騰，廣西師范大學政治與公共管理學院，碩士，主要從事行政管理、公共政策等研究。）