服務(wù)型政府的實(shí)踐路徑探究

摘 要：近年來(lái)，建設(shè)服務(wù)型政府已成為當(dāng)代中國(guó)行政轉(zhuǎn)型的重要主題與社會(huì)管理創(chuàng)新的前沿陣地。相較傳統(tǒng)機(jī)械的管治式治理，服務(wù)型政府更期望摒棄將管理權(quán)限侵入生活領(lǐng)域的傳統(tǒng)監(jiān)管者身份，向能滿(mǎn)足公眾多元需求的服務(wù)者角色演進(jìn)。但囿于各式根深蒂固的觀念與尚存制度缺漏的體制，人們立志解凍傳統(tǒng)執(zhí)政理念的愿景，仍未能實(shí)現(xiàn)。為盡早打破理想與現(xiàn)實(shí)間的差距，我們決定在理論思索外，多多吸納先進(jìn)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。為此，我們選擇以上海為模板，借探索這座都市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在交流學(xué)習(xí)中完成對(duì)服務(wù)型政府實(shí)踐路徑的探索，為政府獻(xiàn)上一些可資借鑒的良方。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府;上海經(jīng)驗(yàn);行政制度創(chuàng)新

一、構(gòu)建服務(wù)型政府的多重困境

曾有學(xué)者對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建之路進(jìn)行過(guò)精準(zhǔn)理性的評(píng)判：目前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)存在著中央政府積極推進(jìn)、基層政府敷衍了事，理論上討論熱烈、實(shí)踐中舉步維艱的現(xiàn)實(shí)傾向。我們現(xiàn)下仍需好好正視種種足以掣肘社會(huì)發(fā)展與機(jī)制創(chuàng)新的困境難題。

1.官本位的文化心理

服務(wù)型政府理應(yīng)將“權(quán)為民所用、利為民所謀”視為政府處理公共事務(wù)的基本立場(chǎng)，但由于臣民文化的認(rèn)知泥沼，部分民眾仍將政府管理視為社會(huì)公權(quán)力的全部?jī)?nèi)容，政府官員往往也樂(lè)于接受這樣的身份定位，不愿主動(dòng)扭轉(zhuǎn)理政理念。于是，在這一社會(huì)心態(tài)的引領(lǐng)下，官民差等的現(xiàn)象愈演愈烈，大大阻礙了服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

首先，官本位心理會(huì)引發(fā)政府公職人員的傲慢情緒，使其誤認(rèn)為只要掌握著公共權(quán)力，就能理所當(dāng)然地凌駕于普羅大眾之上，進(jìn)而將管理與服務(wù)相對(duì)立，將民眾與政府相隔絕，面對(duì)前來(lái)問(wèn)詢(xún)的群眾，不是挑剔埋怨便是冷漠相待，造成諸多社會(huì)矛盾。更有甚者，少數(shù)管理人員還會(huì)據(jù)此演化出性質(zhì)更為惡劣的暴力執(zhí)法事件，他們?yōu)橥瓿扇蝿?wù)肆意傷害普通群眾，把旨在服務(wù)人民的公權(quán)力演化為面向人民的暴力，令群眾與政府間的敵意大漲，劍拔弩張。

另一方面，官本位心理也會(huì)加劇公職人員的貪腐，令民眾萌生信任危機(jī)?，F(xiàn)今，在“官必貪腐”等理念的影響下，越來(lái)越多的公職人員開(kāi)始在私人意欲與官本位心理的聯(lián)合驅(qū)動(dòng)下，選擇將本應(yīng)服務(wù)于民眾利益的公共權(quán)力異化成謀取個(gè)人財(cái)富的工具，這也大大降低了群眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。因此，要想建設(shè)服務(wù)型政府，我們首先必須正視并遏制已造就消極社會(huì)影響的官本位思想。

2.繁瑣化的行政程序

當(dāng)下，過(guò)于繁瑣的行政環(huán)節(jié)已成為人民批判基層服務(wù)的焦點(diǎn)。以中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心前年對(duì)6756名普通民眾的調(diào)查為例，83.2%的受訪者表示當(dāng)前行政審批的手續(xù)過(guò)于繁瑣，主要集中在戶(hù)籍、教育等領(lǐng)域。

