加強(qiáng)農(nóng)村村民自治對(duì)策研究

向澤令

摘 要：讓農(nóng)民充分行使自己的民主權(quán)利，真正當(dāng)家作主，是民主政治建設(shè)的重大問(wèn)題，實(shí)行村民自治，是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的有效途徑和偉大實(shí)踐，是擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的有效方式。目前，農(nóng)村基層自治組織建設(shè)取得一定成效，但是依然在組織、處罰、執(zhí)行、監(jiān)督等方面存在問(wèn)題。為此，我們相應(yīng)地從組織建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、“民主意識(shí)”建設(shè)等層面提出對(duì)策以達(dá)到完善農(nóng)村村民自治的目的。

關(guān)鍵詞：村民自治;村民議事會(huì);民主意識(shí)

自村民委員會(huì)組織法試行以來(lái)，基層民主建設(shè)取得了一定成效。為充分了解農(nóng)村村民自治狀況，推動(dòng)基層民主政治建設(shè)，我們到一些地方進(jìn)行調(diào)研，對(duì)基層自治組織和農(nóng)村民間組織的現(xiàn)狀、村規(guī)民約的建立與執(zhí)行情況、村民議事會(huì)的運(yùn)行情況進(jìn)行了解，找出問(wèn)題并分析原因，形成了關(guān)于加強(qiáng)村民自治的對(duì)策和建議。

一、農(nóng)村基層自治組織建設(shè)取得的成效

（一）依法依規(guī)，積極推進(jìn)民主選舉

據(jù)調(diào)查，在村委會(huì)換屆選舉中，選出的村委會(huì)成員較之以往更加年輕優(yōu)秀，村民的參選態(tài)度較之以往更加積極。為保障選舉的公正、公開(kāi)、公平，一是制定了科學(xué)、可行的選舉方案。二是充分發(fā)揚(yáng)民主，按民意推選候選人。三是認(rèn)真組織選舉大會(huì)，選出符合民意的人當(dāng)干部。

（二）順應(yīng)民心，積極開(kāi)展民主決策

村民議事是村民參與村務(wù)管理，行使民主權(quán)利的重要保證。只要是牽扯到村民的切身利益的事情，都可以成為村民會(huì)議或村民代表會(huì)議上的議題，然后按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。

（三）結(jié)合實(shí)際，有效推行民主管理

大部分行政村都依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)制度，結(jié)合本地情況，由全體村民討論制定或修改了村民自治章程或村規(guī)民約?！白灾握鲁獭北焕习傩辗Q為“我們村的小憲法”。一是依法選好村民代表，保證有人議事，不流于形式;二是抓好村民議事的各項(xiàng)制度建設(shè);三是為保證民主決策持之以恒，村民議事活動(dòng)有了一定的硬件和軟件設(shè)施，基本上實(shí)現(xiàn)了五有，即有村委會(huì)辦公室、有村民議事室、有各種制度上墻、有村務(wù)公開(kāi)欄、有村民自治檔案資料。

（四）公開(kāi)公平，不斷強(qiáng)化民主監(jiān)督

村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村干部的行為進(jìn)行監(jiān)督，可以通過(guò)村務(wù)公開(kāi)制度和形式、村干部民主評(píng)價(jià)、村民委員會(huì)定期報(bào)告和離任審計(jì)等方式來(lái)進(jìn)行。這樣一來(lái)，村民們知道了集體的具體情況，知曉了我們的干部到底做了哪些事，群眾的不理解、不了解自然煙消云散，干群關(guān)系也就不那么緊張了。

二、存在問(wèn)題及原因分析

村民自治的成功實(shí)踐，突顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的巨大成就，極大地激發(fā)了農(nóng)民當(dāng)家作主的積極性、創(chuàng)造性和責(zé)任感，開(kāi)啟了農(nóng)村民主政治建設(shè)的新篇章。但在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題：

