瀘縣農(nóng)村宅基地有償使用制度改革效果評價*

李 川，李立娜，劉運偉，袁 穎

(西昌學院資源與環(huán)境學院，四川西昌 615013)

0 引言

在城鄉(xiāng)要素市場一體化、盤活農(nóng)村土地資源、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等目標要求下，改革完善農(nóng)村宅基地使用制度，不僅關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的保障和維護，同時也關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。而宅基地有償使用制度的探索對于改變農(nóng)戶無償無限期使用觀念、土地低效利用和浪費、村莊規(guī)劃無序等問題具有重要意義[1-2]。在20世紀90年代初，我國對農(nóng)村宅基地有償使用制度進行了初步探索，對于超出面積進行差別化有償使用，但試點僅3年的時間即被終止[3-4]。2015年全國農(nóng)村宅基地制度改革正式試點，通過大膽探索，積極試點，在農(nóng)村宅基地有償使用方面進行了系列制度改革探索，并且已經(jīng)形成一些好的經(jīng)驗做法。

針對宅基地使用制度探索，學者們也對其進行了探討。李川等[5]對于當前宅基地使用制度的變遷過程以及研究現(xiàn)狀進行了詳細的闡述，還有學者對宅基地有償使用的突破口、收費標準以及激勵措施進行了研究，認為以集體為主導(dǎo)，讓利于民是實現(xiàn)有償使用良性循環(huán)的關(guān)鍵[6-7]。在此基礎(chǔ)上學者還探討了有償使用實施的范圍、程序、有償使用費管理與使用等現(xiàn)實操作問題，認為實現(xiàn)有償使用與流轉(zhuǎn)、登記等制度的銜接是宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)[8]。趙曉潔[9]則從財稅規(guī)制路徑的角度對宅基地有償使用的現(xiàn)實阻礙進行了分析，認為“費”改“稅”能更具公平性和有效性，也能實現(xiàn)有效的管理。也有學者從收益主體出發(fā)，分析各主體的成本收益，發(fā)現(xiàn)相關(guān)機制的缺失導(dǎo)致下層農(nóng)戶利益被侵蝕[10]； 還有學者從宅基地取得角度出發(fā)，認為有償使用應(yīng)該從源頭進行嚴格管控，提升宅基地使用效率[11-12]。

此外，學者們的研究還集中在宅基地制度改革績效、使用權(quán)繼承以及使用制度總體研究等方面[13-16]，但總體來看，農(nóng)村宅基地制度改革相關(guān)研究，特別是宅基地有償使用研究還非常缺乏。文章以宅基地有償使用制度政策為切入點，研究試點區(qū)瀘縣宅基地有償使用制度政策實施的效果，以期為農(nóng)村宅基地有償使用制度的推行提供參考和借鑒。

1 數(shù)據(jù)來源與指標體系構(gòu)建

1.1 基本情況與數(shù)據(jù)來源

2015年瀘縣宅基地總面積超過1.6萬hm2，閑置宅基地戶數(shù)4萬多戶，閑置面積達到2 153.34hm2，其中一戶多宅超過2.2萬戶，面積達到1 206.67hm2。戶均占地超過400m2，遠遠超過了四川人均35m2、每戶總面積不超過175m2的宅基地申請標準。截止2018年3月，瀘縣消除一戶多宅6 600余戶，有償騰退一戶一宅閑置宅基地1 200余戶，拆除違法占地800余戶，新增耕地433.34hm2，有效盤活了農(nóng)村閑置和低效利用宅基地。

瀘縣是典型的低山丘陵區(qū)，居民點非常分散，不同村、組之間的自然、經(jīng)濟、交通等情況存在較大差異，運用農(nóng)戶調(diào)查問卷評價宅基地有償使用政策更能反映出政策推進情況，也能更真實地反映農(nóng)民的訴求。該文數(shù)據(jù)來源于2016年8月和2018年3月對瀘縣宅基地制度改革先行試點的4村8鎮(zhèn)農(nóng)戶調(diào)研面板數(shù)據(jù)。主要采取隨機抽樣調(diào)查，入戶調(diào)查、集中座談、實地走訪等面對面調(diào)查方式。了解村莊、農(nóng)戶的基本信息、宅基地有償使用情況以及對此次改革試點的認知、意愿和態(tài)度，重點調(diào)研瀘縣宅基地制度改革試點中的做法、經(jīng)驗、改革成效、對生產(chǎn)生活方式影響等內(nèi)容。2016年調(diào)研共回收237份農(nóng)戶問卷，剔除無效問卷后剩余有效問卷211份，2018年調(diào)研共回收261份農(nóng)戶問卷，剔除無效問卷后剩余有效問卷247份。

