高校實施政府會計改革與內(nèi)控建設(shè)研究

盛小嬌

摘 要：本文系統(tǒng)分析了高校實施的政府會計制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，深入探索思考兩者如何從不同角度實現(xiàn)有機協(xié)同，確保高校向著深化預(yù)算管理制度改革和風(fēng)險防控機制建設(shè)目標逐步推進。通過切實將兩者有機銜接，最終實現(xiàn)高校治理水平的提升和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)控建設(shè);內(nèi)部控制;政府會計制度改革

一、高校實施政府會計制度改革與內(nèi)控建設(shè)背景

黨的十八屆三中、四中全會和十九大報告都明確指出要逐步加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，為強化政府資產(chǎn)管理、防范財政風(fēng)險，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”做出重要戰(zhàn)略部署。同年年底，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部發(fā)布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》要求必須推進政府會計制度改革，建立全面反映政府財務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。隨后財政部先后制定政府會計基本準則及八項具體準則、教育部發(fā)布直屬高校實施政府會計制度意見等系列文件，明確要求高等學(xué)校應(yīng)自2019年1月1日起，按照相關(guān)文件要求全面施行政府會計制度改革，確保政府會計轉(zhuǎn)化工作落實到位見成效。

內(nèi)部控制方面，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從強化權(quán)力監(jiān)督與制約的角度對實施內(nèi)部控制建設(shè)提出具體要求，將內(nèi)部控制作為政府部門夯實內(nèi)部管理機制、提高公共資金使用效益和為人民服務(wù)水平的重要手段。財政部、教育部也先后印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范及指引文件，為高等學(xué)校如何加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。

可以看出，政府會計制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)皆是加強國家治理能力的重要舉措，是完善高校內(nèi)部治理體系、提升高校治理能力現(xiàn)代化的重要手段和有力抓手。此外，《改革方案》提出的配套措施：“加強政府財務(wù)報告編報內(nèi)部控制，保證政府財務(wù)報告真實、完整、合規(guī)”，更明確地指出了兩者之間的緊密聯(lián)系。

二、高校實施政府會計制度改革以內(nèi)控建設(shè)為基礎(chǔ)

《教育部關(guān)于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》提出，一是加快推進政府會計制度建設(shè)，就是要深入貫徹落實十九大提出的“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”和預(yù)算法提出的編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的總要求。二是對如何推進實施政府會計制度，總結(jié)規(guī)劃了構(gòu)建政府會計核算和報告體系、開展資產(chǎn)核查工作、清理分析往來款項、規(guī)范合同管理、清理基本建設(shè)會計賬務(wù)、加快推進信息化建設(shè)等六大主要任務(wù)。

財政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知>》明確要求，單位應(yīng)建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，并重點對預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理等情況存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀的風(fēng)險評估;并著重闡述建立健全管理機制、不相容崗位設(shè)置、加強審批流程風(fēng)險控制、建立責(zé)任追究制度等方面對具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提出要求。

實施政府會計制度改革、全面實施績效管理、編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告總?cè)蝿?wù)，對于高等學(xué)校來說，應(yīng)基于內(nèi)部控制建設(shè)的全面實施和落地。

1.高校實施政府會計制度改革以內(nèi)部控制環(huán)境為基礎(chǔ)

政府會計制度改革的最終目標是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府部門財務(wù)報告制度，以全面反映資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息，為決策提供有力數(shù)據(jù)支撐。高校的具體任務(wù)則是建立新制度下的會計核算體系、編制雙報告等，這必然對財務(wù)信息質(zhì)量提出了更高的要求。因此，加強內(nèi)部控制環(huán)境、構(gòu)建完備的組織架構(gòu)、完善內(nèi)控運行機制、設(shè)置關(guān)鍵崗位、配備專業(yè)人員、健全會計與信息系統(tǒng)等舉措顯得尤為重要和關(guān)鍵，將直接影響高校編報的部門財務(wù)報告是否真實、完整、合規(guī)。

2.高校實施政府會計制度改革以內(nèi)部控制資產(chǎn)管理為基礎(chǔ)

資產(chǎn)核查工作是政府會計制度改革中六大任務(wù)之一，明晰資產(chǎn)使用責(zé)任主體、對各類資產(chǎn)數(shù)據(jù)進行清理核實和歸類統(tǒng)計，是下一步為補計提固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷費用、權(quán)益法核算長期股權(quán)投資等改革工作、提供準確、可靠的基礎(chǔ)信息。此外，還應(yīng)通過財務(wù)與資產(chǎn)系統(tǒng)的有效對接，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。因此，內(nèi)部控制資產(chǎn)管理具體細則中，對資產(chǎn)風(fēng)險管控、業(yè)務(wù)流程管理以及具體管理事項如實物資產(chǎn)定期盤點，銀行賬戶開立、變更或撤銷，票據(jù)管理等詳盡要求，是高校順利實施政府會計制度改革的基礎(chǔ)。

3.高校實施政府會計制度改革以內(nèi)部控制合同管理為基礎(chǔ)

