淺談中國公共危機(jī)管理的發(fā)展及其對策思考

秦歡歡

摘 要：危機(jī)是全世界各國政府及各個(gè)行業(yè)都面臨的共性問題，我國公共危機(jī)起步較晚，2003年非典事件是我國公共危機(jī)界的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，2008年汶川大地震給我國自然災(zāi)害公共危機(jī)又一考驗(yàn)，也標(biāo)志著我國自然災(zāi)害公共危機(jī)處理在向成熟邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);管理;自然災(zāi)害;汶川地震

百度百科是這樣定義公共危機(jī)的：“公共性危機(jī)是在社會運(yùn)行過程中，由于自然災(zāi)害、社會運(yùn)行機(jī)制失靈而引發(fā)的，可能危及公共安全和正常秩序的危機(jī)事件?！盵1]吳興軍認(rèn)為：“公共危機(jī)管理是公共管理的一個(gè)重要領(lǐng)域，它是政府及其它公共組織，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止和減輕公共危機(jī)災(zāi)害的管理活動(dòng)?！盵2]陶學(xué)榮等人認(rèn)為：“政府危機(jī)管理作為危機(jī)管理的一種”，是指“某一地區(qū)或某一國家的政府為了預(yù)防危機(jī)的發(fā)生，減輕危機(jī)發(fā)生所造成的傷害，盡早從危機(jī)中恢復(fù)過來，或者為了某種目的在已有控制的情況下讓危機(jī)發(fā)生，針對可能發(fā)生危機(jī)和已發(fā)生的危機(jī)所采取的一切管理行為?！盵3]危機(jī)是全世界各國政府及各個(gè)行業(yè)都面臨的共性問題，因而也被廣泛納入研究，屬于研究領(lǐng)域的前沿項(xiàng)目。目前我國正在經(jīng)歷由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌變革，且處于轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。因而危機(jī)情況較其他發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重，社會矛盾也較為突出。并且媒體網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的迅速發(fā)展、自媒體的興起，都使得信息傳播更為快捷，各種新聞都能更快的通過自媒體、網(wǎng)絡(luò)、視頻、朋友圈等在民眾間快速傳播，危機(jī)也因而顯得更加頻繁，所以我們常有一種四周危機(jī)林立的錯(cuò)覺。2018年臺風(fēng)重襲沿海城市，2014年云南火車站暴力恐怖事件，2008年的南方冰雪災(zāi)害和汶川大地震、2018年疫苗事件。各種各樣的公共危機(jī)事件不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定，引起民眾的恐慌心理。對國家安全造成很大波動(dòng)，嚴(yán)重影響人們正常生活，極易對社會正常發(fā)展產(chǎn)生干擾。

我國應(yīng)對公共危機(jī)方面起步較晚，無論是理論還是實(shí)際運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外，處于低位水平。國外及早接觸公共危機(jī)領(lǐng)域，在理論和實(shí)踐中都積累了很豐富經(jīng)驗(yàn)，基本上已趨成熟。研究范圍幾乎已經(jīng)全部涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、社會沖突等方面。之前我國在公共危機(jī)的研究很多都是處于借鑒學(xué)習(xí)外國的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的階段，并沒有很重視這一塊內(nèi)容，也并不是學(xué)術(shù)界的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。2003年非典事件是我國公共危機(jī)界的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，人們開始意識到公共危機(jī)管理解決的重要性，公共危機(jī)研究逐漸開始成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)重點(diǎn)之一。此時(shí)研究的重點(diǎn)主要是集中在政府危機(jī)管理方面，因?yàn)槲覈C(jī)管理一直很糟糕，成功案例很少，大部分危機(jī)處理詬病不少，不能有效緩解政府危機(jī)。這時(shí)公共危機(jī)研究機(jī)構(gòu)主要是政府與高校合作，通過引用案例來輔助理論進(jìn)行充分驗(yàn)證。有效提高了政府在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處置、危機(jī)后恢復(fù)階段能力，成功助推我國公共危機(jī)研究的進(jìn)步。

一、 汶川大地震公共危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)