1.2 指標體系的構(gòu)建

1.2.1 政策實施情況

政策的實施情況是衡量宅基地使用制度改革進程的重要指標。宅基地有償使用制度是否完備，政府采取何種政策宣傳方式，而農(nóng)戶是否全程參與實現(xiàn)一事一議，在政策的實施過程中相關(guān)事項是否及時公示，政策推進過程是否和諧都是衡量當前政策是否順利推進和是否可持續(xù)的重要衡量指標。因此，該文選取政策完備程度、村民自治參與程度、政策實施透明度、政策宣傳程度、政策執(zhí)行和諧度5個指標作為衡量宅基地有償使用制度實施情況的指標。

1.2.2 政策目標完成度

政策的實施就一定具備著政策目的，而有償使用政策實施的目的就是為了打破傳統(tǒng)的無償無限期使用，讓農(nóng)戶具備有償使用的觀念，打破傳統(tǒng)的以戶為單位的宅基地申請，并以經(jīng)濟手段倒逼農(nóng)戶在宅基地申請和使用過程中主動遵守宅基地占地面積標準的相關(guān)法律規(guī)定，以此實現(xiàn)農(nóng)村土地的合理利用，也能使用戶從經(jīng)濟利益的角度自愿有償?shù)耐顺鲩e置或超標準的宅基地，實現(xiàn)農(nóng)村閑置和低效建設(shè)用地。因此該文選取違法建房與侵占公共資源行為、有償使用費繳納情況、跨區(qū)有償使用限制狀況、有償使用獎勵資金發(fā)放情況、宅基地人均使用面積超標比重5個指標作為衡量宅基地有償使用制度政策目標的衡量指標。

1.2.3 生產(chǎn)生活水平

農(nóng)村宅基地制度改革的任務(wù)之一就是為了改變農(nóng)村面貌、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提升農(nóng)民生活水平、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、促進農(nóng)村新業(yè)態(tài)的形成，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，因此農(nóng)村生產(chǎn)生活水平就成為宅基地制度改革的重要衡量標準之一。結(jié)合瀘縣實際情況，該文選取人均耕地面積變化率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、村容村貌變化、就業(yè)機會、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活水平變化6個指標來進行衡量。

1.2.4 農(nóng)戶滿意度

有償使用政策除了具有政策目標外，還有就是要實現(xiàn)公平和合理，防止有經(jīng)濟實力的農(nóng)戶多占超占，而沒有經(jīng)濟實力的農(nóng)戶少占或無地建房，因此農(nóng)戶的滿意度決定了政策是否合理，也決定了當前的政策能否為農(nóng)戶所接受，政策能否可持續(xù)推進，因此，農(nóng)戶對于政策的滿意度也是衡量政策效果的重要指標?；诖?，該文選取有償使用費標準、有償使用費管理方式、有償使用費使用方式、梯級式使用費收取滿意度以及政策支持度5個指標來衡量有償使用制度政策的滿意度(表1)。

表1 宅基地有償使用制度改革政策效果評價指標體系及說明

2 瀘縣農(nóng)村宅基地有償使用制度改革政策效果評價

2.1 政策效果評價方法

宅基地使用制度改革政策效果評價涉及到多極賦權(quán)，模糊綜合評價法主要適合解決各種難以量化的、非確定性的問題。由于該文中采用模糊綜合評價能夠?qū)Χ鄬哟?、多種類的指標進行綜合評價?；诖?，該文采用層次分析法(AHP)與模糊綜合評價法(FCE)來評估瀘縣宅基地使用制度改革政策效果。

