地方立法后評估工作研究?
——以杭州市政府規(guī)章立法后評估實踐為例

黃小依

提 要： 地方立法后評估是地方立法活動的延伸， 是地方立法機關(guān)提高地方立法的針對性、 及時性和系統(tǒng)性， 完善地方立法工作的有效途徑。 本文從地方立法后評估的概念辨析入手， 通過對杭州市2012 年以來政府規(guī)章立法后評估報告進行分析比較， 總結(jié)杭州市規(guī)章立法后評估實踐的特點并指出其存在的問題， 結(jié)合地方立法工作實際提出科學確定評估單位、 提高立法后評估質(zhì)量、 構(gòu)建信息公開機制和完善評估結(jié)果應(yīng)用機制等完善地方立法后評估機制的對策與建議。

隨著我國法律體系的日臻完善、 經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和改革變動的加劇, 地方立法面臨的主要工作不再是新法的制定, 而是大量法規(guī)、 規(guī)章的修改和廢止。 立法后評估程序作為二次立法程序的重要環(huán)節(jié), 其作用將越來越大。 2004 年國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》 中提出: “規(guī)章、 規(guī)范性文件施行后, 制定機關(guān)、 實施機關(guān)應(yīng)當定期對其實施情況進行評估?！?杭州作為最早一批獲得立法權(quán)的省會城市, 1982 年正式開啟政府立法工作, 截至2018 年共制定頒布政府規(guī)章429 件。 本文以杭州市政府規(guī)章立法后評估實踐為切入口, 選取杭州市政府規(guī)章立法后評估報告實例進行分析, 試對完善地方立法后評估機制提出建議。

二 地方立法后評估概述

立法后評估制度起源于20 世紀80 年代的西方, 其初衷是解決政府采用何種規(guī)制模式最有效的問題, 結(jié)果政策評估技術(shù)和方法開始大行其道［1］。 我國的立法后評估實踐從21 世紀初才開始。 2004 年, 國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》, 要求政府規(guī)章施行一段時間后對其進行評估, 地方政府立法后評估工作自此陸續(xù)展開。 2017 年, 中共中央、 國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020）》, 要求定期開展法規(guī)規(guī)章立法后評估, 提高政府立法科學性。 2018 年施行的新《規(guī)章制定程序條例》 第38 條規(guī)定, 國務(wù)院部門, 省、 自治區(qū)、 直轄市和設(shè)區(qū)的市、 自治州的人民政府, 可以組織對有關(guān)規(guī)章或者規(guī)章中的有關(guān)規(guī)定進行立法后評估, 并把評估結(jié)果作為修改、 廢止有關(guān)規(guī)章的重要參考。

學界對立法后評估的表述和定義不盡一致, 有的學者將其稱為“立法評價”,并認為“立法評價是指法律實施一定時間后對法律的功能作用、 實施效果的評論估價和在此基礎(chǔ)上對整個立法質(zhì)量、 價值的評論估價”［2］。 有的學者將其稱為“立法質(zhì)量跟蹤評估”, 即“具有立法評價資格或能力的主體對現(xiàn)行實施的地方性法規(guī)、規(guī)章在實施一段時間后, 對其立法價值、 文本質(zhì)量及實施績效按照一定的標準和程序, 采用科學的方法和技術(shù)進行全面客觀的跟蹤調(diào)查、 分析和評價, 提出維持、 修改或者廢止等建議, 并將評估的結(jié)論作為地方性法規(guī)、 規(guī)章梳理整理或進一步修改完善的重要依據(jù)”［3］。 有的學者認為, “立法后評估是指對法律法規(guī)實施成就與效果所作的事實與價值判斷與評定”［4］。 本文認為, 盡管學界對立法后評估的定義表述不同, 但本質(zhì)都是對現(xiàn)行有效的法律、 法規(guī)、 規(guī)章進行分析評估, 了解其實施效果和存在的問題并查找原因, 以及時進行矯正和修繕, 而地方立法后評估則是針對地方立法, 如地方性法規(guī)、 政府規(guī)章等進行的立法后評估活動。 在地方立法后評估實踐中, 還需要對相似概念進行辨析, 以明晰評估對象與內(nèi)容, 提高后評估質(zhì)量。

（一） 地方立法后評估與地方立法評估

地方立法后評估可視為地方立法評估的一個階段, 地方立法評估不僅包括地方立法后評估, 還包括地方立法前評估和過程評估。 不同的評估階段相應(yīng)地具有不同的側(cè)重點、 內(nèi)容、 主體與依據(jù)。 地方立法前評估主要考量地方立法的必要性與可行性, 地方立法過程評估側(cè)重于地方立法文本質(zhì)量與技術(shù)條件的分析, 而地方立法后評估更側(cè)重于對地方立法決策與實施狀況的分析［5］。

