民族區(qū)域自治制度淺析

摘 要：我國是一個以漢族為主的多民族國家，處理民族關(guān)系自古以來就是邊疆治理的重中之重，新中國成立后我國在汲取歷代王朝邊疆治理和革命成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)民族自決權(quán)理論和現(xiàn)實(shí)社會條件建立了民族區(qū)域自治制度。建立和完善民族區(qū)域自治制度能夠建立和發(fā)展新型民族關(guān)系，提高民族凝聚力和向心力，保障國家穩(wěn)定社會和諧發(fā)展。文章在理解民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)內(nèi)涵基礎(chǔ)上分析民族區(qū)域自治制度當(dāng)前的運(yùn)行成效與實(shí)施困境，并相應(yīng)提出民族區(qū)域自治制度的發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治;制度運(yùn)行成效;實(shí)施困境;發(fā)展對策

中國總共有56個民族，民族之間存在非常大的差異，自然地理的差異性，社會發(fā)展的不平衡性，權(quán)利的不對等性等多方原因使得民族問題一直存在，民族矛盾從未徹底解決。協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理民族矛盾、解決民族問題是國家治理現(xiàn)代化的一個重要方面。1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在吸取歷代王朝治理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)上于1947年建立民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度是指在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治制度對于解決民族矛盾協(xié)調(diào)民族關(guān)系促進(jìn)多民族國家穩(wěn)定和諧發(fā)展意義重大。

一、民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容

民族區(qū)域自治制度就是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居的地方，實(shí)行民族區(qū)域地區(qū)自我管理自我服務(wù)的制度。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容廣泛，包括涉及該地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個方面，其核心內(nèi)容是保障自治權(quán)，主要體現(xiàn)在立法、行政、經(jīng)濟(jì)、文化語言等多個方面。文章從政治、法律、經(jīng)濟(jì)和社會文化四個方面分析民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容。

（一）政治制度：自治權(quán)

政治制度是指在一定社會中，統(tǒng)治者通過掌握政權(quán)掌握以實(shí)現(xiàn)其政治管理的一系列制度。對實(shí)行區(qū)域自治的地方而言，其政治核心就是設(shè)立自治機(jī)關(guān)，擁有自治權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)自我管理。自治權(quán)是自治的生命，是民族區(qū)域自治制度的根本內(nèi)容。我國《憲法》規(guī)定，實(shí)行民族區(qū)域制度，其首要做法就是設(shè)立自治機(jī)關(guān)，讓這些少數(shù)民族聚居區(qū)的人民擁有自治權(quán)。到目前為止，我國共有5個民族自治區(qū)，多個自治州和自治縣。在這些自治區(qū)自治州自治縣內(nèi)，他們實(shí)行不同于其他地區(qū)的政治制度，他們的政府、人大是當(dāng)?shù)氐淖灾螜C(jī)關(guān)，擁有民族自治權(quán)，可以根據(jù)本民族獨(dú)特的社會文化，自己處理其內(nèi)部事務(wù)。

（二）法律制度：法定授予權(quán)

法律制度是指一個國家或地區(qū)全部的法律法規(guī)，是一個完備的法律體系。對區(qū)域自治的地方而言，法律制度的核心實(shí)現(xiàn)法定授權(quán)，通過立法賦權(quán)進(jìn)行制度安排。我國《憲法》第一百一十六條和《立法法》第六十六條均明確賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)力。憲法和民族區(qū)域自治法只是對民族區(qū)域自治制度做了宏觀的原則性規(guī)范，授予了民族區(qū)域自治制度眾多立法權(quán)力，他們可以在本地區(qū)廣泛征集民意進(jìn)而制定適合本地區(qū)的法律法規(guī)。

（三）經(jīng)濟(jì)制度：發(fā)展權(quán)

就經(jīng)濟(jì)制度而言，少數(shù)民族地區(qū)相對于其他地區(qū)擁有更多的自主權(quán)，他們有權(quán)決定其產(chǎn)業(yè)布局，有權(quán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有權(quán)促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)本地區(qū)的繁榮發(fā)展。更重要的是少數(shù)民族地區(qū)的人民有權(quán)根據(jù)自己當(dāng)?shù)厮碛械淖匀簧鐣Y源選擇自己獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。此外，他們還有權(quán)參與經(jīng)濟(jì)決策，自主決定財(cái)政經(jīng)濟(jì)并且可以享受國家相應(yīng)的照顧和優(yōu)惠政策如西部大開發(fā)戰(zhàn)略和援疆政策。

（四）社會文化制度：保障權(quán)