2.1.1 各層評價指標權(quán)重的計算

在建立效果評價指標體系的基礎(chǔ)上，運用AHP法確定指標權(quán)重，通過與課題組專家學者的座談，按照1～9標度法，判斷準則層、指標層各評價指標的相對重要度，構(gòu)建指標兩兩比對的判斷矩陣，在通過一致性檢驗后確定了各個評價指標的權(quán)重大小。

2.1.2 指標分級標準

確定評價指標標準是宅基地使用制度改革政策效果評價的基本條件之一，標準的選擇將直接評價結(jié)果的科學性。結(jié)合了主觀與客觀兩方面的指標，因此，還不存在一個絕對正確的評價標準。在專家咨詢的基礎(chǔ)上，并結(jié)合了本項目自身的特點與項目開展的實際情況，按照模糊綜合評價方法的要求，該文將指標評價等級確定為5個，分別為：好、較好、一般、較差、差。

2.2 指標權(quán)重和指標等級隸屬度的確定

確定評價指標標準是宅基地有償使用制度改革政策效果評價的基本條件之一，標準的選擇將直接評價結(jié)果的科學性。有償使用制度改革政策效果評價的指標體系涵蓋了該項目對農(nóng)戶多方面的影響，結(jié)合了主觀與客觀兩方面的指標，因此，還不存在一個絕對正確的評價標準。在專家咨詢的基礎(chǔ)上，并結(jié)合了該項目自身的特點與項目調(diào)研地區(qū)開展的實際情況，按照模糊綜合評價方法的要求，該文將指標評價等級確定為5個，分別為：好、較好、中、較差、差5個等級，而對于宅基地申請面積超標準率等級的劃定，將超出0%～20%、20%～40%、40%～60%、60%～80%、80%～100%以上的面積、人均耕地面積變化率、有償使用費繳納情況、有償使用獎勵資金發(fā)放情況按繳納或發(fā)放的80%～100%、60%～80%、40%～60%、20%～40%、0%～20%分別對應(yīng)好、較好、中、較差、差5個等級。指標隸屬度如表2所示。

表2 2016年和2018年宅基地有償使用制度改革政策效果評價單一指標等級隸屬度

按照層次分析法的計算方法，求出判斷矩陣的特征向量，并經(jīng)過計算，該判斷矩陣的最大特征根，對其進行一致性檢驗，當CR結(jié)果<0.1時表明該判斷矩陣符合邏輯，結(jié)果可以被認可，所求的權(quán)重值向量可以使用。宅基地有償使用制度改革政策效果評價指標權(quán)重均通過一致性檢驗，如表3所示。

表3 矩陣一致性檢驗

2.3 宅基地有償使用政策效果測算

2.3.1 測算模型

為將宅基地退出政策效果的定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，該文采用模糊綜合評價法對四川省宅基地退出政策效果進行測算，其基本模型如下：

式中，W為指標權(quán)重向量，R為隸屬度矩陣。根據(jù)各要素的指標權(quán)重和隸屬度矩陣，對2016年和2018年各要素值進行測算，其測算結(jié)果如下：

B2016a=W1*R2016a=[0.356，0.270，0.262，0.072，0.038]

B2016b=W1*R2016b=[0.471，0.339，0.118，0.042，0.032]

B2016c=W1*R2016c=[0.068，0.199，0.658，0.029，0.046]

B2016d=W1*R2016d=[0.173，0.250，0.441，0.091，0.045]

B2018a=W1*R2018a=[0.852，0.099，0.034，0.012，0.002]

B2018b=W1*R2018b=[0.852，0.091，0.026，0.019，0.012]

B2018c=W1*R2018c=[0.283，0.307，0.300，0.069，0.040]

B2018d=W1*R2018d=[0.628，0.253，0.088，0.023，0.009]

將退出效果的評價等級按5 分制進行賦值，再與測算出的B矩陣相乘，可以得到宅基地退出政策效果評價值，得分值越趨近于5則表示效果更優(yōu)，越趨近于1則表示取得的效果較差?；緶y算模型如下：

