中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見

實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。為深入貫徹落實黨的十九大精神和《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》部署要求，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)，現(xiàn)就加強和改進鄉(xiāng)村治理提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，堅持把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，堅持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，堅持把保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，不斷增強廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

（二）總體目標。到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領(lǐng)導的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協(xié)商制度進一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善。到2035年，鄉(xiāng)村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。

二、主要任務

（一）完善村黨組織領(lǐng)導鄉(xiāng)村治理的體制機制。建立以基層黨組織為領(lǐng)導、村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟社會組織為補充的村級組織體系。村黨組織全面領(lǐng)導村民委員會及村務監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織。村民委員會要履行基層群眾性自治組織功能，增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力。村務監(jiān)督委員會要發(fā)揮在村務決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實等事項上的監(jiān)督作用。集體經(jīng)濟組織要發(fā)揮在管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用。農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織要依照國家法律和各自章程充分行使職權(quán)。村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。村務監(jiān)督委員會主任一般由黨員擔任，可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例。健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制，全面落實“四議兩公開”。加強基本隊伍、基本活動、基本陣地、基本制度、基本保障建設(shè)，實施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，整鄉(xiāng)推進、整縣提升，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。全面落實村“兩委”換屆候選人縣級聯(lián)審機制，堅決防止和查處以賄選等不正當手段影響、控制村“兩委”換屆選舉的行為，嚴厲打擊干擾破壞村“兩委”換屆選舉的黑惡勢力、宗族勢力。堅決把受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡、涉邪教等問題的人清理出村干部隊伍。堅持抓鄉(xiāng)促村，落實縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責任。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委領(lǐng)導班子成員等要包村聯(lián)戶，村“兩委”成員要入戶走訪，及時發(fā)現(xiàn)并研究解決農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、鄉(xiāng)村治理和群眾生產(chǎn)生活等問題。健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度。

（二）發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用。組織黨員在議事決策中宣傳黨的主張，執(zhí)行黨組織決定。組織開展黨員聯(lián)系農(nóng)戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設(shè)崗定責、志愿服務等活動，推動黨員在鄉(xiāng)村治理中帶頭示范，帶動群眾全面參與。密切黨員與群眾的聯(lián)系，了解群眾思想狀況，幫助解決實際困難，加強對貧困人口、低保對象、留守兒童和婦女、老年人、殘疾人、特困人員等人群的關(guān)愛服務，引導農(nóng)民群眾自覺聽黨話、感黨恩、跟黨走。

環(huán)境整治和精神文明建設(shè)一起抓，促進鄉(xiāng)風文明

（三）規(guī)范村級組織工作事務。清理整頓村級組織承擔的行政事務多、各種檢查評比事項多問題，切實減輕村級組織負擔。各種政府機構(gòu)原則上不在村級建立分支機構(gòu)，不得以行政命令方式要求村級承擔有關(guān)行政性事務。交由村級組織承接或協(xié)助政府完成的工作事項，要充分考慮村級組織承接能力，實行嚴格管理和總量控制。從源頭上清理規(guī)范上級對村級組織的考核評比項目，鼓勵各地實行目錄清單、審核備案等管理方式。規(guī)范村級各種工作臺賬和各類蓋章證明事項。推廣村級基礎(chǔ)臺賬電子化，建立統(tǒng)一的“智慧村莊”綜合管理服務平臺。

（四）增強村民自治組織能力。健全黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實踐。進一步加強自治組織規(guī)范化建設(shè)，拓展村民參與村級公共事務平臺，發(fā)展壯大治保會等群防群治力量，充分發(fā)揮村民委員會、群防群治力量在公共事務和公益事業(yè)辦理、民間糾紛調(diào)解、治安維護協(xié)助、社情民意通達等方面的作用。

（五）豐富村民議事協(xié)商形式。健全村級議事協(xié)商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。創(chuàng)新協(xié)商議事形式和活動載體，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，鼓勵農(nóng)村開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協(xié)商活動。