2008年5月12日14時(shí)28分04.0秒，四川汶川突發(fā)震動(dòng)全國甚至全世界的8.0級大地震，這時(shí)中國建國以來強(qiáng)度、級別最大，波及范圍最廣的地震，各方面均超過1976年的唐山大地震。當(dāng)時(shí)中國正在全力籌備奧運(yùn)會，汶川大地震這一巨大災(zāi)難突發(fā)后，中國政府啟動(dòng)緊急應(yīng)急機(jī)制，全力以赴搶災(zāi)賑災(zāi)，最大限度降低了災(zāi)區(qū)損失，在世界范圍內(nèi)得到贊譽(yù)?？傮w特點(diǎn)就是政府反應(yīng)迅速、沉著穩(wěn)定、措施得力、成效顯著，有效的維持穩(wěn)定了社會秩序和社會和諧，歷來自然災(zāi)害的突發(fā)性和強(qiáng)大破壞力都是政府危機(jī)處理的一大困難和挑戰(zhàn)，在汶川大地震中的突出表現(xiàn)也在奧運(yùn)會舉辦之際向世界證明了實(shí)力，這也標(biāo)志著我國應(yīng)對突發(fā)事件的能力較2003年應(yīng)對非典危機(jī)時(shí)有了長足的進(jìn)步，中國公共危機(jī)處理機(jī)制在迎頭趕進(jìn)，在向成熟邁進(jìn)。

1、領(lǐng)導(dǎo)高度重視。汶川大地震后，國家中央領(lǐng)導(dǎo)溫家寶總理第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)，實(shí)地部署抗震救災(zāi)有關(guān)工作。四川地方政府和社會全國各地的救災(zāi)人員也相繼陸續(xù)趕赴災(zāi)區(qū)，實(shí)施救援工作。在汶川抗震救災(zāi)中我國政府表現(xiàn)了很強(qiáng)的公共危機(jī)處理能力?！般氪ǖ卣鸢l(fā)生后第一時(shí)間，中央政府給予高度重視，‘胡錦濤總書記主持中央政治局常委會會議，把抗震救災(zāi)作為當(dāng)前首要任務(wù)?！畤鴦?wù)院成立了以溫家寶為總指揮的抗震救災(zāi)指揮部，并設(shè)立救援團(tuán)、醫(yī)療衛(wèi)生組等8個(gè)抗震救災(zāi)工作組?！盵4]

2、部門聯(lián)合行動(dòng)。汶川大地震后，溫家寶總理第一時(shí)間趕赴救災(zāi)現(xiàn)場成立指揮中心，現(xiàn)場指揮調(diào)度。社會各界在指揮中心調(diào)度下有效結(jié)合起來，政府資源和民間資源有機(jī)整合，正是因?yàn)橛形渚⑾?、空軍、陸軍、民政、醫(yī)院、紅十字會、志愿者、非營利組織、慈善機(jī)構(gòu)等救援機(jī)構(gòu)的互相聯(lián)合，因?yàn)榛ハ嗾喜煌α拷M建完整救援鏈，才保證了救援工作的順利有序開展?！安块T間互相聯(lián)動(dòng)主要是從橫向和縱向兩方面來進(jìn)行的。橫向協(xié)調(diào)是指同一層面的不同功能的部門的聯(lián)系行動(dòng)，縱向協(xié)調(diào)是從中央到地方不同級別的部門的聯(lián)動(dòng)，當(dāng)然社會的其他組織也是聯(lián)動(dòng)機(jī)制中不可或缺的組成部分，例如：非營利組織、企事業(yè)單位、慈善機(jī)構(gòu)、國內(nèi)外華人團(tuán)體?！盵5]汶川地震能實(shí)現(xiàn)各部門間的有效聯(lián)動(dòng)，主要是依靠部門間信息可以及時(shí)共享及保障部門聯(lián)動(dòng)的有關(guān)機(jī)制的建立。信息的共享可以使各部門及時(shí)了解災(zāi)難事故實(shí)施情況，掌握救災(zāi)整體情況，有關(guān)機(jī)制的建立完善可以讓各部門在聯(lián)動(dòng)時(shí)有法律依據(jù)。

