基于PSC評價法的地下綜合管廊PPP項目評價

田語嫣 姜騫 代廣松

摘要：PPP模式項目近些年在我國應(yīng)用廣泛，隨著國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施政策不斷完善，社會資本優(yōu)勢持續(xù)助力促使物有所值評價成為PPP模式中聚集的焦點。文章主要對物有所值定量評價法的計算步驟和流程進行分析，結(jié)合地下綜合管廊項目的特點，通過對浙江省T市地下綜合管廊項目中應(yīng)用的PSC評價法中PPP值和PSC值進行詳細分析，建立PPP模式下物有所值定量評價模型。最后對物有所值定量評價中出現(xiàn)的問題進行了一定改善，為我國物有所值評價提供了參考和借鑒。

Abstract： PPP model projects have been widely used in China in recent years. With the continuous improvement of the national infrastructure construction policy， social capital advantages continue to help promote value-for-money evaluation to become the focus of the PPP model. This paper mainly analyses the calculation steps and flow of the method of quantitative evaluation of value for money. Combining with the characteristics of urban underground utility tunnel project， PPP and PSC of the PSC evaluation method applied in the utility tunnel project of T city in Zhejiang Province are analyzed in detail， and the quantitative evaluation model of value for money under the PPP mode is established. Finally， the problems in the quantitative evaluation of value for money have been improved to some extent， which provides a reference for the evaluation of value for money in China.

關(guān)鍵詞：物有所值;PSC評價法;PPP模式;地下綜合管廊

Key words： value for money;Public-Sector-Comparator;Public-Private-Partnerships;utility tunnel

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）15-0001-04

0 ?引言

地下綜合管廊是一種在地下建造預(yù)留管線位置的隧道空間，將生活和市政管線科學(xué)地布列容納，并設(shè)有專門供電、監(jiān)控、管理系統(tǒng)[1]。地下綜合管廊的出現(xiàn)有效改善了城市環(huán)境，減少了一再路面開挖帶來交通擁堵和“馬路拉鏈”的現(xiàn)象，為滿足大眾需求和提高城市承載力發(fā)揮著重要的作用，是城市現(xiàn)代化和智慧化的標志。但是，地下綜合管廊的前期建設(shè)造價非常昂貴，比傳統(tǒng)直埋管線投資成本高出許多，尋求一種合作模式來平衡成本和收益這個天平，是政府解決地下綜合管廊面臨的最重要問題。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》提出，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給環(huán)節(jié)，鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作的方式，撬動社會資本特別是民間投資投入到補短板重大民生項目，發(fā)揮社會資本管理、運營優(yōu)勢，為PPP項目順利進行奠定堅實的政策基礎(chǔ)。近幾年來，隨著PPP模式應(yīng)用地域范圍及行業(yè)類型的橫向、縱向都有新突破和進展。截止到2018年第三季度，國家財政部統(tǒng)計有8289個PPP項目均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，總共覆蓋31個省市（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。在財政部近日發(fā)布《關(guān)于加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理通知》（財金[2018]54號）重點強調(diào)了對存在問題的PPP項目進行清退審查，申報采用PPP模式項目應(yīng)充分做好前期論證，規(guī)范行業(yè)管理體系[2]。

PPP（Public-Private-Partnership）是政府與社會資本合作模式，為公共部門和私人部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實現(xiàn)特點公共項目的公共效益而建立的項目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴建設(shè)、運營和管理模式[3]。政府引進這種社會資本模式，與傳統(tǒng)政府采買模式相對比，不但減輕了政府資金債務(wù)負擔(dān)壓力，還對城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資等問題尋求了更好的投資途徑，PPP項目運營模式近些年廣受財政部和國家發(fā)改委的青睞。通過契約性關(guān)系建立，政府承擔(dān)了項目中面臨質(zhì)量和價格等公共利益責(zé)任，以確保公眾利益的最大化。