（二） 地方立法后評估與執(zhí)法檢查

執(zhí)法檢查是指政府機關(guān)對法規(guī)規(guī)章的實施情況進行檢查監(jiān)督的制度。 從現(xiàn)有的制度規(guī)定和操作實踐來看, 執(zhí)法檢查與地方立法后評估有一定的聯(lián)系, 兩者都需要對法規(guī)規(guī)章的實施情況、 執(zhí)行情況進行評價, 都需要評價實施機關(guān)在執(zhí)法過程中是否保障了公民的權(quán)利, 但兩者目的有所不同。 地方立法后評估的目的是完善立法規(guī)定, 提高立法質(zhì)量, 而執(zhí)法檢查的目的是提高執(zhí)法水平, 完善執(zhí)法條件等。

（三） 地方立法后評估與法規(guī)規(guī)章清理

地方立法后評估的目的之一就是為法規(guī)規(guī)章的廢改去留提出建議, 這與法規(guī)規(guī)章清理的目的是一致的［6］。 地方立法后評估側(cè)重通過對法規(guī)規(guī)章執(zhí)行效果的分析,發(fā)現(xiàn)其存在的問題并提出完善建議, 評估結(jié)果的運用之一就是對評估對象進行修改或者廢止。 地方立法后評估可以針對某一項具體的法律法規(guī)規(guī)章開展, 即單一性評估, 也可以針對某一類制度進行評估, 即類型化評估［7］。 近年來開展的一系列專項清理活動, 例如涉及“放管服” 改革的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件的清理、 涉及著名商標制度的法規(guī)規(guī)章專項清理、 涉及產(chǎn)權(quán)保護的法規(guī)規(guī)章專項清理、 工程建設(shè)項目審批制度改革涉及的法規(guī)規(guī)章專項清理工作等, 也可視為對法規(guī)規(guī)章進行的類型化評估。

二 杭州市政府規(guī)章立法后評估實踐

杭州是國內(nèi)率先對政府規(guī)章開展立法后評估的地市之一。 杭州市政府規(guī)章立法后評估實踐可以分為三個階段。

一是啟動階段。 2005 年, 杭州市法制辦會同市環(huán)保局對頒布施行了十個月的《杭州市服務(wù)行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》 開展立法后評估, 這是杭州市第一次對政府規(guī)章的實施情況進行評估。

二是起步階段。 2007 年, 杭州市法制辦制定了《關(guān)于開展市政府規(guī)章立法后評估工作的若干意見》 （杭府法發(fā)〔2007〕 12 號, 以下簡稱《若干意見》）, 要求對2005 年1 月1 日以后施行且施行時間在1 年以上的規(guī)章開展立法后評估工作, 并確定負責開展立法后評估工作的評估主體為規(guī)章中確定的主要實施機關(guān)。 同時, 該文件還規(guī)定了規(guī)章立法后評估的原則與目的、 評估內(nèi)容、 評估程序、 工作方法和時間安排等內(nèi)容, 并將評估工作納入市政府依法行政考核。 據(jù)此, 市政府法制辦每年選取若干市政府規(guī)章為評估對象, 并確定評估責任單位開展立法后評估工作。 自《若干意見》 發(fā)布迄今, 杭州已對57 份政府規(guī)章開展了立法后評估。

三是發(fā)展階段。 2018 年, 杭州市政府對2003 年發(fā)布的《杭州市人民政府規(guī)章制定辦法》 進行了修訂, 重新頒布了《杭州市人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》, 首次以政府規(guī)章的形式確立了政府規(guī)章立法后評估制度。 該辦法對評估對象做了進一步明確, 即“（一） 施行滿3 年的； （二） 擬以規(guī)章為基礎(chǔ)提出地方性法規(guī)案的； （三） 需要進行全面修訂或者較大幅度修改的； （四） 公民、 法人和其他組織有較多意見的； （五） 市人民政府認為需要評估的”。 與2007 年的《若干意見》 相比, 細化了評估對象, 把對實施時間的要求從滿1 年修改為滿3 年。 但該規(guī)章對于評估內(nèi)容、 程序、 方法等其他內(nèi)容均未涉及。 2012 年以來, 杭州市共對19 件政府規(guī)章開展了立法后評估, 通過對這19 份立法后評估報告進行分析（見表1）, 可見杭州市近年來立法后評估工作呈現(xiàn)以下特點。