3、與國際組織的合作。汶川大地震后，全國人民踴躍捐款捐物，貢獻(xiàn)自己的一份力量，全國各地民眾踴躍加入志愿者隊(duì)伍，前往汶川參與救援。對于這場自然災(zāi)害帶來的損害，政府堅(jiān)持不隱瞞不延誤，每天及時(shí)發(fā)布真實(shí)信息，十二小時(shí)不間斷的將災(zāi)區(qū)最新進(jìn)展情況公布給大眾。同時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)人溫家寶總理在第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)，在那么艱苦的環(huán)境中，不顧余震不斷地危機(jī)，與震區(qū)災(zāi)民在一起，指揮救援，軍民一家親，軍人不顧自己生命的安危，深入震區(qū)中心開展救援活動(dòng)，這些都深深感動(dòng)了民眾。同時(shí)伴隨著全球化，世界各國在政治、經(jīng)濟(jì)方面相互依存相互發(fā)展，所以當(dāng)我國發(fā)生危機(jī)災(zāi)難時(shí)，國際各國紛紛伸出援手。相較于SARS疫情爆發(fā)，這次中國對國際合作的態(tài)度是積極地。在SARS爆發(fā)時(shí)，因中國更重視國家安全問題，因此對于國際合作的態(tài)度相對消極，沒有及時(shí)與相關(guān)國際組織進(jìn)行信息的交流。之后隨著疫情的嚴(yán)重，加上周邊各國的不滿和國際社會輿論的壓力，中國才轉(zhuǎn)變態(tài)度，調(diào)整戰(zhàn)略，尋求國際組織的合作，再加上2003年4月溫家寶總理在泰國SARS危機(jī)特別峰會時(shí)，主動(dòng)承認(rèn)在政策上的失誤，并表示愿意承擔(dān)在預(yù)防災(zāi)害性疾病方面的責(zé)任，經(jīng)過這些努力，才時(shí)得中國形象在國際上有所回轉(zhuǎn)，得到了世界各國的理解。

4、救援首要是以人為本。汶川地震中，我國政府的表現(xiàn)充分詮釋了“以人為本的”執(zhí)政理念，對每一個(gè)災(zāi)區(qū)民眾給予充分尊重。上到國家總理，下到縣鄉(xiāng)主要負(fù)責(zé)人都深入災(zāi)區(qū)，在抗震救災(zāi)一線奮戰(zhàn)救援，“一切為了人民”、“第一任務(wù)是救人”這些話無不詮釋著“以人為本”這一理念。只要有一線希望，哪怕付出百倍的努力也絕不放棄，這是這種精神深深打動(dòng)了全國人員，同時(shí)給予了災(zāi)民希望和陽光。

5、及時(shí)公布災(zāi)區(qū)情況。汶川大地震發(fā)生30分鐘后，作為中國最權(quán)威的媒體央視頻道就中斷了正常的節(jié)目播出，以實(shí)時(shí)報(bào)道模式24小時(shí)不間斷播出災(zāi)區(qū)進(jìn)展情況，現(xiàn)在再回看評判當(dāng)時(shí)公共危機(jī)處理，這一舉措被認(rèn)為是危機(jī)處理的關(guān)鍵?？v觀政府公共危機(jī)處理境況不佳，不得民心主要就是有兩方面：一是政府不及時(shí)公開發(fā)布甚至故意隱瞞相關(guān)信息，使得真實(shí)信息缺失嚴(yán)重，公眾希望了解事情真相，但是政府的這種作為使得公眾對政府不再信任，而錯(cuò)過了處理公共危機(jī)的最好機(jī)會。二是因?yàn)楝F(xiàn)在媒體的發(fā)達(dá)，各種自媒體興起，伴隨著官方的熄聲，隨之而來的是非官方信息的迅速傳播，公眾希望知道事情的真相，謠言四起極易引發(fā)本不會引起的恐慌，從而使得公共危機(jī)處理困難加大。汶川大地震后，除去媒體及時(shí)播報(bào)災(zāi)區(qū)情況，也及時(shí)向公眾發(fā)布地震情況，消除公眾恐慌，確保社會秩序穩(wěn)定。