1 ?物有所值文獻綜述及定量評價流程

1.1 物有所值文獻綜述

物有所值（Value For Money，簡稱VFM）是評估項目能否科學(xué)采用PPP模式的重要依據(jù)，是指應(yīng)用PPP模式后全生命周期成本與傳統(tǒng)采購模式下項目總成本相比較后可以得到的價值增值[4]。以3E為核心的VFM理念誕生于英國新公共管理運動，與PPP模式的結(jié)合使VFM理念得到延伸形成了VFM評價[5]。英國是最早推行PPP/PFI模式的國家，應(yīng)用并推廣了模式規(guī)范化PSC評價法體系為基準進行對VFM評估，隨著各國PPP模式不斷發(fā)展，PPP項目逐步增加，普遍認同公共部門比較值基準法（Public-Sector-Comparator，簡稱PSC）是評估VFM最有效的方法。2004年英國財政部（HM Treasury）頒發(fā)了《VFM評判指南》，其中對VFM定量評價做出了具體規(guī)范細則。

VFM的評價方法很豐富，通過對文獻及其發(fā)展狀況的梳理可以得知，國內(nèi)研究主要集中關(guān)注：VFM計算過程、影響VFM評價的風(fēng)險因素、VFM的概念和定性、定量評價方法等方面。彭為和陳建國（2014）等[6]詳細對VFM評價過程中涵蓋四項基于項目回報、社會福利、外部性、風(fēng)險轉(zhuǎn)移分別進行假設(shè)對比定性和定量分析，對假設(shè)下不同結(jié)論的差異性，得出VFM在PPP模式評價中的缺點和不足。張紫薇[7]（2018）主要對全壽命周期下PPP模式項目的VFM評價流程做了深入分析研究，重點結(jié)合了VFM評價中事前評價和事后評價，又引入了動態(tài)監(jiān)管的理論方式，使VFM在評估PPP項目中達到最佳效果。劉雪婷、李明順（2018）等[8]深入探究了PPP模式下地下綜合管廊項目的定價機制（2018）首次提出VFM定量分析中的PSC評價法，在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應(yīng)包含外部性因素特征，并以北京中關(guān)村地下綜合管廊項目豐富了VFM評價模型。蘇汝劼和胡富捷[9]（2017）通過對包括CBA、PSC、OBC三種VFM國際評價法的成果分析，得到PSC是適合我國國情的評價法，并在PSC值計算概念中提出加入“凈轉(zhuǎn)移風(fēng)險”的概念，建議在VFM評價過程中借鑒商業(yè)案例清單法，建立屬于我國的PPP項目數(shù)據(jù)庫，為VFM提供強有力的數(shù)據(jù)支持。

1.2 物有所值定量評價流程

通過文獻梳理可以總結(jié)得到VFM評價主要分為定性和定量評價。財政部2015年出臺的《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]67號）明確指出了現(xiàn)階段VFM以定性評價為核心，定量評價為輔，然而并沒有做出明確的評價標準和細則程序[10]。簡單來說，VFM評價就是一種比較方法，通過對政府傳統(tǒng)采購模式和PPP模式下凈成本現(xiàn)值（Net Present Cost，簡稱NPC）進行對比分析，得出更經(jīng)濟、高效利用社會資源模式。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是選擇傳統(tǒng)采購模式還是PPP模式，都需要一個公平公正的分析論證，而VFM則是驗證PPP項目科學(xué)可行性的重要評價方法。本文梳理了地下綜合管廊PPP模式項目物有所值評價中常用的公共部門比較值基準法（Public-Sector-Comparator，簡稱PSC）量化了全壽命周期內(nèi)效益與成本核算，并基于我國國情的情況，優(yōu)化和豐富PSC評價方法，建立一套關(guān)于地下綜合管廊的VFM評價模型，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的VFM評價提供借鑒和實際參考，開辟了物有所值新思維路徑，使PPP項目評估過程更加物有所值。VFM定量評價流程如圖1所示。

