推進基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

夏玉中

摘 要：目前，很多縣鄉(xiāng)基層單位內(nèi)部控制工作還處于初步建設(shè)階段，有的單位對內(nèi)控建設(shè)重視不夠，內(nèi)控措施抓得不力。本文通過對當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在問題進行分析，提出了加強單位內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題;建議

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是加強單位經(jīng)濟風險防范和管控的重要措施，是財政資金、資產(chǎn)使用管理安全的一道重要門檻。2012年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，部署實施這項工作，2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，逐步強力推進這項工作的實施。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實施以來，各級財政部門率先推行，逐步帶動使用財政資金的其他行政事業(yè)單位跟進，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得了一定的成效。但是目前，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還處于初步建設(shè)階段，存在一些突出問題。

1.對內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，缺乏自覺執(zhí)行單位內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)生動力

以某區(qū)直單位為例，2017年某區(qū)直單位152家預(yù)算單位編制的內(nèi)控報告顯示，有98個單位內(nèi)控工作總體評價差，50個單位內(nèi)控工作總體評價中，4個單位總體評價良。在這98家總體評價差的單位中，有5%的單位沒有成立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，沒有建立單位內(nèi)部控制機構(gòu);有50%的單位沒有制定內(nèi)部控制制度和流程圖;有80%單位沒有開展內(nèi)部控制考核評價工作。有的單位管理者對單位內(nèi)部控制規(guī)范是干什么的不清楚，單位分管領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員對內(nèi)部控制建設(shè)也不知道如何去抓。雖然財政部門從2017年起要求各級行政事業(yè)單位編制內(nèi)控報告，通過內(nèi)控報告的形式推動各單位內(nèi)部控制規(guī)范的落實，但基層單位對這項工作重要性認識不夠，主動性不強。

2.財務(wù)隊伍結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)不能夠適應(yīng)內(nèi)部控制工作的需要

單位財務(wù)人員是單位經(jīng)濟經(jīng)濟活動的主要參與者，單位財務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力對單位內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生直接的影響。目前，有的基層單位的財務(wù)力量比較薄弱，影響了單位內(nèi)部控制規(guī)范的順利實施。

以某區(qū)直單位為例，某區(qū)直單位有152家預(yù)算單位，成立財務(wù)股室或設(shè)置會計崗位有127家，大的單位有會計人員4至5人，一般單位有2名會計人員，還有39家單位會計人員只有1人，承擔單位所有的財務(wù)業(yè)務(wù)管理。全區(qū)共有會計人員391人，有會計本科或?qū)？茖W歷112人，其中高級會計師4人，中級會計師22人，助理會計師76人。從事會計的人員中，有一半以上人員都是兼職，有的財務(wù)人員沒有會計工作經(jīng)歷，對會計業(yè)務(wù)不熟悉。單位財務(wù)機構(gòu)和人員是承擔單位內(nèi)部控制主要力量和抓手，財務(wù)人員對內(nèi)部控制流程不清楚，對內(nèi)部控制的關(guān)鍵點抓不住，單位內(nèi)部控制的成效較差。

3.沒有建立較為完善的制度體系

有些基層單位對“三公”經(jīng)費、財務(wù)收支、資產(chǎn)管理制定了較為具體管理辦法，但對預(yù)算、政府采購、建設(shè)項目、合同管理等還沒有制定具體的制度。有的單位制定的制度內(nèi)容龐雜、程序煩瑣，執(zhí)行起來難度較大;有的單位制定的制度內(nèi)容空洞，沒有可操作性。

4.內(nèi)控管理與業(yè)務(wù)管理不協(xié)調(diào)