二、我國公共危機(jī)處理存在的困境

雖然我國在應(yīng)對2008年汶川大地震公共危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出了卓越的危機(jī)管理能力，但同時(shí)我們也要正視在處理自然災(zāi)害公共危機(jī)過程中存在的一些問題。雖然我國自古以來就不斷經(jīng)歷遭受各種各樣的自然災(zāi)害侵襲，從古至今都要為自然災(zāi)害進(jìn)行公共危機(jī)管理，但是一貫做法都是在危機(jī)發(fā)生后組建工作行動(dòng)組，臨時(shí)調(diào)撥人員，組建救援隊(duì)伍。而沒有將危機(jī)處理前置，做好準(zhǔn)備災(zāi)難應(yīng)對工作，缺乏常設(shè)機(jī)構(gòu)來預(yù)防、研究和管理。所以往往自然災(zāi)害危機(jī)處理成本較高，損失也嚴(yán)重。在這一方面，我們更應(yīng)該借鑒學(xué)習(xí)日本經(jīng)驗(yàn)做法，日本作為地震高發(fā)國家，一直高度重視自然災(zāi)害災(zāi)前危機(jī)管理工作，建筑、防災(zāi)演練培訓(xùn)等方面都很多都值得我們借鑒學(xué)習(xí)，群眾也有很強(qiáng)的憂患意識，總體來看我國自然災(zāi)害公共危機(jī)管理仍有不少欠缺。

1、危機(jī)意識欠缺。雖然汶川大地震后，政府通過新聞媒體及時(shí)發(fā)布災(zāi)區(qū)進(jìn)展情況信息，政府及時(shí)調(diào)度，組織救援行動(dòng)，將災(zāi)民及時(shí)轉(zhuǎn)移到安全地帶，盡可能減少災(zāi)民損失。但是在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，仍無法有效杜絕政府瞞報(bào)、虛報(bào)災(zāi)害損失的情況。每一任在職政府領(lǐng)導(dǎo)都希望任職期間地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，但是總會有各種各樣的突發(fā)事件發(fā)生，政府在處理危機(jī)時(shí)最容易沒有危機(jī)意識，不能及時(shí)將危機(jī)控制在可控范圍內(nèi)，而是任由事件發(fā)酵，直至無法隱瞞再試圖亡羊補(bǔ)牢。

2、缺乏有效溝通。對于政府部門來說，公共危機(jī)處理就是政府維護(hù)、或者重新塑造自身形象的一個(gè)過程，這是一把雙刃劍，處理解決的好，就會為政府增色，使獲得良好形象;處理解決不好，就易失去民心。公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府部門采集處理傳遞信息能力較弱，往往慢于網(wǎng)絡(luò)自媒體的宣傳，不能掌控輿論，容易使得謠言飛起，處于被動(dòng)局面，是公眾對政府產(chǎn)生信任危機(jī)。并且因?yàn)椴块T間職能相互重疊，職能劃分不明確，使得自然災(zāi)害發(fā)生后容易出現(xiàn)部門間相互推諉情況。

3、儲備系統(tǒng)欠缺。我國自古以來就缺乏危機(jī)意識，因而缺少應(yīng)對危機(jī)能力。我國政府也是最近幾年才意識到公共危機(jī)管理的重要性。因而在應(yīng)對公共危機(jī)中的財(cái)力、物力開支都占比較小。因而容易出現(xiàn)資金短缺的情況，容易使得災(zāi)難擴(kuò)大。

三、我國公共危機(jī)處理的對策建議

1、健全完善公共危機(jī)管理體系。目前我國自然災(zāi)害管理體制是按照災(zāi)害種類劃分管職能部門，這樣的管理機(jī)制便于應(yīng)對單一型、小型災(zāi)難，一旦發(fā)生復(fù)合型危機(jī)時(shí)，就不利于部門聯(lián)合行動(dòng)，使得公共危機(jī)處理工作進(jìn)展不順利，因此，成立統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是首要任務(wù)。綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該含括這幾個(gè)職能，決策部門在災(zāi)難發(fā)生后做出最恰當(dāng)?shù)姆桨?，危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)部門準(zhǔn)確判斷危機(jī)性質(zhì)、確定危機(jī)處理的目標(biāo)和框架，后勤部門做好危機(jī)管理的后勤保障工作，智囊團(tuán)負(fù)責(zé)考慮研究確定及時(shí)準(zhǔn)確的決策。