2 ?物有所值定量評價方法

定量評價環(huán)節(jié)是VFM評估的一個重要步驟，不僅量化了成本支出和效益收益，還用數(shù)據(jù)模型科學(xué)性體現(xiàn)了VFM評價法公正客觀，不少學(xué)者已經(jīng)將定量分析視為下階段重點研究內(nèi)容，所以選擇合適的計算方法是必不可少的環(huán)節(jié)。國內(nèi)外現(xiàn)階段關(guān)于定量評價的計算方法主要分為如下三種。

2.1 成本效益分析法

成本效益分析法（Cost Benefit Analysis，簡稱CBA）是最早應(yīng)用于評估項目成本和效益的方法。通過計算和比較項目全生命周期的成本和效益，在折現(xiàn)率確定的基礎(chǔ)上對項目現(xiàn)金流的總和得出評價指標凈現(xiàn)值（NPV）。簡要來說，就是在眾多備選方案中，通過計算不同方案的成本和效益來對比擇選出項目的最優(yōu)方案。常用評估地下綜合管廊建設(shè)PPP項目的社會效益價值，在前期決策過程中尋求以最少的投資獲取最大的收益。但CBA分析法的缺點主要在三個方面。①折現(xiàn)率選取，不同折現(xiàn)率的選擇會影響計算結(jié)果出現(xiàn)偏差。②數(shù)據(jù)收集，基于全面性的考慮該方法需要對不同方案下每個成本和收益分別進行計算統(tǒng)計，需要的假設(shè)條件和數(shù)據(jù)量巨大且難以保證準確性和真實性，現(xiàn)下我國還沒有完備的數(shù)據(jù)庫進行參考，計算過程中需要量化的數(shù)據(jù)是面臨的主要問題。③基于地下綜合管廊項目，是惠民的福利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公益性已經(jīng)大于后期運營所產(chǎn)生的外部效益，且這些指標又沒有嚴格的量化程序，得到的結(jié)果也是參差不齊不可依靠，并且在定價方面政府沒有出臺相關(guān)政策，收費標準的制定也是毫無依據(jù)，從而使這種方法的應(yīng)用范圍受到局限和制約。

2.2 競爭性投標分析法

競爭性投標分析法主要立足于項目立項決策階段，是我國和新加坡常用來對PPP項目進行VFM定量分析的方法。主要原理是通過招標的方式，使投標人在招標競爭過程中充分發(fā)揮其在技術(shù)研發(fā)、管理手段等方面的優(yōu)勢，通過在相互競爭中降低建設(shè)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率來利用市場機制獲取VFM[11]。競爭性投標既可以通過公開招標體現(xiàn)公平性，又能用競爭刺激行業(yè)內(nèi)部不斷轉(zhuǎn)型升級，雖然這種方法不需要量化成本和效益，能夠節(jié)約時間提高效率，但就地下綜合管廊項目來說，地下綜合管廊前期造價高昂、建造周期較長，如果招標人和投標人有腐敗黑幕的不良交易進行，不但會影響VFM值的確定，還會造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中質(zhì)量偷工減料行為。所以必須選擇一種更為科學(xué)可行的VFM定量評價法。

