淺議擁擠性公共物品的供給與治理

劉桂穎

一般認(rèn)為，應(yīng)對公共物品的“擁擠”有兩大類措施——供給和治理。擁擠性公共物品的“擁擠”指的是對于給定的公共物品的數(shù)量，增加一個(gè)人消費(fèi)這種物品并不妨礙先前消費(fèi)者對此物品的消費(fèi)，但會(huì)減少先前消費(fèi)者的收益，或者雖然消費(fèi)者的數(shù)量并沒有增加，但隨著消費(fèi)強(qiáng)度增加，也會(huì)導(dǎo)致其他消費(fèi)者收益的下降。這時(shí)，增加對該物品的消費(fèi)實(shí)際上存在機(jī)會(huì)成本，消費(fèi)者之間存在部分競爭。欲解決公共物品的“擁擠”需要對該現(xiàn)象產(chǎn)生的原因追根溯源。歸根到底，供給和需求的不平衡是公共物品出現(xiàn)“擁擠”的根源。此外，有學(xué)者認(rèn)為，不同消費(fèi)者對于公共物品的消費(fèi)呈現(xiàn)出一種時(shí)間或空間上的交錯(cuò)分布也是“擁擠”出現(xiàn)的原因之一。? 結(jié)合公共道路進(jìn)行反向論證：將在公路上行駛的汽車加速和變道行為視為時(shí)間和空間上的“交錯(cuò)”，假定車輛行駛時(shí)與前面和兩側(cè)的車輛保持固定距離，并維持不變的速度行駛，那么這條道路將不會(huì)發(fā)生擁堵。結(jié)合擁擠性公共物品的產(chǎn)生原因，我們可以得到改進(jìn)這種現(xiàn)象的兩種思路——增加供給或開展治理。

一、擁擠性公共物品的供給

1.供給缺陷分析。①成本過高。擁擠性公共物品絕大部分由政府提供，且多為輻射范圍廣、消費(fèi)人數(shù)多的基礎(chǔ)設(shè)施，它具有資金前期投入大、回收期長甚至無法完全收回成本的特征。因此，如果通過增加供給的方法來解決公共物品的擁擠現(xiàn)象，政府將承擔(dān)極大的財(cái)政壓力。另外，依舊以公共道路為例，國內(nèi)很多大中型城鎮(zhèn)的城市規(guī)劃趨于完善，道路建設(shè)的空間已基本飽和，城市土地資源緊張，很難通過新增道路來解決交通擁塞問題。如果增加供給，除了建設(shè)道路所需的高昂人力、物力成本之外，還將涉及土地買賣、房屋拆遷、城市再規(guī)劃等一系列成本，政府增加供給的成本將遠(yuǎn)超預(yù)期，從中獲得的回報(bào)難以填補(bǔ)成本的空缺。此外，我國政府普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置繁瑣重復(fù)、職責(zé)相互重疊、人員臃腫冗余的現(xiàn)象，增加公共物品的供給將成為政府部門擴(kuò)張和人員增長的切入點(diǎn)，最終將導(dǎo)致政府行政支出規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。②惡性循環(huán)。學(xué)者訾超（2011）認(rèn)為，增加擁擠性公共物品的供給將進(jìn)一步刺激消費(fèi)者的需求，進(jìn)而出現(xiàn)“供給—需求—再供給”的惡性循環(huán)。? 短時(shí)間內(nèi)，增加擁擠性公共物品的供給量的確會(huì)減緩消費(fèi)緊張狀態(tài)，但長遠(yuǎn)來看，情況的舒緩將造成需求的擴(kuò)張，最終加重公共物品的消費(fèi)“擁擠”。 ③效率低下。公共物品擁擠現(xiàn)象的出現(xiàn)并不貫穿它的整個(gè)服務(wù)時(shí)期，據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)公共物品的“擁擠”時(shí)段是間斷、固定和短暫的。這一特征表明，如果公共物品的功能單一，增加供給只能在短暫的“擁擠時(shí)段”體現(xiàn)價(jià)值，此外的絕大多數(shù)時(shí)刻它都將被閑置。這無疑是一種不理智的行為，它將造成資源的浪費(fèi)，與政府追求的“3E原則”背道而馳。