這首先體現(xiàn)在服務(wù)環(huán)節(jié)過(guò)多。公眾提交的行政事務(wù)申請(qǐng)，時(shí)常會(huì)涉及到多個(gè)政府部門(mén)，但一旦部門(mén)間出現(xiàn)分工不明或界限不清的境況，便會(huì)引發(fā)公職人員相互推諉的現(xiàn)象，讓辦事人員如“皮球”一般，被迫不斷在各部門(mén)間徘徊，最終在無(wú)盡的推卸與等待中，消磨掉對(duì)政府的耐心。其次是等候周期過(guò)長(zhǎng)。在現(xiàn)行體制下，行政執(zhí)法仍比較注重繁文縟節(jié)式的章程制度，一份文件往往需要?dú)v經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的層層簽章，方可生效。無(wú)法及時(shí)獲得申請(qǐng)結(jié)果的焦灼情緒，一旦爆發(fā)，便會(huì)演化為人民對(duì)政府行政效力的質(zhì)疑。最后是手續(xù)流程過(guò)多。政府在調(diào)查處理行政事務(wù)時(shí)，常常需要經(jīng)歷十分繁雜的業(yè)務(wù)流程，且每一環(huán)節(jié)都需要大量的證明材料，一旦民眾在某一環(huán)節(jié)有所疏漏，便需要下次再來(lái)。而在這一過(guò)程中，往往還會(huì)伴隨著公職人員的冷漠對(duì)待和含糊表述，因此，大眾時(shí)常會(huì)陷入為某一事務(wù)奔波數(shù)次卻無(wú)功而返的困境。

總之，環(huán)節(jié)多、時(shí)限長(zhǎng)、手續(xù)雜已成為公民對(duì)行政部門(mén)的固有印象，但顯然，這些大眾賦予的慣性標(biāo)簽并非建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。因此，如何才能快速脫離繁瑣化的行政程序，縮短服務(wù)流程，提升公眾滿(mǎn)意度，將是亟待解決的政府難題。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府的上海經(jīng)驗(yàn)

在過(guò)去的幾年間，上海市政府一直在積極探索提升公眾滿(mǎn)意度與行政透明化的具體路徑，并為此多次化身為制度創(chuàng)新與體制變革的領(lǐng)路人。如今，上海已對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)形成了一定的獨(dú)到經(jīng)驗(yàn)，我們也希望能借梳理這些理政智慧，找出打破上述困局的切入點(diǎn)，為各地基層政府重塑社會(huì)信任獻(xiàn)上良方。

1.通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)推助民本思想

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是創(chuàng)新管理機(jī)制的重要內(nèi)容，主要代指政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、定向委托等形式，將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織履行。自1995年浦東探索以來(lái)，上海市政府便正式實(shí)行起這種倚仗專(zhuān)業(yè)組織，向民眾提供多元服務(wù)的全新機(jī)制，期望能借此斬?cái)喙俜綄?duì)社會(huì)服務(wù)供給的壟斷，弱化四散蔓延的官僚主義，讓民本至上的思維觀念重占高地。

首先，鑒于各區(qū)縣間迥異的發(fā)展水平與民眾需求，上海在進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)時(shí)，并未采取市政統(tǒng)籌規(guī)劃的形式，而是因地制宜，在各區(qū)有序進(jìn)行：公職人員利用信息技術(shù)，在市、區(qū)兩大層面，都設(shè)立了各自獨(dú)立又能共享信息的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)平臺(tái)，以此確證各區(qū)政部門(mén)都能擁有購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)及選定具體購(gòu)買(mǎi)形式、承辦組織的自主權(quán)力，實(shí)現(xiàn)組織與部門(mén)一對(duì)一銜接。與此同時(shí)，也便于各區(qū)主管部門(mén)借鑒其他區(qū)縣的購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃與流程設(shè)計(jì)，取精去粗，為人民提供更具規(guī)范性與專(zhuān)業(yè)度的服務(wù)。

其次，比起競(jìng)爭(zhēng)意味濃郁的招投標(biāo)模式，上海市政部門(mén)更傾向于選擇承載著支持培育內(nèi)核的定向購(gòu)買(mǎi)形式，即將項(xiàng)目直接委托給歷經(jīng)考核的組織，但不限定具體的方案計(jì)劃，鼓勵(lì)承接主體在原則性規(guī)定的界限下，發(fā)揮自身的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。如在建設(shè)浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館時(shí)，浦東發(fā)展局便將具體管理事務(wù)都交由社會(huì)組織上海基督教青年會(huì)承辦，并承諾不對(duì)其進(jìn)行過(guò)度干涉，僅施予資金支持與政策保護(hù)。相較于純粹的機(jī)械執(zhí)行，這樣的承辦形式，無(wú)疑更能激發(fā)出社會(huì)組織的積極性，從而提升服務(wù)效力。