有的單位內(nèi)控辦公室由監(jiān)察室主任兼任，有的是單位辦公室主任兼任，有的是單位財務(wù)負責人兼任。有的單位監(jiān)察室主任、辦公室主任對財務(wù)管理不熟悉，又很少與財務(wù)人員溝通，甚至在單位經(jīng)濟活動中不按程序辦理，違反行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范的現(xiàn)象時常發(fā)生。很多單位內(nèi)控辦公室與財務(wù)股室的權(quán)責關(guān)系未明確，工作上互相扯皮。而單位財務(wù)股長兼任內(nèi)控辦公室主任，既當發(fā)球員又當裁判員，產(chǎn)生財務(wù)風險的可能性加大。

5.內(nèi)部控制執(zhí)行上流程不清晰

有些基層單位在內(nèi)部控制執(zhí)行上流程不清晰，關(guān)鍵點抓不準，造成在預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購、建設(shè)項目、合同等業(yè)務(wù)層面問題多發(fā)。有的單位會計、出納一人擔任，一個人負責貨幣資金的全過程辦理。

在預(yù)算編制工作中，有的單位由財務(wù)人員擬訂草案后，單位主要負責人審核一下就報送財政部門，單位沒有召集相關(guān)股室會商，沒有召開領(lǐng)導(dǎo)班子會議研究，預(yù)算不準。

在收支管理上，有的單位大額支出沒有召開領(lǐng)導(dǎo)班子會議研究，只是班子內(nèi)部少數(shù)成員知情。有的單位收支票據(jù)管理不規(guī)范，甚至仍有白條入賬。

在資產(chǎn)管理上，有的單位添置固定資產(chǎn)和處置固定資產(chǎn)，沒有履行向縣（區(qū)）國資部門報批的手續(xù)，處置資產(chǎn)的收入沒有繳入國庫，而是留在單位自用。有的單位國有資產(chǎn)卡片更換不及時，新購置的固定資產(chǎn)沒有及時入賬，出售和報廢也沒有及時銷賬，造成賬實不符。

在政府采購上，很多單位沒有編制采購預(yù)算習慣，需要時再臨時追加，購買時也不愿意走招投標程序。

在建設(shè)項目管理上，有的單位項目申報前沒有經(jīng)過科學論證，項目資金預(yù)算不準確，有時預(yù)算資金數(shù)額大，但實際支出小，造成資金支不出去;有時工程支出超出預(yù)算，造成項目資金缺口較大，無著落。有的項目招投標不規(guī)范，未經(jīng)過招投標程序，單位直接議定施工單位。在合同管理上，隨意變更合同的現(xiàn)象時有發(fā)生。

這些問題的存在，反映了部分基層單位對內(nèi)部控制工作沒有引起重視，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》還沒有成為單位經(jīng)濟活動的行動指南，還需要進一步完善落實。

二、推進基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.加強宣傳，提高基層單位自覺執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范的主動性

財政部要求基層單位每年編制單位內(nèi)部控制報告，以全面落實內(nèi)控建設(shè)。如果單位沒有建立健全內(nèi)部控制制度，平時很多工作沒有嚴格按照內(nèi)部控制規(guī)范操作，工作中沒有留下痕跡，填好這份報表難度很大。

將“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獌?nèi)控”，各級財政部門要主動作為，加大宣傳力度，利用會議、講座等形式，通過典型案例，向單位管理人員宣傳，增強單位管理人員的內(nèi)控責任意識和風險防控意識。只有單位管理人員認識到了“我要內(nèi)控”的重要意義，才有可能積極主動落實相關(guān)工作。

各級財政部門同時要注重對單位財務(wù)人員的培訓(xùn)，讓他們明確內(nèi)控的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，知道怎么去抓這項工作。單位要加強對全體工作人員的培訓(xùn)，讓大家都知道內(nèi)部控制的具體內(nèi)容，形成共同參與的良好氛圍。

2.建立內(nèi)部控制組織體系，加強基層單位財會隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

單位要成立內(nèi)部控制辦公室，建立單位內(nèi)控管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)。單位負責人要擔任單位內(nèi)控辦公室主任，對內(nèi)控工作要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，明晰內(nèi)控管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的權(quán)責關(guān)系，加強內(nèi)控管理機構(gòu)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)。要建立問責機制，劃清責任歸屬，落實責任制。