（一）村民議事會(huì)組織不到位

農(nóng)村大多數(shù)行政村和社區(qū)沒(méi)有成立議事會(huì)。一是群眾思想意識(shí)不高，存在將村內(nèi)的大小事務(wù)交由村委會(huì)、村民代表會(huì)議或上級(jí)組織決定，群眾參與村內(nèi)事物的積極性不高，更多的是關(guān)心自己這一戶該如何發(fā)展好，對(duì)全村的發(fā)展關(guān)心不夠;二是缺乏激勵(lì)機(jī)制，村民議事會(huì)成員中大部分是沒(méi)有職務(wù)的群眾，屬于義務(wù)性質(zhì)，沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)助和補(bǔ)貼，每參加一次議事會(huì)后都存在交通補(bǔ)貼和生活補(bǔ)貼需要自己解決的問(wèn)題，而且還會(huì)耽誤自己很多時(shí)間，從而導(dǎo)致群眾缺乏積極性。三是部分群眾認(rèn)為，當(dāng)前上級(jí)組織和轄區(qū)政府對(duì)村社干部的管理十分嚴(yán)格，村干部不會(huì)、也不敢不履行好職責(zé)，所以群眾不參與議事影響也不大。

（二）村規(guī)民約缺乏處罰措施，執(zhí)行力度不夠

多數(shù)農(nóng)村村規(guī)民約的約定內(nèi)容都差不多，都是圍繞法律法規(guī)進(jìn)行的延伸，而在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，存在缺乏處罰措施和保障機(jī)制等問(wèn)題，處罰的最主要方式為批評(píng)教育，依賴的是群眾的自覺(jué)性。一是缺乏處罰手段，村民會(huì)議并非國(guó)家機(jī)關(guān)，作為村民自治組織，無(wú)權(quán)擅自設(shè)定處罰權(quán)，沒(méi)有處罰手段，村規(guī)民約形同虛設(shè)。二是群眾的“好人”思想增加了村規(guī)民約的執(zhí)行難度，對(duì)違反村規(guī)民約的，周?chē)娜罕娀径际且蕴嵝褳橹鳎踔潦遣宦劜粏?wèn)，也不向村委會(huì)反映，而處罰主要是由村干部去執(zhí)行。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏，影響村規(guī)民約的效果發(fā)揮，沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)支撐，一定程度上導(dǎo)致村委會(huì)沒(méi)有多大的號(hào)召力和影響力，群眾很少關(guān)心村規(guī)民約的運(yùn)行情況。四是不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、不同行政村之間村規(guī)民約銜接不緊密。五是基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致村規(guī)民約難以實(shí)施。

（三）村民監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯

一是因?yàn)榇迕竦谋O(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，存在“事不關(guān)己，高高掛起”的思想。二是監(jiān)督制度和監(jiān)督途徑欠缺，很多村民不知道該如何進(jìn)行監(jiān)督。三是少數(shù)村民認(rèn)為村民的監(jiān)督作用不明顯，監(jiān)督了也沒(méi)有效果;這類(lèi)村民主要是因?yàn)閷?duì)村內(nèi)的情況和村委的決策部署不熟悉，他發(fā)表的意見(jiàn)沒(méi)有得到認(rèn)可和采納。四是存在部分村民以舉報(bào)和檢舉的方式行使監(jiān)督權(quán)力，客觀上引發(fā)了村民自治組織的內(nèi)部矛盾。

（四）村民自治組織缺乏人才

走訪的部分村社干部認(rèn)為，當(dāng)前，村內(nèi)有知識(shí)、有能力、有想法的“能干人”外出發(fā)展較多，能夠留下來(lái)為本村謀發(fā)展的人，特別是年輕人較少，一定程度上也影響了村民自治的發(fā)展。

（五）民主意識(shí)不強(qiáng)

一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村子，村民參與政治的熱情不高，主體意識(shí)不強(qiáng)，其參與能力、水平不高。村民的自治行為往往只是“民主選舉”，而“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”發(fā)展相對(duì)滯后。農(nóng)民參與村務(wù)管理的程度很低，大部分村民是村務(wù)管理的旁觀者。

三、對(duì)策建議

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，加強(qiáng)村民自治，組織和引導(dǎo)村民有序參政是農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的重要內(nèi)容和標(biāo)志，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重大任務(wù)，也是推動(dòng)政治文明不斷進(jìn)步的重要?dú)v史課題，各級(jí)黨委、政府必須高度關(guān)注。為此我們建議：