（六）全面實施村級事務陽光工程。完善黨務、村務、財務“三公開”制度，實現(xiàn)公開經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化。梳理村級事務公開清單，及時公開組織建設(shè)、公共服務、脫貧攻堅、工程項目等重大事項。健全村務檔案管理制度。推廣村級事務“陽光公開”監(jiān)管平臺，支持建立“村民微信群”、“鄉(xiāng)村公眾號”等，推進村級事務即時公開，加強群眾對村級權(quán)力有效監(jiān)督。規(guī)范村級會計委托代理制，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督，開展村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計。

（七）積極培育和踐行社會主義核心價值觀。堅持教育引導、實踐養(yǎng)成、制度保障三管齊下，推動社會主義核心價值觀落細落小落實，融入文明公約、村規(guī)民約、家規(guī)家訓。通過新時代文明實踐中心、農(nóng)民夜校等渠道，組織農(nóng)民群眾學習習近平新時代中國特色社會主義思想，廣泛開展中國特色社會主義和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢宣傳教育，用中國特色社會主義文化、社會主義思想道德牢牢占領(lǐng)農(nóng)村思想文化陣地。完善鄉(xiāng)村信用體系，增強農(nóng)民群眾誠信意識。推動農(nóng)村學雷鋒志愿服務制度化常態(tài)化。加強農(nóng)村未成年人思想道德建設(shè)。

（八）實施鄉(xiāng)風文明培育行動。弘揚崇德向善、扶危濟困、扶弱助殘等傳統(tǒng)美德，培育淳樸民風。開展好家風建設(shè)，傳承傳播優(yōu)良家訓。全面推行移風易俗，整治農(nóng)村婚喪大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費、厚葬薄養(yǎng)等不良習俗。破除喪葬陋習，樹立殯葬新風，推廣與保護耕地相適應、與現(xiàn)代文明相協(xié)調(diào)的殯葬習俗。加強村規(guī)民約建設(shè)，強化黨組織領(lǐng)導和把關(guān)，實現(xiàn)村規(guī)民約行政村全覆蓋。依靠群眾因地制宜制定村規(guī)民約，提倡把喜事新辦、喪事簡辦、弘揚孝道、尊老愛幼、扶殘助殘、和諧敦睦等內(nèi)容納入村規(guī)民約。以法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范完善村規(guī)民約，確保制定過程、條文內(nèi)容合法合規(guī)，防止一部分人侵害另一部分人的權(quán)益。建立健全村規(guī)民約監(jiān)督和獎懲機制，注重運用輿論和道德力量促進村規(guī)民約有效實施，對違背村規(guī)民約的，在符合法律法規(guī)前提下運用自治組織的方式進行合情合理的規(guī)勸、約束。發(fā)揮紅白理事會等組織作用。鼓勵地方對農(nóng)村黨員干部等行使公權(quán)力的人員，建立婚喪事宜報備制度，加強紀律約束。

（九）發(fā)揮道德模范引領(lǐng)作用。深入實施公民道德建設(shè)工程，加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德教育。大力開展文明村鎮(zhèn)、農(nóng)村文明家庭、星級文明戶、五好家庭等創(chuàng)建活動，廣泛開展農(nóng)村道德模范、最美鄰里、身邊好人、新時代好少年、尋找最美家庭等選樹活動，開展鄉(xiāng)風評議，弘揚道德新風。

（十）加強農(nóng)村文化引領(lǐng)。加強基層文化產(chǎn)品供給、文化陣地建設(shè)、文化活動開展和文化人才培養(yǎng)。傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強傳統(tǒng)村落保護。結(jié)合傳統(tǒng)節(jié)日、民間特色節(jié)慶、農(nóng)民豐收節(jié)等，因地制宜廣泛開展鄉(xiāng)村文化體育活動。加快鄉(xiāng)村文化資源數(shù)字化，讓農(nóng)民共享城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)文化資源。挖掘文化內(nèi)涵，培育鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，助推鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。加強農(nóng)村演出市場管理，營造健康向上的文化環(huán)境。

