農(nóng)村集體“確員”的沙縣五統(tǒng)一法

福建省沙縣是2017年全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革100個(gè)試點(diǎn)縣之一。2018年底，全縣全面完成了清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶(hù)、成立村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社等各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作任務(wù)，取得了預(yù)期效果。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作中，該縣探索的五項(xiàng)統(tǒng)一舉措取得了良好成效。

統(tǒng)一改革基準(zhǔn)日

改革基準(zhǔn)日，是指在開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置等都需要有一個(gè)截止日作為計(jì)算起點(diǎn)，這個(gè)日子就是基準(zhǔn)日。改革基準(zhǔn)日前在冊(cè)的人口，通過(guò)確認(rèn)其成員身份，享有集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項(xiàng)權(quán)能。改革基準(zhǔn)日后出生、遷入的人員，通過(guò)繼承、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)享有集體資產(chǎn)股份的各項(xiàng)權(quán)能。沙縣在改革試點(diǎn)過(guò)程中探索出全縣統(tǒng)一確定改革基準(zhǔn)日的辦法，得到村民的認(rèn)可，有效推動(dòng)了改革試點(diǎn)工作。主要把握好三項(xiàng)原則：

一是統(tǒng)一性原則。沙縣改革基準(zhǔn)日統(tǒng)一確定在2017年12月31日，即確定在改革方案出臺(tái)后的一年左右時(shí)間，村民易接受，試點(diǎn)易實(shí)施、工作阻力小。在試點(diǎn)過(guò)程中，針對(duì)全縣統(tǒng)一改革基準(zhǔn)日問(wèn)題，少數(shù)村村民反映激烈，要求由村民另行確定基準(zhǔn)日，通過(guò)村民多次討論，最終還是接受了全縣統(tǒng)一的改革基準(zhǔn)日。

二是隨機(jī)性原則。通過(guò)試點(diǎn)，改革基準(zhǔn)日隨機(jī)確定在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案出臺(tái)后的一年左右，村民比較容易接受。有的村提出改革基準(zhǔn)日采取“抽簽”的形式，定在農(nóng)村集體改革方案出臺(tái)前的某一天，通過(guò)村民討論，由于改革方案出臺(tái)前每一農(nóng)戶(hù)的人口增減變化已成事實(shí)，看得見(jiàn)摸得著，爭(zhēng)議激烈，阻力大，難實(shí)施。 將改革基準(zhǔn)日隨機(jī)確定在改革方案出臺(tái)后的一年，或更長(zhǎng)一些時(shí)間的某一天，為每一村民留有前瞻性和可預(yù)見(jiàn)性，村民易接受，工作阻力小。如2014年先行試點(diǎn)的沙縣水南村，將改革基準(zhǔn)日確定在方案出臺(tái)后第三年每個(gè)月的月末，采取抽簽形式，定在了兩年半后的2015年5月31日，絕大多數(shù)村民都認(rèn)可，工作阻力小。

三是寬容性原則。在全縣統(tǒng)一改革基準(zhǔn)日的基礎(chǔ)上，少數(shù)村提出要求另行確定改革基準(zhǔn)日的，縣里也允許，體現(xiàn)改革制度的寬容性，反而更有利于促進(jìn)改革試點(diǎn)工作；少數(shù)村對(duì)于改革基準(zhǔn)日前出生還未登記戶(hù)籍信息人員，采取不超過(guò)一定寬限期（半年內(nèi)）的辦法，允許遷入（登記）戶(hù)籍，有利于緩解矛盾；少數(shù)村對(duì)外籍（國(guó)外）嫁入婦女，不能獲得有效戶(hù)籍的，直接給予認(rèn)可其成員身份。

統(tǒng)一確認(rèn)條件

確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。沙縣在確認(rèn)成員身份工作試點(diǎn)中，通過(guò)幾上幾下提煉，歸納出26類(lèi)人員相對(duì)共性情形的人員，由縣里下發(fā)指導(dǎo)性文件，供各村參照確認(rèn)。其中原始入社成員(1955年入社社員)、已認(rèn)可成員、婚姻嫁入、再婚嫁入、政策遷入、捐資認(rèn)可等六類(lèi)人員直接取得成員身份；死亡、放棄、重復(fù)、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、錄編（公務(wù)員、全額撥款事業(yè)人員）等五類(lèi)人員喪失成員身份；外嫁女、入贅婿、服刑人員、在校學(xué)生、服兵役、移居海外人員、喪偶婦女、離婚婦女、“掛寄戶(hù)”人員、回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員、回遷人員、返鄉(xiāng)人員、“知青”人員、國(guó)企人員、失蹤人員等十五類(lèi)人員，根據(jù)不同情況給予確認(rèn)或不確認(rèn)其成員身份。對(duì)于26類(lèi)之外情形的人員，根據(jù)各村個(gè)性情形通過(guò)民主程序自行確認(rèn)或不予確認(rèn)其成員身份。對(duì)于有爭(zhēng)議對(duì)象人員的身份確認(rèn)采取宜寬則寬的辦法認(rèn)可其成員身份。對(duì)于爭(zhēng)議較大的人員引導(dǎo)其由司法部門(mén)確認(rèn)其成員身份。