表1 杭州市2012 ～2017 年立法后評估情況分析 單位: 項

（一） 采用委托方式開展評估的做法較為成熟， 但競爭機制有待建立

從樣本統(tǒng)計來看, 有8 次立法后評估活動采取了委托模式, 占總評估數(shù)量的42%, 其余為實施機關(guān)自行開展評估。 從具體委托對象來看, 委托律師事務(wù)所共計2 次, 委托咨詢公司共計1 次, 委托高校法學院共計4 次, 有1 份評估報告未載明第三方名稱, 只寫了課題組。 通過委托第三方對政府規(guī)章進行立法后評估, 可以有效克服行政機關(guān)人手短缺、 評估技能不足、 難以客觀進行評估等弊病, 增強評估的科學性和公正性。 但是, 在上述8 項委托中, 僅有1 份立法后評估報告載明是通過“競爭性談判” 方式選擇第三方, 其他均為直接委托, 缺少科學的“競爭遴選” 機制, 難以確保后評估質(zhì)量。

（二） 政府規(guī)章評估覆蓋面較全， 但評估時機成熟度有待提高

從樣本來看, 杭州市對2012 年以后公布實施的政府規(guī)章進行立法后評估的覆蓋率達90%以上, 評估范圍較廣, 且所選取的評估對象基本為社會關(guān)注度較高、 對公眾影響較大的政府規(guī)章, 例如《杭州市社會保險費征繳辦法》 《杭州市企業(yè)工資集體協(xié)商試行辦法》 等政府規(guī)章, 公眾對評估活動的參與積極性較高。 但2012 年至2017 年所開展的評估對象均為實施剛滿1 年的政府規(guī)章, 實施時間過短, 其自身問題暴露不夠充分, 社會矛盾未充分顯現(xiàn), 難以有效對癥下藥, 提出具有針對性的修改建議。 幸運的是, 杭州市政府已經(jīng)認識到了這個問題, 并通過2018 年頒布的《杭州市人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》 將開展立法后評估的政府規(guī)章實施年限修改為滿三年。

（三） 評估方法呈現(xiàn)多樣化發(fā)展， 但問卷調(diào)查的運用有待加強

從近年來杭州市立法后評估報告來看, 每項評估活動均能綜合運用多種評估方法, 慣常使用的評估方法主要為個案分析、 座談會、 問卷調(diào)查和實地調(diào)研。 經(jīng)統(tǒng)計,有95%的后評估活動采用了個案分析的評估方法, 有84%的后評估活動采用了召開座談會的評估方法, 另外還分別有63%和58%的后評估活動采用了問卷調(diào)查和實地調(diào)研的方法。 還有一些后評估活動運用了新方式, 如《杭州市城市軌道交通運營管理辦法》 的立法后評估活動還通過互聯(lián)網(wǎng)方式進行上網(wǎng)調(diào)查。 后評估活動是對政府規(guī)章的實施效果及社會影響進行調(diào)查、 分析與評價, 因此本文認為問卷調(diào)查是最能直觀地反映評估對象的實施狀況和存在問題的評估方法之一。 從樣本來看, 委托第三方開展的評估活動采用問卷調(diào)查的評估方法比例較高, 且能在評估報告中以圖文并茂的形式將調(diào)查問卷數(shù)據(jù)進行分析。 實施機關(guān)自身開展的評估活動, 雖然在評估方法篇章中提到了使用問卷調(diào)查方式, 但在評估內(nèi)容中沒有得到體現(xiàn), 更缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析。

（四） 評估內(nèi)容總體較為翔實， 但缺少相應(yīng)的規(guī)范標準

由于2007 年杭州市政府法制辦發(fā)布的《若干意見》 未明確評估內(nèi)容和標準,在評估工作實踐中, 各實施機關(guān)提交的評估報告有些著力于對實施績效的介紹, 對存在的問題和建議評價不多, 如《杭州市醫(yī)養(yǎng)護一體化智慧醫(yī)療服務(wù)促進法》 立法后評估報告, 有些著力于對實施過程和問題的評價, 對立法本身的評估較少, 如《杭州市城市綠化管理條例實施細則》 立法后評估報告。 此外, 有些評估報告對政府規(guī)章的合法性、 合理性以及操作性均進行了評估, 有些評估報告僅就可操作性內(nèi)容進行評估, 對其他并未提及, 評估標準有待進一步細化和規(guī)范。