（十一）推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。規(guī)范農(nóng)村基層行政執(zhí)法程序，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員業(yè)務培訓，嚴格按照法定職責和權(quán)限執(zhí)法，將政府涉農(nóng)事項納入法治化軌道。大力開展“民主法治示范村”創(chuàng)建，深入開展“法律進鄉(xiāng)村”活動，實施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，培育一批以村干部、人民調(diào)解員為重點的“法治帶頭人”。深入開展農(nóng)村法治宣傳教育。

（十二）加強平安鄉(xiāng)村建設(shè)。推進農(nóng)村社會治安防控體系建設(shè)，落實平安建設(shè)領(lǐng)導責任制，加強基礎(chǔ)性制度、設(shè)施、平臺建設(shè)。加強農(nóng)村警務工作，大力推行“一村一輔警”機制，扎實開展智慧農(nóng)村警務室建設(shè)。加強對社區(qū)矯正對象、刑滿釋放人員等特殊人群的服務管理。深入推進掃黑除惡專項斗爭，健全防范打擊長效機制。加強農(nóng)民群眾拒毒防毒宣傳教育，依法打擊整治毒品違法犯罪活動。依法加大對農(nóng)村非法宗教活動、邪教活動打擊力度，制止利用宗教、邪教干預農(nóng)村公共事務，大力整治農(nóng)村亂建宗教活動場所、濫塑宗教造像。推進農(nóng)村地區(qū)技防系統(tǒng)建設(shè)，加強公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應用工作。健全農(nóng)村公共安全體系，強化農(nóng)村安全生產(chǎn)、防災減災救災、食品、藥品、交通、消防等安全管理責任。

（十三）健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制。堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”。健全人民調(diào)解員隊伍，加強人民調(diào)解工作。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。發(fā)揮信息化支撐作用，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”服務管理模式，提升鄉(xiāng)村治理智能化、精細化、專業(yè)化水平。強化鄉(xiāng)村信息資源互聯(lián)互通，完善信息收集、處置、反饋工作機制和聯(lián)動機制。廣泛開展平安教育和社會心理健康服務、婚姻家庭指導服務。推動法院跨域立案系統(tǒng)、檢察服務平臺、公安綜合窗口、人民調(diào)解組織延伸至基層，提高響應群眾訴求和為民服務能力水平。

（十四）加大基層小微權(quán)力腐敗懲治力度。規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運行，明確每項權(quán)力行使的法規(guī)依據(jù)、運行范圍、執(zhí)行主體、程序步驟。建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系。織密農(nóng)村基層權(quán)力運行“廉政防護網(wǎng)”，大力開展農(nóng)村基層微腐敗整治，推進農(nóng)村巡察工作，嚴肅查處侵害農(nóng)民利益的腐敗行為。

（十五）加強農(nóng)村法律服務供給。充分發(fā)揮人民法庭在鄉(xiāng)村治理中的職能作用，推廣車載法庭等巡回審判方式。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)。整合法學專家、律師、政法干警及基層法律服務工作者等資源，健全鄉(xiāng)村基本公共法律服務體系。深入推進公共法律服務實體、熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，進一步加強村法律顧問工作，完善政府購買服務機制，充分發(fā)揮律師、基層法律服務工作者等在提供公共法律服務、促進鄉(xiāng)村依法治理中的作用。

（十六）支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理。加強婦聯(lián)、團支部、殘協(xié)等組織建設(shè)，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾、團結(jié)群眾、組織群眾參與民主管理和民主監(jiān)督的作用。積極發(fā)揮服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織作用。堅持專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化，完善培養(yǎng)選拔機制，拓寬農(nóng)村社工人才來源，加強農(nóng)村社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，著力做好老年人、殘疾人、青少年、特殊困難群體等重點對象服務工作。探索以政府購買服務等方式，支持農(nóng)村社會工作和志愿服務發(fā)展。