S=B*[5，4，3，2，1]T

根據(jù)測算模型構(gòu)建有償使用政策效果評價矩陣，測算結(jié)果如表4。

表4 2016年和2018年有償使用政策實施效果測算結(jié)果

2.3.2 評價結(jié)果分析

總體來看，瀘縣宅基地有償使用效果綜合得分從2016年的3.650提升到了2018年的4.322，說明隨著宅基地有償使用政策的持續(xù)推進，農(nóng)戶從最開始的抵觸開始接受有償使用政策，并且有償使用政策對于促進農(nóng)村宅基地退出，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，規(guī)范農(nóng)村用地等方面的政策效果開始顯現(xiàn)。

(1)從政策實施狀況來看，2016年得分為3.650分，處于一般與較滿意之間得分。2015年瀘縣正式被確定為農(nóng)村宅基地使用制度改革試點區(qū)域，在2016年有償使用項目處于實施初期，相關(guān)政策制定較完善，但宣傳的渠道和效果差強人意，對于宅基地有償使用收取標準、收取戶數(shù)、繳納現(xiàn)狀等信息沒有進行詳細的公示，農(nóng)戶的支持和理解程度較低，糾紛現(xiàn)象時常發(fā)生。隨著政策的持續(xù)深入，各試點村開始認識到宣傳和政策透明的重要性，廣泛實施一事一議的村民自治方式，對于相關(guān)條例、繳納金額等涉及農(nóng)戶切身利益的相關(guān)事項進行及時公示，農(nóng)戶也通過多渠道、多形式的宣傳深入理解有償使用政策，在2018年政策實施狀況得分提高到4.322。

(2)從政策目標效果評價結(jié)果來看，2016年和2018年得分分別為4.177,4.755，兩年的得分均在4分以上，處于較好的層次，2018年則非常接近好的層次。雖然仍有農(nóng)戶對有償使用政策持抵觸思想，但絕大部分部分農(nóng)戶均表示，如果能夠做到公開公正、合理透明，保證有償使用費取之于社用之于社則愿意繳納宅基地有償使用費，說明農(nóng)戶開始逐步接受有償使用制度。其次，超占面積實行有償使用制度實施后，絕大部分農(nóng)戶均表示從經(jīng)濟成本角度出發(fā)，在新建房屋時不會再選擇超占面積，項目實施過程中會選擇退出多余宅基地，而且違法、違規(guī)亂占現(xiàn)象得到很大程度的緩解。

(3)從生產(chǎn)生活水平評價結(jié)果得分來看，兩年得分差距較小，而且均沒有達到較好的等級層次，可見宅基地有償使用政策對于提升丘陵遠郊區(qū)域農(nóng)戶生產(chǎn)生活水平能力有限。從實際情況來看，瀘縣境內(nèi)主要地形為山地和丘陵，土地分散程度高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，地理區(qū)位優(yōu)勢較弱，土地難以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。區(qū)域招商引資能力弱，難以形成農(nóng)村新業(yè)態(tài)，就業(yè)崗位提供能力弱。農(nóng)戶集中居住后距離土地較遠，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間和距離，雖然退出能有效地改善當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境，但農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和收入增長效應(yīng)短期內(nèi)還難以體現(xiàn)，這也導(dǎo)致了瀘縣生產(chǎn)生活水平得分較低且增長態(tài)勢不明顯。

(3)從政策實施農(nóng)戶滿意度的角度來看，2016年滿意度處于中等水平，得分僅為3.415。這主要是因為瀘縣地處丘區(qū)，宅基地使用制度改革之前從未經(jīng)歷過相關(guān)政策的制度變革，而且農(nóng)戶的思想仍然禁錮在無償無限期使用宅基地，所以對繳納宅基地有償使用費的接受程度還較低，影響了農(nóng)戶滿意度評分。隨著政策的深入推進，農(nóng)戶開始認識到有償使用政策能夠防止有經(jīng)濟實力的農(nóng)戶多占、超占，且有償使用費用將取之于社用之于社，有利于修建或維護本村的基礎(chǔ)設(shè)施，將會提升農(nóng)戶生產(chǎn)生活水平，對有償使用政策態(tài)度開始從最初的抵觸觀望向接受支持轉(zhuǎn)變，在2018年農(nóng)戶滿意度得分提升到4.469，處于較滿意狀態(tài)。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