（五） 評估結(jié)論具備一定的參考價值， 但評估結(jié)果反饋機制有待建立

評估結(jié)論是指立法后評估主體就法規(guī)規(guī)章實施所取得的績效、 存在的主要問題,以及修改、 廢止、 解釋、 制定配套制度等所提出的相關(guān)建議［8］。 據(jù)統(tǒng)計, 在杭州市19 份政府規(guī)章立法后評估報告中, 有18 份報告提出了修改建議, 其中有4 份還提出了上升為地方性法規(guī)的建議。 僅有一份政府規(guī)章未提出修改、 廢止或者升格的建議。 從修改意見來看, 有9 份評估報告較為詳細地提出了修改意見, 并對修改原因進行了分析, 具有較大的參考價值。 有2 份評估報告的修改意見主要針對執(zhí)法機關(guān)如何落實貫徹政府規(guī)章。 但目前杭州市缺少對評估結(jié)果的反饋機制, 對于評估結(jié)論中的修改意見等內(nèi)容沒有進行回應(yīng), 導致評估在某種意義上流于形式。

三 地方立法后評估機制之完善

正如有學者所述, 政府規(guī)章立法后評估“不僅是檢驗政府管制措施合法性、 最佳性的核心手段, 而且對于提高立法質(zhì)量、 回應(yīng)社會治理需求具有其他相鄰制度所不可替代的特殊作用”［9］, 完善地方立法后評估機制的重要性和必要性不言而喻。結(jié)合杭州市政府規(guī)章立法后評估實踐的經(jīng)驗和存在的問題, 本文認為, 完善地方立法后評估機制可從以下四方面著手。

（一） 科學確定評估單位

目前, 地方立法后評估以內(nèi)部評估為主。 仍以杭州市立法后評估實踐為例, 其評估主體模式均為實施機關(guān)自行評估或者由其委托第三方進行評估。 這種實施機關(guān)主導的評估難免有部門利益色彩, 難以做到完全客觀和公正, 且實踐中往往存在一件政府規(guī)章由兩個或者兩個以上部門共同實施的情形, 無論由其中哪個實施機關(guān)進行評估, 都可能因?qū)ζ渌块T實施的內(nèi)容掌握不全, 導致評估不全面。 本文建議地方立法后評估積極探索由制定機關(guān)與實施機關(guān)共同進行評估的模式。 制定機關(guān)具有對地方立法的熟知程度高, 而且掌握的立法信息較為全面的優(yōu)勢, 實施機關(guān)具有充分掌握地方立法在實施過程中存在的問題和社會公眾的反應(yīng)等優(yōu)勢。 因此, 將兩者相結(jié)合, 由制定機關(guān)和實施機關(guān)共同開展地方立法的后評估活動, 可以發(fā)揮兩者的優(yōu)勢, 同時, 可將問卷調(diào)查等技術(shù)性較強的工作委托第三方開展, 并建立第三方評估單位競爭性遴選機制, 通過公開招標的方式吸引專業(yè)條件好、 實踐經(jīng)驗豐富的第三方參與競爭。

（二） 提高立法后評估質(zhì)量

一是在制度層面上明確立法后評估工作的評估主體、 評估對象、 評估內(nèi)容、 評估標準、 評估方法、 評估程序以及評估結(jié)果等內(nèi)容并予以細化, 為立法后評估活動提供可操作性高的標準。 以杭州為例, 雖然其政府規(guī)章《杭州市人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》 確立了立法后評估制度, 但對立法后評估所涉及的其他各方面均未規(guī)定。 2007 年杭州市法制辦發(fā)布的文件對立法后評估的各項要求規(guī)定不全面, 缺少明確的標準與規(guī)范, 而且文件效力較低, 難以引起行政機關(guān)對立法后評估工作的足夠重視。 二是在實踐層面上規(guī)范立法后評估活動, 評估主體在開展立法后評估活動中, 應(yīng)當嚴格按照要求進行評估, 凡是提出修改或廢止意見的, 應(yīng)當列舉充分翔實的理由, 為后期的地方立法立改廢釋活動提供可靠的依據(jù)。 三是在技術(shù)層面上充分運用人工智能、 大數(shù)據(jù)等技術(shù)對地方立法的實施情況、 存在問題及公眾意見等內(nèi)容進行收集分析, 以得出更精準的結(jié)論, 提出更具針對性的建議。