（十七）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為農(nóng)服務能力。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務農(nóng)村和農(nóng)民的作用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務投入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務的龍頭。推進“放管服”改革和“最多跑一次”改革向基層延伸，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)承擔的職能相近、職責交叉工作事項，建立集綜合治理、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、公共服務等于一體的統(tǒng)一平臺。構(gòu)建縣鄉(xiāng)聯(lián)動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的綜合指揮體系，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務、帶動鄉(xiāng)村作用。大力推進農(nóng)村社區(qū)綜合服務設(shè)施建設(shè)，引導管理服務向農(nóng)村基層延伸，為農(nóng)民提供“一門式辦理”、“一站式服務”，構(gòu)建線上線下相結(jié)合的鄉(xiāng)村便民服務體系。將農(nóng)村民生和社會治理領(lǐng)域中屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，納入政府購買服務指導性目錄。推動各級投放的公共服務資源以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織為主渠道落實。

三、組織實施

（一）加強組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要充分認識加強和改進鄉(xiāng)村治理的重要意義，把鄉(xiāng)村治理工作擺在重要位置，納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，開展鄉(xiāng)村治理試點示范，及時研究解決工作中遇到的重大問題。將加強和改進鄉(xiāng)村治理工作納入鄉(xiāng)村振興考核。將黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理工作作為每年市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容，推動層層落實責任。各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府要抓好本意見貫徹落實，每年向黨中央、國務院報告推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況時，要將鄉(xiāng)村治理工作情況作為重要內(nèi)容。

（二）建立協(xié)同推進機制。嚴格落實責任，加強部門聯(lián)動，建立鄉(xiāng)村治理工作協(xié)同運行機制。黨委農(nóng)村工作部門要發(fā)揮牽頭抓總作用，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、具體指導和督促落實，對鄉(xiāng)村治理工作情況開展督導，對鄉(xiāng)村治理政策措施開展評估。組織、宣傳、政法、民政、司法行政、公安等相關(guān)部門要按照各自職責，強化政策、資源和力量配備，加強工作指導，做好協(xié)同配合，形成工作合力。

（三）強化各項保障。各級黨委和政府要加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設(shè)，充實基層治理力量，指導駐村第一書記、駐村干部等圍繞鄉(xiāng)村治理主要任務開展工作，聚合各類人才資源，引導農(nóng)村致富能手、外出務工經(jīng)商人員、高校畢業(yè)生、退役軍人等在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。加強鄉(xiāng)村社會治安綜合治理設(shè)施裝備保障，落實鄉(xiāng)村治理經(jīng)費。切實保障村干部基本報酬，建立健全與績效考核相掛鉤的報酬兌現(xiàn)機制。有計劃、分層次開展村干部培訓。堅決整治形式主義、官僚主義，讓基層干部從繁文縟節(jié)、文山會海、迎來送往中解脫出來。進一步激勵干部新時代新?lián)斝伦鳛?，鼓勵各地?chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制。組織開展鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，大力選樹宣傳鄉(xiāng)村治理各類先進典型，營造良好輿論氛圍。

（四）加強分類指導。各級黨委和政府要結(jié)合本地實際，圍繞加強和改進鄉(xiāng)村治理的主要任務，分類確定落實舉措。對于需要普遍執(zhí)行和貫徹落實的政策措施，要加大工作力度，逐級壓實責任，明確時間進度，盡快取得實效。對于需要繼續(xù)探索的事項，要組織開展改革試點，勇于探索創(chuàng)新，及時總結(jié)一批可復制可推廣的經(jīng)驗做法，加快在面上推廣。對于鼓勵提倡的做法，要有針對性地借鑒吸收，形成適合本地的鄉(xiāng)村治理機制。