2.供給措施改進(jìn)。①擁擠性公共物品的替代品。在受多種因素制約的區(qū)域，如果直接增加目標(biāo)公共物品的供給難度太大或效率太低，以致項(xiàng)目難以開展、目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以考慮將增加供給的對象轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲返奶娲?。以擁擠的公共道路為例，當(dāng)?shù)孛媛肪W(wǎng)密集度達(dá)到峰值，道路網(wǎng)絡(luò)難以改造或重新規(guī)劃時(shí)，政府可以考慮興建城市軌道或增加公共單車與公交車的數(shù)量，在保證公共交通的供給增加的同時(shí)還能提升交通的豐富程度，推動(dòng)城市的現(xiàn)代化建設(shè)。②間接供給。供給可以簡單地分為兩類：直接供給和間接供給。直接供給是從數(shù)量上直接加大對目標(biāo)公共物品或其替代品的投入，使該公共物品的供給從數(shù)量上得到實(shí)際提升。間接供給指的是通過有效的治理手段，在特定時(shí)間段暫時(shí)調(diào)用閑置資源，同時(shí)提供這部分資源和公共物品給消費(fèi)者，以保障該時(shí)間段內(nèi)消費(fèi)者對公共物品的消費(fèi)。間接供給不用實(shí)際增加公共物品的數(shù)量，因此避免了財(cái)政壓力的加劇和資源的低效配置，同時(shí)還提高了公共資源的利用率。最典型的例子就是公共交通領(lǐng)域的壓縮車道寬度、局部擴(kuò)寬、設(shè)置潮汐車道等緩解交通擁堵的“短平快、微創(chuàng)新”手段。

二、擁擠性公共物品的治理

1.治理缺陷分析。①治理的“天花板”效應(yīng)。眾所周知，職場中存在“天花板效應(yīng)”，在這里，本文也引用這個(gè)名稱，用來指代治理后期存在的成本與效益不對等、公共物品利用率難以繼續(xù)提升的現(xiàn)象。治理的早期，公共物品利用率的提升空間較大，短期內(nèi)治理成效會(huì)得到很好的體現(xiàn)，但隨著治理措施的深入，公共物品的利用率不斷提升，可繼續(xù)提升的空間接近飽和，觸到治理的“天花板”，這時(shí)提高利用率的成本將越來越高，但利用率的提升速度卻越來越慢?！疤旎ò濉钡拇嬖跁?huì)使治理的效果反饋越來越滯后，取得的成效也逐漸難以體現(xiàn)，它不能完全實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。因此，治理并不能從根本上解決公共物品的“擁擠”問題。②公民的個(gè)人凈利益會(huì)降低。一般而言，擁擠性公共物品的治理追求的是全體消費(fèi)者凈利益最大化而非個(gè)人凈利益最大化。毛軍（2005）在對此進(jìn)行具體分析后得出結(jié)論：追求全體消費(fèi)者凈利益最大化將降低人均凈利益，兩者并不能同時(shí)達(dá)到最大化。假定擁擠性公共物品的生產(chǎn)成本為常量C，現(xiàn)有消費(fèi)者數(shù)量為變量N，可得人均分擔(dān)成本曲線C/N，該曲線斜率-C/N2表示每增加或減少一位消費(fèi)者時(shí)原消費(fèi)者分擔(dān)的成本發(fā)生的變化。假定曲線T為某位現(xiàn)有消費(fèi)者從公共物品的消費(fèi)中獲得的利益，斜率t表示每增加或減少一位消費(fèi)者時(shí)原消費(fèi)者利益發(fā)生的變化。根據(jù)擁擠性公共物品的特征可知，當(dāng)消費(fèi)者數(shù)量未增加到公共物品所能承受的最大值時(shí)，由于人均分擔(dān)成本的減少，原消費(fèi)者利益將上升，斜率t>0，但達(dá)到公共物品所能承受的峰值后，“擁擠”的出現(xiàn)將造成原消費(fèi)者利益的下降，即斜率t<0。根據(jù)計(jì)算，追求個(gè)人凈利益（T-C/N）

最大時(shí)，應(yīng)滿足等式t=-C/N2;追求全體消費(fèi)者凈利益[N*（T-C/N）]最大時(shí)，應(yīng)滿足等式（T-C/N）=N*

（-C/N2-t）。結(jié)合曲線C/N與曲線T可知，當(dāng)追求全體消費(fèi)者的凈利益最大時(shí)，消費(fèi)者規(guī)模N更大，此時(shí)人均凈利益更低。