（三） 構(gòu)建信息公開機制

凡是政府主導的內(nèi)部評估, 不論哪種模式, 都有“既當運動員又當裁判員” 之嫌。 為確?？陀^與公正, 克服內(nèi)部評估的弊端, 應(yīng)當構(gòu)建立法后評估活動信息公開機制, 進一步擴大公眾的參與度, 將評估活動置于公眾的監(jiān)督之下。 如建立評估信息平臺, 公眾可以在平臺上提出對地方立法的意見或者要求進行評估的建議, 以供有關(guān)部門在確定評估對象時參考。 在評估過程中, 可以通過公示、 聽證、 座談會等多種形式公開評價信息, 確保公眾信息表達渠道的順暢。 評估完成后, 應(yīng)當將評估結(jié)果在媒體網(wǎng)絡(luò)上予以公布, 以接受社會公眾的監(jiān)督, 保障評估的公眾性。

（四） 完善評估結(jié)果應(yīng)用機制

地方立法后評估注重的不僅僅是評估法規(guī)規(guī)章實施的效果, 更是其對立法的后續(xù)性所產(chǎn)生的影響, 即這種結(jié)果最終會導致法規(guī)規(guī)章繼續(xù)使用還是修改甚或廢止［10］。 因此, 應(yīng)當建立評估結(jié)論回應(yīng)機制, 無論是建議對法規(guī)規(guī)章進行修改、 廢止還是升格, 都應(yīng)當給予回應(yīng), 避免評估活動走過場。 實踐中, 評估結(jié)論還可以與四項具體工作相結(jié)合。 一是與行政執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合。 根據(jù)立法后評估對法規(guī)規(guī)章實施與執(zhí)行情況的分析, 查找行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中存在的問題, 以要求執(zhí)法部門及時改進。 二是與政府立法計劃制訂工作相結(jié)合。 一方面可根據(jù)地方立法后評估報告中提出的修改、 升格等建議, 結(jié)合具體情況制訂相應(yīng)的立法計劃, 另一方面可積極探索將立法后評估項目作為地方政府立法工作計劃的一類項目, 將下一年度擬修改的規(guī)章納入本年度的立法后評估項目, 使立法后評估與政府立法計劃制定工作相互促進, 形成良性循環(huán)。 三是與配套政策的完善工作相結(jié)合。 地方立法應(yīng)當具有一定的穩(wěn)定性, 因此, 對于立法后評估中發(fā)現(xiàn)的問題, 可在修改法規(guī)規(guī)章之外通過制定、 修改相關(guān)配套文件政策的方式予以解決。 四是與規(guī)章清理工作相結(jié)合。 《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》 要求建立規(guī)章定期清理制度, 對規(guī)章一般每隔5年進行清理。 近年來隨著“最多跑一次” “放管服” 改革的深入推進, 政府規(guī)章的清理工作已經(jīng)常態(tài)化、 定期化, 且隨著當前機構(gòu)大改革的進一步深化, 改革完成后必然會涉及地方政府規(guī)章的大面積清理。 因此, 應(yīng)當建立地方立法后評估活動與規(guī)章清理工作的銜接機制, 及時對評估中提出應(yīng)當廢止的規(guī)章進行清理, 以確保地方立法的有效性。

注釋

［1］ 張德淼、 劉琦： 《立法后評估制度的科學性及其限度—— 〈以《閑置土地處置辦法》 實施后評估報告〉 為例》， 《湖南科技大學學報》 （社會科學版） 2016 年第1 期， 第49 頁。

［2］ 周旺生、 張建華主編《立法技術(shù)手冊》， 中國法制出版社， 1999， 第499 頁。

［3］ 任爾昕： 《地方立法質(zhì)量跟蹤評估制度研究》， 北京大學出版社， 2011， 第6 頁。

［4］ 汪全勝： 《法律績效評估機制論》， 北京大學出版社， 2010， 第11 頁。

［5］ 王艷志： 《地方立法后評估標準問題研究》， 碩士學位論文， 昆明理工大學， 2015， 第15 頁。

［6］ 張信民： 《淺議立法后評估工作的幾點思考》， 江蘇人大網(wǎng)， 2018 年12 月28 日， http：//www. jsrd.gov. cn/sszc/xz/201712/t20171207_480936. shtml。

［7］ 汪全勝： 《立法后評估研究》， 人民出版社， 2012， 第140 頁。

［8］ 章志遠： 《地方政府規(guī)章立法后評估實證研究》， 《中國法律評論》 2017 年第4 期， 第40 頁。

［9］ 章志遠： 《行政法學總論》， 北京大學出版社， 2014， 第255 頁。

［10］ 汪全勝： 《立法后評估研究》， 人民出版社， 2012， 第83 頁。