社會是由人口、地理、文化等因素構(gòu)成的。社會并不僅僅是人民居住的地理的空間，還是其賴以生存的文化空間，文化是一個民族的靈魂，是其精神紐帶，能夠增強(qiáng)本民族內(nèi)部的凝聚力和向心力。少數(shù)民族地區(qū)社會文化制度的核心就是人的保障權(quán)，通過實(shí)施具體的政策措施進(jìn)行制度安排，建立社會保障制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，完善養(yǎng)老方式和教育方式，搶救民風(fēng)民俗等方式，切實(shí)保障少數(shù)民族的文化、教育、就業(yè)等各項(xiàng)權(quán)利。

二、民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行成效

（一）民族自治地方增多，少數(shù)民族的自主權(quán)得到保障

1947年我國建立了第一個民族自治區(qū)，此后我國共建了5個民族自治區(qū)，100多個民族自治地方，民族自治地方較民族區(qū)域自治制度成立初期增加了很多，少數(shù)民族的權(quán)利也得到了更多的保障。首先，在民族自治地方機(jī)關(guān)中少數(shù)民族人員增加尤其是少數(shù)民族干部增加，他們更多的制定為本民族利益服務(wù)的政策，切實(shí)保障了少數(shù)民族的權(quán)利，做到了自我管理自我服務(wù)。其次，在中央層面上，越來越多的少數(shù)民族人員成為兩會的代表，行使選舉權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，在歷屆兩會期間國家對于少數(shù)民族代表的人數(shù)都有著相關(guān)規(guī)定，在國家領(lǐng)導(dǎo)層中也有一些少數(shù)民族參與其中，讓少數(shù)民族能發(fā)聲，從微觀層面到宏觀布局都切實(shí)保障了少數(shù)民族的權(quán)利。

（二）民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，促進(jìn)各民族共同繁榮

自民族區(qū)域自治制度實(shí)行以來不僅實(shí)現(xiàn)了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，讓少數(shù)民族自己決定其發(fā)展方式;更是出臺了一系列的政策措施支持少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展如西部大開發(fā)戰(zhàn)略、援疆政策、鼓勵優(yōu)秀的人才去少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)。近年來國家堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，精準(zhǔn)扶貧政策更多的傾向少數(shù)民族地區(qū)，鼓勵企業(yè)家和大學(xué)生前往少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，這使得少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，促進(jìn)了各民族共同繁榮，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會。

（三）加強(qiáng)族際整合與國家整合，利于國家穩(wěn)定社會和諧

實(shí)行民族區(qū)域自治制度有效解決民族矛盾促進(jìn)多民族協(xié)調(diào)發(fā)展。既要國家統(tǒng)一集權(quán)又要分權(quán)民族自治，既要保障少數(shù)民族自治的權(quán)利又要促進(jìn)各民族之間文化交流。各民族之間在政治經(jīng)濟(jì)上的平等互利，提高了民族的凝聚力和認(rèn)同力，加強(qiáng)族際整合與國家整合，增強(qiáng)民族向心力，激勵全國各族人民為全面建成小康社會奮斗，促進(jìn)了國家統(tǒng)一穩(wěn)定發(fā)展。

三、民族區(qū)域自治制度的實(shí)施困境

（一）中央與民族自治地方權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前狀況下，全國范圍內(nèi)普遍存在中央與地方權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，在少數(shù)民族地區(qū)這一現(xiàn)象則更加突出。一方面中央給予少數(shù)民族自治地方大量自主權(quán)，讓其自己決定本民族內(nèi)部事務(wù);另一方面受到傳統(tǒng)社會中央集權(quán)的思想影響，少數(shù)民族地區(qū)難以真正實(shí)現(xiàn)其自主權(quán)，他們依賴于中央的決定，向中央索取資源。就立法自治權(quán)而言，盡管當(dāng)前很多民族自治地區(qū)都頒布了自治條例，當(dāng)時這些條例大多不是根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣贫ǖ?，而更多的是照搬國家民族政策和法律或者是照搬其他地區(qū)的法律法規(guī)。就經(jīng)濟(jì)而言，他們不是發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，而是不顧實(shí)際狀況都發(fā)展國家倡導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)。就社會文化而言，少數(shù)民族地區(qū)的特色在日漸消亡被漢族文化所同化，他們甚至只會說漢語而不會說本民族語言，民風(fēng)民俗亟需拯救。中央與民族自治地方權(quán)責(zé)不清使得民族區(qū)域自治制度形同虛設(shè)難以落到實(shí)處。