最后，上海也十分關(guān)注對(duì)服務(wù)評(píng)估機(jī)制的建設(shè)。上海市民政局曾于2012年專(zhuān)門(mén)制定過(guò)《上海社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系（暫行）》，共設(shè)立項(xiàng)目完成情況、服務(wù)滿(mǎn)意度、財(cái)務(wù)績(jī)效、組織能力建設(shè)、綜合效益評(píng)價(jià)五個(gè)一級(jí)指標(biāo)。其后，上海還推出了 《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估導(dǎo)則》，要求融入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在令評(píng)價(jià)結(jié)果更加公正客觀的同時(shí)，也讓組織更注重民眾呼聲。

2.借助電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政便民

作為電子政務(wù)的先行者，上海首開(kāi)先河，創(chuàng)設(shè)了政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，如今的它早已成為這一領(lǐng)域的佼佼者，不僅曾連續(xù)兩年占據(jù)省級(jí)政府網(wǎng)站績(jī)效排名的榜首，更依仗網(wǎng)站的人文設(shè)計(jì)，搖身變成全國(guó)行政透明度與民眾滿(mǎn)意度最高的區(qū)域之一，真正成為了能令權(quán)力機(jī)關(guān)與普羅大眾互訴心聲的平臺(tái)。下面，我們便以上海的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站“中國(guó)上?！睘槔?，總結(jié)一下其中的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

首先，上海立志通過(guò)政府網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的公開(kāi)透明化。在“中國(guó)上?！钡氖醉?yè)上，“政府信息公開(kāi)”與“上海要聞”等能全面反映政府工作和城市發(fā)展的板塊時(shí)時(shí)滾動(dòng)，讓政府工程簡(jiǎn)介、項(xiàng)目招標(biāo)公告及中標(biāo)結(jié)果等信息一覽無(wú)余，清晰地昭示了人民所納稅金的流向與政府發(fā)展的規(guī)劃，有助于打消民眾因信息不對(duì)等而產(chǎn)生的疑慮。此外，“中國(guó)上海”還頗為人性化地建立了覆蓋全市的“依申請(qǐng)公開(kāi)”網(wǎng)上平臺(tái)，公眾可以在網(wǎng)上向市級(jí)委辦局提交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，并據(jù)此查詢(xún)處理狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政程序的透明化。

其次，上海也注重借助政府網(wǎng)站拓寬便民服務(wù)渠道。如“中國(guó)上?！遍T(mén)戶(hù)網(wǎng)站會(huì)主動(dòng)向市民推出“電子郵件免費(fèi)信息服務(wù)”，準(zhǔn)時(shí)為訂閱者推送“今日上海要聞”和“最新政府信息公開(kāi)”等內(nèi)容。此外，網(wǎng)站還推出了“信息自動(dòng)上報(bào)內(nèi)容整合系統(tǒng)”，以強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫(kù)為支撐，將散落在各部門(mén)、各區(qū)縣的信息同步集成到“中國(guó)上?！敝?，為民眾免去找部門(mén)、尋平臺(tái)的煩惱。當(dāng)然，最難能可貴的是，面向生活中被頻頻忽略的視力或聽(tīng)力障礙者，“中國(guó)上?！币矔?huì)給予充分的人文關(guān)懷，專(zhuān)門(mén)為這些行事不便者設(shè)計(jì)了“讀屏軟件”“無(wú)障礙頻道”等上網(wǎng)輔助工具，以此來(lái)幫助他們實(shí)現(xiàn)“信息無(wú)障礙”，盡顯便民細(xì)節(jié)。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府的具體路徑

“他山之石，可以攻玉”，在服務(wù)型政府屢遇建設(shè)困境時(shí)，我們同樣也可以借內(nèi)化上述先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在效仿學(xué)習(xí)中開(kāi)辟出一條可適應(yīng)各地基層政府的建設(shè)之途。