2.3 公共部門比較基準分析法

PSC的大多數(shù)應(yīng)用在項目識別和準備階段進行定量分析，無論采取何種形式的采購模式，假設(shè)條件在產(chǎn)出績效相同的情況下，評估擬采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施類地下綜合管廊項目，通過量化政府傳統(tǒng)采購模式下全壽命周期公共部門比較值凈成本現(xiàn)值（PSC值）與PPP模式下全壽命周期凈成本現(xiàn)值（PPP值），比較兩種模式的總成本和總效益，差值對比獲取VFM值，最終選擇成本低效率高的采購模式，確保項目物有所值。其計算公式為：VFM=PSCNPV-PPPNPV，若VFM>0，則通過定量評價選擇PPP模式，可以使地下綜合管廊項目更加節(jié)省成本、降低造價;VFM<0選擇政府傳統(tǒng)的采購模式更適合。PSC評價法中常用PPP值在不同階段計算依據(jù)不同，所以在項目識別和準備階段，在無法準確量化PPP模式下總成本條件時，一般咨詢經(jīng)驗豐富的工程師或查找近幾年類似的實體項目進行參照標準，PPP模式凈成本現(xiàn)值一般采用影子報價。PSC評價法近些年在我國PPP項目應(yīng)用廣泛，評價體系發(fā)展較為成熟，是一套科學(xué)完整的評價方法。但是目前PSC法的評價過程過于“規(guī)范化”，沒有做到“具體問題要具體分析”，針對不同類別的PPP項目各咨詢機構(gòu)采用定量分析大體相同，而本文聚焦地下綜合管廊項目有其特殊性，應(yīng)建立一套屬于地下綜合管廊項目的VFM定量評價體系，使評價結(jié)果更為準確。表1清晰表明三種定量評價方法對地下綜合管廊項目的適用程度。

3 ?地下綜合管廊PSC評價法模型構(gòu)建

地下綜合管廊項目具有特殊性，本文結(jié)合我國的實際情況選擇PSC評價法對其進行模型構(gòu)建。PSC法主要涵義是指：政府等公共行政部門通過參考之前行業(yè)內(nèi)類似項目研究數(shù)據(jù)的前提下，對產(chǎn)出質(zhì)量、效果相同的產(chǎn)品或服務(wù)的PPP模式項目，進行的產(chǎn)品成本估算[12]。簡單來說，政府通過對審核項目采取的不同采購模式分析，在全壽命周期下對產(chǎn)出產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)的成本及利潤凈現(xiàn)值形式量化，并進行風(fēng)險調(diào)整。由此看出，地下綜合管廊模型的構(gòu)建，關(guān)鍵兩個因素PSC值和PPP值的計算。以案例浙江省T市地下綜合管廊工程為例進行VFM定量評價模型構(gòu)建，本項目運作方式采用TBOT模式，依據(jù)財政部出臺的示范性文件，本項目建設(shè)期2年，運營期18年，合作期滿后將項目經(jīng)營權(quán)無條件移交給政府機構(gòu)。建設(shè)地下綜合管廊總里程19.6公里，建設(shè)總投資為246835萬元。建設(shè)內(nèi)容為供電、供水、燃氣以及各類電訊專業(yè)管線與一體的城市地下管線項目，為有效緩解了城市發(fā)展中土地資源緊張問題，提高土地利用效率，是保障城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。

3.1 PSC值計算及主要構(gòu)成

3.1.1 初始PSC值

初始PSC值由三部分構(gòu)成分別是直接成本、間接成本和第三方收入，如表2根據(jù)地下綜合管廊項目情況做出了詳細劃分。由于第三方收入的特殊性，在政府準入第三方的條件下，第三方的收入會補貼一部分成本，所以在計算過程中要扣除這一部分。本項目總投資為246835萬元，其中建設(shè)期利息為9676萬元。折現(xiàn)率參考近幾年建設(shè)項目中基準收益率，該項目折現(xiàn)率取4.9%，可得出項目建設(shè)凈成本（直接成本）為229702萬元，運營維護凈成本（間接成本）為59051萬元，方得到初始PSC值為288753萬元。

3.1.2 競爭性中立調(diào)整值

指政府競爭優(yōu)勢通常包括政府比社會資本少支出的土地費用、行政審批費用和所得稅相關(guān)稅費。通過平衡和調(diào)整傳統(tǒng)模式和社會資本之間的優(yōu)勢條件競爭，達到公平合理基礎(chǔ)再進行評價。地下綜合管廊項目是屬于政府職能下承建的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所占用土地由政府撥劃不涉及土地使用稅，本項目主要涉及到印花稅，可按照合同金額萬分之五進行貼花，所得到競爭性中立調(diào)整值為5113萬元。