（二）不顧民族地區(qū)實(shí)際，政策落實(shí)中一刀切

民族自治地區(qū)相對于其他地區(qū)而言具有其特殊的復(fù)雜性和地域性，每個民族地區(qū)都不是由一個單一的民族構(gòu)成的，而是以一個民族為主構(gòu)成的多民族狀況。不同的少數(shù)民族在文化習(xí)俗宗教信仰等方面具有較大的差異，然而，在政策的制定和實(shí)施的過程中不會考慮到多民族構(gòu)成的事實(shí)，政策落實(shí)一刀切。更嚴(yán)重的是不能認(rèn)識到民族自治地方與其他地區(qū)的差異性，一味執(zhí)行中央的政策。

（三）民族區(qū)域自治法制化建設(shè)不到位

民族區(qū)域自治地方用用立法自治權(quán)，只要不違背憲法和上位法的，他們制定相關(guān)法律法規(guī)，以貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度。實(shí)施民族區(qū)域自治地區(qū)的立法權(quán)還需要很多相關(guān)配套的立法和實(shí)施細(xì)則。但是，我國民族區(qū)域自治地方立法工作十分落后，很多民族自治地方甚至沒有制定本地區(qū)的自治條例等相關(guān)自治法規(guī)。有些地區(qū)即使已經(jīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)也是照搬中央法律法規(guī)或者是其他自治地區(qū)的法律法規(guī)，多地的自治條例和法規(guī)如出一轍，根本無法體現(xiàn)民族間區(qū)域間的差異性，法制建設(shè)及其不到位。

四、民族區(qū)域自治制度的發(fā)展對策

（一）合理地劃分中央和民族自治地方政府的權(quán)責(zé)

中國是一個多民族融合的國家，民族問題一直存在。實(shí)行民族區(qū)域自治制度時我們必須直面民族問題，堅(jiān)持國家統(tǒng)一的根本前提，堅(jiān)持中央集權(quán)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。民族區(qū)域自治制度不是搞特權(quán)不是少數(shù)民族地區(qū)特殊化，不能由著少數(shù)民族地區(qū)來，不能任何境外敵對勢力以可乘之機(jī)。另一方面我們要在國家統(tǒng)一的前提上尊重民族差異性，進(jìn)行合理的放權(quán)：一是縱向放權(quán)，充分發(fā)揮地方權(quán)力的積極性;二是橫向放權(quán)，即國家權(quán)力的多元化，將之前由中央和政府壟斷控制的國家公權(quán)力開始逐漸向公民和社會組織過渡，由強(qiáng)國家弱社會逐步轉(zhuǎn)向弱社會強(qiáng)國家，發(fā)揮公民和社會組織的作用。在民族區(qū)域自治的問題上，中央只需要做好守夜人的角色和監(jiān)督者的角色，確保國家統(tǒng)一穩(wěn)定。中央與地方相互支持與配合，劃清權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方的兩個積極性，做到有的放矢。

（二）注重民族地區(qū)差異性，因地制宜實(shí)施政策

中國幅員遼闊民族眾多，民族之間區(qū)域之間差異性大，可以說幾乎沒有一個政策是適用于全中國所有地區(qū)的，因此在貫徹落實(shí)政策的過程中要注重民族地區(qū)的差異性，確保民族自治地區(qū)的變通執(zhí)行權(quán)和自治權(quán)得到保障。我們要承認(rèn)民族之間的差異，尊重差異，求同存異。一是要加強(qiáng)立法，增強(qiáng)民族自治地方的自治意識，提高他們的自治能力，制定適合本民族的政策。二是要讓民族自治地方加快適應(yīng)市場經(jīng)營發(fā)展，發(fā)揮市場在資源配置中的作用，充分利用當(dāng)?shù)厮?dú)有的資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)民族法制建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)配套建設(shè)

盡管我國已經(jīng)從憲法確立民族區(qū)域自治制度為我國基本政治制度之一，也制定了民族區(qū)域自治法，但是民族法制建設(shè)仍然不健全，相關(guān)配套法規(guī)缺失。發(fā)展民族區(qū)域自治制度，加強(qiáng)民族法制建設(shè)要做到以下兩點(diǎn)：一是有法可依。各民族區(qū)域自治地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，在充分調(diào)研和聽取民意的基礎(chǔ)之上制定有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，讓地方在貫徹民族區(qū)域自治制度時，能夠擁有地方特色有法可依。二是有法必依，民族區(qū)域自治地區(qū)自治機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律法規(guī)后即在本地區(qū)產(chǎn)生法律效力。此后，本地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化等相關(guān)措施都應(yīng)當(dāng)遵守本地區(qū)的法律法規(guī)。加強(qiáng)民族法制建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)配套建設(shè)為民族區(qū)域自治制度建設(shè)保駕護(hù)航。

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作者簡介：鄧亞萍（1996- ），女，漢族，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，本科，研究方向：行政管理。