(1)宅基地有償使用制度改革政策的開展能有效推進村民自治建設(shè)進程，但要提升農(nóng)戶參與度、減少糾紛需要實現(xiàn)政策的公開透明性。

(2)有償使用制度政策的實施基本實現(xiàn)了一戶一宅的政策目標，農(nóng)戶一戶多宅、限制、超占亂占宅基地等浪費現(xiàn)象得到了很好的控制，有效地盤活了農(nóng)村低效或閑置土地，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。

(3)政策的實施能有效地改善基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村面貌，但自然、經(jīng)濟和社會條件的制約瀘縣生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變較為困難，農(nóng)村新業(yè)態(tài)形成和發(fā)展阻礙加大，政策實施對農(nóng)戶生活水平影響能力較小。

(4)隨著政策的推進，農(nóng)戶對于有償使用政策的意義和作用有了更加深入的認知，對政策滿意度和支持度均較高。

3.2 建議

(1)完善有償使用費收取管理政策，增強政策執(zhí)行透明度。根據(jù)法定面積內(nèi)面積實行無償使用，超出法律規(guī)定占地面積部分征收有償使用費，參考宅基地實測面積，并確權(quán)頒證，以此作為宅基地有償使用費用的收取提供依據(jù)和標準。建立并完善有償使用費管理政策，逐步細化管理政策內(nèi)容，如有償使用繳納標準、繳納情況、使用情況等事項要一事一議，并且結(jié)果要及時公示，讓宅基地有償使用費接受人民群眾的監(jiān)督，增強其執(zhí)行的透明度。

(2)構(gòu)建村民自治管理體系，保障農(nóng)民權(quán)益。村集體是與村民直接接觸的基層組織，其辦事方式、效率、理念、決策等都直接關(guān)系農(nóng)民切身利益，政策推進中應(yīng)積極探索實施村民自治、民主決策、自我管理、相互監(jiān)督模式，賦予村集體和村民充分的自主權(quán)與決策權(quán)，構(gòu)建并完善議事會、監(jiān)事會、仲裁委員會、村民代表大會等管理機構(gòu)，積極推進村民自治管理，實現(xiàn)對村集體重特大事項進行民主決議。充分發(fā)揮村級組織在宅基地有償使用管理中的主體作用，調(diào)動村民參與管理的積極性，有效保障農(nóng)民權(quán)益。

(3)合理選擇安置模式，發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)。集中居住能改善農(nóng)村面貌，提升農(nóng)戶生活品質(zhì)。但在選擇安置模式時，要考慮當?shù)氐淖匀坏乩?、社會?jīng)濟發(fā)展狀況，充分征求和尊重農(nóng)民意愿，既能實現(xiàn)節(jié)約土地，推進新農(nóng)村建設(shè)，又能方便農(nóng)民生產(chǎn)生活。在資源條件好的村莊，依托自然風光和優(yōu)勢資源，引導(dǎo)農(nóng)民興辦農(nóng)家樂、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，加強土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、入股經(jīng)營等規(guī)模經(jīng)營方式，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化中心、科技人員創(chuàng)業(yè)平臺，多渠道形成農(nóng)村新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民收入。

(4)加強宅基地有償使用與有償退出的高效聯(lián)動，推進宅基地制度改革進程。宅基地有償使用改變了過去無償無限期占有宅基地的局面，形成了宅基地退出的倒逼機制，在一定程度上與宅基地有償退出形成了高效聯(lián)動。對于宅基地面積超標的農(nóng)戶，他們面臨兩種選擇，一是交納有償使用費，二是退出宅基地獲得相應(yīng)補償，農(nóng)戶會根據(jù)自身情況選擇最優(yōu)方式。在瀘縣，面積超過規(guī)定的農(nóng)戶多半不愿意上交有償使用費，他們從利益最大化角度出發(fā)，認為多占宅基地會加大其使用成本，因此會選擇退出土地。這樣有償使用與有償退出就成為推進宅基地制度改革整體向前的核心動力。