2、完善法制體系建設(shè)。完善且全面的公共危機(jī)應(yīng)對法律保障了公共危機(jī)管理工作的順利進(jìn)行。如何完善公共危機(jī)管理法律法規(guī)，首先要考慮的是內(nèi)容要涵蓋各種情況，具體規(guī)定必須明確。向汶川大地震公共危機(jī)管理就涉及到各個(gè)方面，如果法律規(guī)定不明確，就極易引起歧義，造成互相推諉;二是內(nèi)容要協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)法律之間的沖突，尤其是要注意下位法要絕對服從于上位法，不得與上位法精神相違背。三是法律法規(guī)之外要有配套規(guī)范，確保法律、法規(guī)的正確施行。

3、進(jìn)一步健全完善儲備物資。自然災(zāi)害公共危機(jī)發(fā)生后，救災(zāi)物資和資金是危機(jī)管理的基石，沒有救災(zāi)物資和資金的支持配合，救援行動(dòng)就難以進(jìn)行。因此需要專門儲備救災(zāi)物資，設(shè)立專項(xiàng)救災(zāi)儲備基金，以備不時(shí)之需，類突發(fā)事件。也要加強(qiáng)資金的監(jiān)管，因?yàn)樽怨胖两?，對于賑災(zāi)物資總有不法部門趁機(jī)侵吞、侵占救災(zāi)物資，造成資金流失，引發(fā)公眾不滿情緒?！盀?zāi)害發(fā)生后，政府部門等危機(jī)管理部門有權(quán)使用物資、救災(zāi)儲備等救災(zāi)物資，但在使用救災(zāi)物款時(shí)，要有相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管，防止資金的流失。財(cái)政部、審計(jì)部門都要發(fā)揮作用，嚴(yán)格審核資金的流向，和使用情況，確保資金沒有被挪用?！盵6]

4、充分調(diào)動(dòng)公眾參與積極性。毛澤東曾給胡喬木和吳冷西同志在信中寫過這樣一句話“廣東大雨，要如實(shí)公開報(bào)道。全國災(zāi)情，照樣公開報(bào)道，喚起人民全力抗?fàn)?。一點(diǎn)也不要隱瞞。政府救濟(jì)，人民生產(chǎn)自救，要大力報(bào)道提倡。工業(yè)方面重大事故災(zāi)害，也要報(bào)道，講求對策?！盵7]西方國家應(yīng)對公共危機(jī)的多中心危機(jī)治理模式值得我們借鑒學(xué)習(xí)，事故災(zāi)難發(fā)生后，積極發(fā)動(dòng)公民參與到危機(jī)管理中，一方面可以增強(qiáng)他們的參與感，另一方面可以是他們獲得真正的災(zāi)難前線信息，利于打消公眾心中的顧慮，消除對政府的不信任感。同時(shí)公民的參與還利于對政府公共危機(jī)管理工作進(jìn)行監(jiān)督。

5、學(xué)習(xí)引進(jìn)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)。在這個(gè)“互聯(lián)網(wǎng)+”的高速發(fā)展的時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+”概念也應(yīng)廣泛應(yīng)用于公共危機(jī)處理中，一方面可以提高危機(jī)信息的傳輸交換能力，一方面還可以提供政府應(yīng)對公共危機(jī)的工作效率。

四、結(jié)語

2008年對我國來說是及其沉重的一年。南方冰雪災(zāi)害、汶川大地震造成了巨大的損失，我們?nèi)嗣窈驼跒?zāi)難面前，眾志成城，不懼苦難，迎難而上。汶川地震公共危機(jī)管理給予我國自然災(zāi)害危機(jī)管理重大學(xué)習(xí)借鑒意義，相信通過積累和學(xué)習(xí)西方的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，我們一定能構(gòu)建完善一條適合我國國情公共危機(jī)管理機(jī)制。

[參考文獻(xiàn)]

[1]百度百科：公共危機(jī).

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長沙 410000）