1.健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)影響已在上海實(shí)踐中顯現(xiàn)，為鞏固推廣這一制度，確保其在全國(guó)的施行效力，我們需要在上海經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)其具體環(huán)節(jié)進(jìn)行修整完善。

首先，需要我們積極調(diào)整政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。畢竟，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)會(huì)牽涉財(cái)政、組織等多個(gè)政府部門(mén)。為厘清各方職能界限與具體權(quán)責(zé)，消解事務(wù)無(wú)人落實(shí)的尷尬，我們可以借鑒上海建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)的理政模式，建設(shè)出能精細(xì)化到協(xié)調(diào)各部運(yùn)作的信息平臺(tái)，并以此為載體，去監(jiān)督財(cái)政部門(mén)建立采購(gòu)指標(biāo)，落實(shí)預(yù)算資金，督促社會(huì)管理部門(mén)確立公共服務(wù)承接主體的資質(zhì)條件，規(guī)劃招標(biāo)項(xiàng)目的具體環(huán)節(jié)，發(fā)布招標(biāo)的最終結(jié)果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部協(xié)同參與的管理模式，令購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制能真正落到實(shí)處。

其次，我們也需要吸納上海經(jīng)驗(yàn)，大力健全面向社會(huì)組織的扶持制度，積極培育公共服務(wù)的承接主體。一方面，政府需要加大政策傾斜力度，通過(guò)資金扶持、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等鼓勵(lì)方案去支撐社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)展。另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)給予社會(huì)組織一定的物質(zhì)支持，如直接建立公益產(chǎn)權(quán)制度或成立組織發(fā)展基金，擴(kuò)充社會(huì)機(jī)構(gòu)獲取外界捐贈(zèng)與項(xiàng)目資助的渠道，引導(dǎo)更多專(zhuān)業(yè)組織融入社會(huì)服務(wù)的隊(duì)列中，提升組織向人民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性。

2.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政模式

為盡早實(shí)現(xiàn)制度由繁瑣臃腫至簡(jiǎn)政便民的轉(zhuǎn)變，我們可以延續(xù)上海經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)建設(shè)“指尖政府”，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的智能化，以此來(lái)優(yōu)化公眾體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的宗旨。

為此，政府便需要將信息技術(shù)融貫到民生事務(wù)處理中，通過(guò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)，完善民眾申請(qǐng)渠道與進(jìn)度查詢(xún)制度，直接線上解決大眾的服務(wù)需求。這種足不出戶(hù)即可完成受理的行政模式不僅能大幅提升政府的辦事效率，更能消解辦事人員的奔波之苦，實(shí)現(xiàn)減環(huán)節(jié)、減證明、減時(shí)間的民眾期許，切實(shí)提升群眾和企業(yè)對(duì)政府的滿(mǎn)意度。

當(dāng)然，礙于信息技術(shù)的不均衡發(fā)展，上述變革或許還不能在短期內(nèi)覆蓋全國(guó)，在數(shù)據(jù)庫(kù)還無(wú)力支撐起整座城市信息洪流的前提下，我們還需要從革新現(xiàn)實(shí)制度的角度出發(fā)，探索便民的全新路徑。比如推動(dòng)各地基層服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立“一窗受理、分類(lèi)審批、一口發(fā)證”的服務(wù)機(jī)制，免除民眾為同一事務(wù)奔波多個(gè)部門(mén)的不便，或是積極推進(jìn)個(gè)人服務(wù)全城通辦，讓省市任一社區(qū)的受理中心都能滿(mǎn)足人們的服務(wù)需求，抑或打造省市服務(wù)熱線的總客服，規(guī)范整合各級(jí)部門(mén)的便民公眾號(hào)，通過(guò)統(tǒng)一服務(wù)前臺(tái)的形式，為民眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

總之，伴隨著建設(shè)服務(wù)型政府這一社會(huì)議題的日漸升溫，人們對(duì)簡(jiǎn)化行政程序，實(shí)現(xiàn)便企利民的期望也日漸熱切。為照應(yīng)公眾需求，政府還需在如何完善基層服務(wù)等層面繼續(xù)思索，多加創(chuàng)新。

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作者簡(jiǎn)介：

凌思慧（1994--）女，漢族，上海人，上海大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)部，2017級(jí)研究生，馬克思主義基本原理專(zhuān)業(yè)。