2.治理措施建議。①征收“庇古稅”。這個(gè)稅本意指根據(jù)污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補(bǔ)排污者生產(chǎn)的私人成本和社會(huì)成本之間的差距，本文用來指代對侵犯公共物品正常消費(fèi)的人的一系列懲罰措施。依舊以公共道路為例，有關(guān)部門可以對道路上的違規(guī)行為進(jìn)行行政、民事、刑事等方面懲罰。雖然國內(nèi)已經(jīng)實(shí)施相關(guān)措施，但本文認(rèn)為，有關(guān)部門應(yīng)在更廣泛的范圍內(nèi)開展力度更大的系列治理措施，重拳出擊，成效顯著。②限制公共物品消費(fèi)。政府和相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)可以通過限制公民對公共物品的消費(fèi)來防止擁擠現(xiàn)象的出現(xiàn)，這種方法實(shí)際是從需求入手，以減少需求為調(diào)控手段，最終實(shí)現(xiàn)公共物品“供給——需求”模型的均衡。如，某些地方實(shí)施的汽車限牌令，不僅解決了環(huán)境污染問題，也一定程度上緩解了公共道路的擁擠問題。③提高使用權(quán)費(fèi)用。這種方法指的是讓消費(fèi)者通過付費(fèi)來獲得部分公共物品的使用權(quán)，它進(jìn)一步還可以通過費(fèi)用的多少具體調(diào)節(jié)使用情況。值得注意的是，這種措施的目的并不是增加政府財(cái)政收入，從公共物品中賺取高額收益，而是以調(diào)整公民對公共物品的消費(fèi)為指導(dǎo)原則，因此使用權(quán)費(fèi)用的設(shè)定需要政府結(jié)合多個(gè)方面來進(jìn)行考慮。這一方法的現(xiàn)實(shí)案例就是國外少數(shù)大城市開始征收擁擠費(fèi)，對進(jìn)入中心區(qū)域的車輛收取一定費(fèi)用，以此減輕區(qū)域道路壓力。

三、結(jié)語

對供給與治理進(jìn)行較為深入的分析后，它們的優(yōu)勢與缺陷都得到了很好的體現(xiàn)。供給從產(chǎn)生擁擠的根源入手，直截了當(dāng)?shù)亟鉀Q問題，還有見效時(shí)間短，效果回饋速度快等優(yōu)勢。然而，與它“形影不離”的是高昂的成本和對公共物品的低效利用，特殊情況下也許還會(huì)出現(xiàn)“供給—需求—再供給”的惡性循環(huán)。治理所需成本較低，且形式多樣、內(nèi)容靈活，但供需嚴(yán)重不平衡之時(shí)，公共物品的可容納消費(fèi)者數(shù)已經(jīng)達(dá)峰值，治理能帶來的效果有限，這時(shí)候僅依靠治理是無法解決問題的。

經(jīng)過40年的改革放開后，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)得到大幅度的提升，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，與此同時(shí)，人民的富裕程度顯著增加，對公共物品的需要也不斷攀升。在我國擁有龐大的人口數(shù)量的現(xiàn)實(shí)背景下，公民對部分公共物品的需要達(dá)到驚人的規(guī)模，遠(yuǎn)超政府實(shí)際提供的供給，公共物品的消費(fèi)矛盾爆發(fā)，亟需政府出面解決。基于實(shí)際存在的種種經(jīng)濟(jì)方面的阻礙和社會(huì)層面的影響，多數(shù)情況下，將供給或治理割裂開來解決公共物品的“擁擠”是行不通的。政府在應(yīng)對擁擠性公共物品的消費(fèi)困境時(shí)，需要將供給與治理有機(jī)結(jié)合起來，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的解決方案，增加實(shí)際供給可以通過得當(dāng)?shù)闹卫硎侄螌?shí)現(xiàn)，而治理要完全實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效果也需要供給的配合。政府一方面既要考慮增加供給的成本，斟酌手中的財(cái)政能力，綜合考量社會(huì)因素，將手中的權(quán)力和財(cái)力用在“刀刃”上，做到在必要之處必要之時(shí)增加供給，以求實(shí)現(xiàn)支出的效益最大化;另一方面也應(yīng)積極對外交流，探尋先進(jìn)案例的優(yōu)勢所在，發(fā)現(xiàn)“他山之石”，或主動(dòng)向?qū)＜覍で髱椭敖ㄗh，多種措施并行，加大治理的力度提升效果，以緩解公共物品的擁擠程度。

總之，根據(jù)實(shí)際情況，現(xiàn)階段我國擁擠性公共物品的治理將主要通過“治理為主，供給為輔”的方式開展。在各種錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境下，如何調(diào)配各方資源，如何促進(jìn)二者的相互配合，都對政府、學(xué)者提出了更高的要求，本文也將持續(xù)關(guān)注這一領(lǐng)域的進(jìn)展。

（作者單位：西安電子科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）