統(tǒng)一捐資標(biāo)準(zhǔn)

捐資取得成員身份，就是指不具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份條件，但本人自愿要求加入的人員，以無(wú)償捐資的形式，支付給本集體經(jīng)濟(jì)組織一定額度的資金，成為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有其他成員同等待遇。捐資標(biāo)準(zhǔn)為不高于該集體經(jīng)濟(jì)組織量化給每一成員的資產(chǎn)額度。捐資取得成員的身份確認(rèn)方式，主要是為了化解外嫁女、寄掛戶(hù)等人員成員身份確認(rèn)難問(wèn)題。外嫁女問(wèn)題是確認(rèn)成員身份的難點(diǎn)和熱點(diǎn)，對(duì)于外嫁女問(wèn)題沙縣先行在水南村試點(diǎn)，對(duì)要求確認(rèn)戶(hù)籍所在地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女和掛寄戶(hù)（非本村村民以協(xié)議形式將其戶(hù)籍遷入本村寄掛的人員），采取捐資的辦法確認(rèn)其成員身份。經(jīng)過(guò)村民多次反復(fù)討論，42戶(hù)外嫁女和寄掛戶(hù)，同意按照量化到人資產(chǎn)額度的一定比例向村集體經(jīng)濟(jì)組織捐資，該村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)其為成員。捐資取得成員身份的做法和捐資標(biāo)準(zhǔn)取得試點(diǎn)成功后在全縣推廣。

統(tǒng)一工作進(jìn)程

開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)初期，有部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村干部認(rèn)為要從城中村開(kāi)始，非城中村后一步改革。針對(duì)這一情況，對(duì)照中央提出“力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成改革”的要求，沙縣實(shí)行城中村與非城中村全面、同步推進(jìn)試點(diǎn)改革。通過(guò)試點(diǎn)，由于非城中村面廣（占90%的村），村集體收益分配功能相對(duì)較弱，利益糾葛較少，掛寄戶(hù)不多，外嫁女問(wèn)題不突出，成員身份確認(rèn)工作矛盾少、阻力小，改革試點(diǎn)工作推進(jìn)快。通過(guò)城鄉(xiāng)同步推進(jìn)改革試點(diǎn)，原來(lái)戶(hù)籍掛在城中村的外嫁女、掛寄戶(hù)，回嫁入地、原戶(hù)籍（非城中村）所在地參加產(chǎn)權(quán)改革，減輕了城中村的改革壓力，形成了全縣改革氛圍，促進(jìn)了全縣城鄉(xiāng)同步改革進(jìn)程。

統(tǒng)一決策程序

按照中央提出成員身份確認(rèn)要得到多數(shù)人認(rèn)可的要求，各村出臺(tái)的《村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)方案》，要通過(guò)民主有效決策。民主決策采取三種方式：一是戶(hù)代表會(huì)議決策方式。戶(hù)代表會(huì)議可以集中召開(kāi)也可以村民小組為單位召開(kāi)，也可以采取將《村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)方案》印發(fā)各農(nóng)戶(hù)表決決定的形式。每戶(hù)派一名代表（年滿(mǎn)18周歲的具有完全民事行為能力）參加，參會(huì)戶(hù)代表（含受委托代表）不能少于應(yīng)到戶(hù)數(shù)的三分之二，80%以上的參會(huì)戶(hù)代表（含受委托代表）同意的，方案通過(guò)。二是村民代表擴(kuò)大會(huì)議決策方式。偏遠(yuǎn)山村、超過(guò)七成及以上農(nóng)戶(hù)常年外出經(jīng)商務(wù)工的“空心村”，召開(kāi)戶(hù)代表會(huì)議或入戶(hù)征求全體村民意見(jiàn)確有困難的，采取直接召開(kāi)村民代表擴(kuò)大會(huì)議（擴(kuò)大到村民小組長(zhǎng)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、老村干部代表和黨員代表若干人）進(jìn)行表決的方式通過(guò)《村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)方案》。參會(huì)人員不能少于應(yīng)到人數(shù)的三分之二，80%以上的參會(huì)人員同意方案的，方案通過(guò)。三是全體村民表決方式。將《村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)方案》印發(fā)全體村民表決。參加表決村民中，不少于本村十八周歲以上的必須過(guò)半數(shù)方為有效，80%以上的參加表決村民同意方案的，方案通過(guò)。具體采取以上三種中的哪種民主決策方式表決，經(jīng)村民代表會(huì)議通過(guò)后，由村委會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）書(shū)面提出申請(qǐng)，經(jīng)所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）書(shū)面同意決定。在召開(kāi)民主決策程序會(huì)議前十天，將會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、議程、參會(huì)人員、會(huì)議方式以及《村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)方案》在村務(wù)公開(kāi)欄公示。對(duì)確實(shí)無(wú)法參加表決的村民，可以委托本村年滿(mǎn)18周歲的具有完全民事行為能力的村民參加，但是每一村民除了代表本戶(hù)（人）外，接受的委托不得超過(guò)3戶(hù)（人），超過(guò)3人（戶(hù)）則無(wú)效。