針對有的單位財務(wù)力量薄弱、業(yè)務(wù)管理松散的現(xiàn)狀，建議獨立設(shè)置財務(wù)崗位，選拔具有從業(yè)經(jīng)驗的人員，使從事財務(wù)工作的人員真正懂財會業(yè)務(wù)。今后要逐步招錄會計專業(yè)大專以上學歷的畢業(yè)生，充實到基層行政事業(yè)單位的會計崗位?？h（區(qū)）人社、財政部門要加強對各單位財務(wù)人員的培訓(xùn)，提升他們的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。

3.完善內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度是實施內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)。目前很多基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)還是一個薄弱點，建議財政部門結(jié)合行業(yè)特點，總結(jié)一些單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)經(jīng)驗，逐步推廣，各單位再結(jié)合本單位的實際情況進一步完善。制度要管用，內(nèi)容要具體實在，簡潔明了，可操作性強，易于大家執(zhí)行。另外，內(nèi)控制度要適應(yīng)業(yè)務(wù)開展、內(nèi)部管理等方面的變化，及時進行適當調(diào)整。

4.完善內(nèi)部控制工作流程，及時查找風險點

基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作流程，實際上是單位在預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購、建設(shè)項目和合同等業(yè)務(wù)操作程序中的風險點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有些單位的財務(wù)人員對業(yè)務(wù)流程不熟悉，制作完整的內(nèi)控流程圖存在一定的困難。這就要求各級財政部門要積極主動地指導(dǎo)各單位制作好內(nèi)控工作流程圖，找出工作流程中的風險點，要讓單位管理者、內(nèi)控管理機構(gòu)和財務(wù)人員知道每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的內(nèi)控重點是什么，以及時查找風險點。

5.加強內(nèi)控執(zhí)行

一要增強單位管理者的內(nèi)控意識。單位管理者要率先垂范，身體力行，這樣才能充分發(fā)揮帶頭作用，抓好內(nèi)控工作的落實。

二要規(guī)范核心業(yè)務(wù)的管控。單位內(nèi)控重點要抓住資金使用這個核心，圍繞預(yù)算、收支、政府采購、建設(shè)項目、合同管理等業(yè)務(wù)，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求規(guī)范操作。比如，單位的預(yù)算編制、大額資金的支出、國有資產(chǎn)的處置等，都應(yīng)召開單位領(lǐng)導(dǎo)班子會議研究，大額政府采購和建設(shè)項目要經(jīng)過反復(fù)論證，嚴格規(guī)范地走招投標程序。

三要找問題。各單位要學會運用內(nèi)控指標評價體系，適時發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的問題，還要針對紀檢監(jiān)察、巡視反饋問題、審計發(fā)現(xiàn)的問題以及縣（區(qū)）人大預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行情況檢查通報的問題，逐一梳理，及時采取改進措施。

四要運用信息化技術(shù)加強監(jiān)管。目前，財政部門在預(yù)算、國庫集中支付、國有資產(chǎn)管理、政府采購等方面，運用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段對財政資金運行全過程進行監(jiān)督，下一步要逐步向基層行政事業(yè)單位延伸，通過授權(quán)控制和節(jié)點控制防范風險，做到過程留痕跡、責任可追溯，全面提升內(nèi)控管理的效率和水平。

五要建立激勵機制?？h（區(qū)）要把內(nèi)控建設(shè)作為單位廉政建設(shè)考核的主要內(nèi)容，對基層內(nèi)控建設(shè)抓得好的單位給予表彰，對內(nèi)控開展不力、問題較多的單位進行追責，增強單位管理人員抓好內(nèi)控工作的主體責任意識。各單位要把內(nèi)控工作與個人評先評優(yōu)、干部任用提拔結(jié)合起來，增強內(nèi)控工作的約束力，在單位內(nèi)部形成抓好內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。（責任編輯：王文龍）