教育部關(guān)于直屬高校的實施意見中明確要求，各單位合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)逐步加強本單位各類合同的規(guī)范和清理工作，明晰合同責(zé)任主體，加強審批管理，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，逐步建立完善的機制體制和信息系統(tǒng)。依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，還要求各單位明確收入類合同的收入確認依據(jù)、時點和支出類合同的支付依據(jù)、時點。而高校內(nèi)部控制建設(shè)中合同管理則是從重點風(fēng)險領(lǐng)域的防控、崗位設(shè)置、合同訂立、履行和歸檔等方面，對合同內(nèi)部管理制度、歸口管理部門及其崗位設(shè)置、合同簽訂、履約等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行規(guī)范和制約，最終達到新制度目標。

4.高校實施政府會計制度改革以內(nèi)部控制信息化落地為基礎(chǔ)

新制度要求高校推進的信息化建設(shè)工作不僅僅涉及財務(wù)信息的整合、拆分或并賬，還包含財務(wù)與資產(chǎn)、合同、人事、科研等業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)信息的互聯(lián)互通，即高校應(yīng)樹立“業(yè)財融合”理念，強化業(yè)務(wù)與財務(wù)的有機融合，通過管理合力助力學(xué)校治理能力提升。通過逐步推進高校各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)與財務(wù)管理的深度融合，加快高校信息系統(tǒng)演化進程，實現(xiàn)財務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效、實時對接與數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，搭建監(jiān)管高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動全過程的信息平臺。這也正符合內(nèi)部控制信息化落地的理想狀態(tài)，將內(nèi)部控制理念、業(yè)務(wù)流程管理、控制方式方法等關(guān)鍵要素通過信息化手段嵌入運行系統(tǒng)中，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的常態(tài)化、專業(yè)化與體系化。

三、高校實施政府會計制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)的協(xié)同機制

通過上述分析可以看出，加快推進政府會計制度改革應(yīng)以內(nèi)部控制建設(shè)作為重要基礎(chǔ)和內(nèi)容，如果沒有內(nèi)部控制建設(shè)健全管理機制、夯實業(yè)務(wù)流程、推動信息化落地的基礎(chǔ)工作，就難以真正實現(xiàn)新制度的最終目標，更難以完成全面實施績效管理、編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告總?cè)蝿?wù)。同樣，全面實施政府會計改革重大任務(wù)增強了高校內(nèi)部控制建設(shè)的需求。因此，在加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，兩者是通過協(xié)同構(gòu)建的方式共同發(fā)展，又是從不同的角度協(xié)同推進深化預(yù)算管理制度改革和加強風(fēng)險防控機制建設(shè)總目標不斷發(fā)展（見圖1）。

2019年1月1日起全面實施的政府會計制度改革的核心思想，正是由原來的以收入實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計制度體系，演變?yōu)椤半p基礎(chǔ)”“雙分錄”“雙報告”的預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接的新制度體系。高校通過實施政府會計制度改革，優(yōu)化核算方法、豐富報表多樣性，在同一會計核算系統(tǒng)中實現(xiàn)了獨具特色的“雙功能”，正是充分認識到深化預(yù)算管理制度改革的重要性和緊迫性，積極向著實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度邁進。此外，新制度的核心是將原來預(yù)算管理的收入、支出管理，拓展到以績效為導(dǎo)向的成本、費用管理，科學(xué)、全面、準確披露資產(chǎn)負債和成本費用信息，增強廉政風(fēng)險防范和管控能力，逐步建立和完善風(fēng)險防控機制。而內(nèi)部控制建設(shè)則通過對預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算管理、預(yù)算績效管理全過程進行制度完善、流程優(yōu)化、程序規(guī)范，從而實現(xiàn)預(yù)算管理體制機制的日益完善，也從源頭對各類經(jīng)濟活動可能發(fā)生的風(fēng)險進行防范和管控。綜上所述，高校實施的政府會計制度改革，是從管理會計思路對深化預(yù)算管理制度改革和加強風(fēng)險防控機制建設(shè)總目標進行把握，而高校開展的內(nèi)部控制建設(shè)則是對全校各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動全方位、全過程進行監(jiān)督、管理和風(fēng)控，以保障總目標的順利實施。

四、結(jié)論與措施

高校實施政府會計制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)是相輔相成、緊密聯(lián)系的。一方面，高校內(nèi)部控制建設(shè)奠定了政府會計制度改革的基礎(chǔ)，通過強化風(fēng)險防控能力、規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動有序運行、實現(xiàn)信息化落地等手段，可以確保政府會計制度改革重任能夠高質(zhì)量、高效率落實，為編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告提供有力數(shù)據(jù)支撐。另一方面，全面實施政府會計制度改革任務(wù)，編制、建立健全財務(wù)報告分析應(yīng)用體系，有效引導(dǎo)高校內(nèi)部控制改進方向，發(fā)展以績效為導(dǎo)向的成本費用管理，進一步提高內(nèi)部管理水平，完善權(quán)力制約機制。因此，2019年1月1日起全面實施新制度的過程中，應(yīng)切實將兩者有機銜接起來，從管理會計角度最大限度地發(fā)揮新制度的重要作用，同時夯實內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)工作，防范風(fēng)險，優(yōu)化流程，持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，強化風(fēng)險防控機制建設(shè)，最終實現(xiàn)高校治理水平的提升和治理能力的現(xiàn)代化。

（責(zé)任編輯：劉海琳）