（一）夯實(shí)基層組織建設(shè)，為村民自治提供組織保證

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，農(nóng)村基層組織是共和國(guó)建設(shè)不可或缺的基石。抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)，是黨的組織建設(shè)的一個(gè)極其重要的組成部分，也是推進(jìn)各項(xiàng)農(nóng)村工作的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵所在，具有十分重要的意義。農(nóng)村基層民主是現(xiàn)代民主的重要標(biāo)志，是社會(huì)政治進(jìn)步的具體反映。它對(duì)解決農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定問(wèn)題，密切黨群關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。但是，廣泛發(fā)揚(yáng)民主并不意味著我們不需要黨的領(lǐng)導(dǎo)。村民自治并不代表黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，我們必須始終堅(jiān)持農(nóng)村黨支部在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，才能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。

（二）夯實(shí)基層人才隊(duì)伍建設(shè)，為村民自治提供人才保障

農(nóng)村基礎(chǔ)民主建設(shè)的基礎(chǔ)是人才，沒(méi)有人才，再好的制度也不能實(shí)行，因此必須切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村村支兩委干部隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展面臨的新情況新問(wèn)題，以提高整體素質(zhì)為重點(diǎn)，選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子，造就新農(nóng)村建設(shè)的組織者。一是要著眼發(fā)展，轉(zhuǎn)變用人標(biāo)準(zhǔn)，大力培養(yǎng)能夠帶頭致富和帶領(lǐng)群眾致富的“雙帶型”干部，培養(yǎng)具有政治素質(zhì)強(qiáng)和發(fā)展能力強(qiáng)的“雙強(qiáng)型”干部，讓優(yōu)秀黨員在支部“唱主角”，讓致富能手在班子“挑大梁”，提高抓經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展的能力。二是要不拘一格，拓寬選人視野。既要通過(guò)“選”，把群眾公認(rèn)的優(yōu)秀人才選出來(lái)。同時(shí)做好返鄉(xiāng)農(nóng)民的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作，把外出經(jīng)商的致富能人“請(qǐng)”回來(lái)，并培養(yǎng)政治素質(zhì)較高者，參加到基層民主建設(shè)中來(lái)。還要“聘”、“派”等多方式并舉，吸引有志有才的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村任職。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的教育和培養(yǎng)。要制定村干部的定期培訓(xùn)或輪訓(xùn)制度，培養(yǎng)他們做群眾工作方法和技巧，教育引導(dǎo)村民理性表達(dá)利益訴求的能力，以及公道正派、依法辦事、廉潔自律的意識(shí)。

（三）落實(shí)“四個(gè)民主”，推動(dòng)村民自治邁上新臺(tái)階

一是全面推進(jìn)村民民主選舉。嚴(yán)格按照法律法規(guī)，由村民直接選舉或罷免村委會(huì)干部，讓廣大選民依照“思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事”的標(biāo)準(zhǔn)，選擇自己認(rèn)為符合條件的人。二是全面推進(jìn)村級(jí)民主決策。在農(nóng)村切實(shí)推行村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，研究決定村里的大事和群眾共同關(guān)心的問(wèn)題，按大多數(shù)的意見(jiàn)做出決策。三是全面推進(jìn)村級(jí)民主管理。號(hào)召村民積極參加村民會(huì)議，熱心村里事務(wù)，培養(yǎng)村民“參政議政”熱情;要根據(jù)政策法規(guī)，從實(shí)際情況出發(fā)，制定合理可行的村規(guī)民約或村民自治章程，并隨同形勢(shì)環(huán)境的變化經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。四是全面推行村級(jí)民主監(jiān)督。要構(gòu)建村級(jí)民主監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村從“垂直管理”向“全方面監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督，在縣、鄉(xiāng)“兩代表一委員”及群眾中享有威望的老黨員、老干部中聘請(qǐng)一批監(jiān)督員，全程監(jiān)督選舉過(guò)程;要建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或監(jiān)督小組，監(jiān)督村委會(huì)日常工作，確保村委會(huì)所議之事符合群眾意愿，議事過(guò)程充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)施結(jié)果符合群眾利益，杜絕村干部有暗箱操作和權(quán)力尋租的空間。堅(jiān)持“村務(wù)村民理，村官村民選，村情村民知，村策村民定，村事村民管”的原則，對(duì)村務(wù)公開(kāi)管理機(jī)制以及載體進(jìn)行新的發(fā)掘。要規(guī)范村務(wù)公示制。