3.1.3 總風(fēng)險承擔(dān)成本值

總風(fēng)險承擔(dān)成本涵蓋了項目中可轉(zhuǎn)移風(fēng)險和自留風(fēng)險?？赊D(zhuǎn)移風(fēng)險指政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，私人部門用最低的成本控制并管理風(fēng)險[13]。自留風(fēng)險指不可轉(zhuǎn)移必須由政府承擔(dān)的風(fēng)險值，主要是政策法規(guī)類別的風(fēng)險[14]。跟傳統(tǒng)市政管線類項目相比，地下綜合管廊項目前期投資巨大，施工工藝復(fù)雜，建設(shè)期和資金回收周期較長且不可預(yù)見風(fēng)險較多，伴隨每個階段風(fēng)險的增加，都會導(dǎo)致成本的增加，所以風(fēng)險成本的估算是不可忽視重要環(huán)節(jié)。對于風(fēng)險的量化，目前并沒有相當規(guī)范成熟細則可尋，可以對比行業(yè)內(nèi)近些年相似項目風(fēng)險特征，對風(fēng)險全方位發(fā)生概率結(jié)果進行估算量化，來確定風(fēng)險價值。本項目參考同期同類別下地下綜合管廊工程，風(fēng)險承擔(dān)成本取項目建設(shè)運營成本10%，自留風(fēng)險可取項目總風(fēng)險的20%，得出項目風(fēng)險承擔(dān)總成本為33599萬元。

3.1.4 ?計算PSC值

PSC值=初始PSC值+競爭性中立調(diào)整值+總風(fēng)險承擔(dān)成本（可轉(zhuǎn)移風(fēng)險+自留風(fēng)險）

=288753+5113+33599

=327464（萬元）

3.2 PPP值計算及主要構(gòu)成

PPP值是指政府在PPP模式對全壽命周期下項目提供的產(chǎn)品或是服務(wù)基礎(chǔ)下所承擔(dān)的成本凈現(xiàn)值。依據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）規(guī)定的PPP值計算公式進行測算，本項目股權(quán)投資政府方占股份比例的20%，按照建設(shè)期二年計劃對項目資金進行（5：5）分計劃投入，計算出股權(quán)投資現(xiàn)值為9171萬元。運營期間的補貼，要求PPP項目保證在運營期內(nèi)效益和產(chǎn)出保持平衡的條件下，政府用年金的方式進行資金缺口補貼，T市地下綜合管廊項目政府補貼年金為17049萬元，運營補貼現(xiàn)值為182534萬元。PPP值的風(fēng)險承擔(dān)成本和PSC值大致相同，總風(fēng)險承擔(dān)成本的20%為政府自留風(fēng)險，計算出政府自留風(fēng)險現(xiàn)值為6720萬元。此部分涉及的政府配套服務(wù)成本較少，運營補貼值承擔(dān)表現(xiàn)一部分，剩下可忽略不計。

PPP值=股權(quán)投資+運營補貼+風(fēng)險承擔(dān)

=9171+182534+6720

=198425（萬元）

3.3 T市地下綜合管廊項目VFM定量計算

VFM=PSC值-PPP值

=327464-198425

=129039（萬元）

>0

VFM%=39.41%

通過定量分析和計算得出VFM>0，說明對成本和效益量化結(jié)果達到了該項目對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會效益要求，說明T市地下綜合管廊項目適用PPP模式進行建造和運營。T市地下綜合管廊項目PPP模式的選擇不僅符合國家政策要求，還跟緊大潮流趨勢步伐充分發(fā)揮社會資本資金資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢，通過縮減成本和控制風(fēng)險提高了資金使用效率，從而達到真正的物有所值。

4 ?結(jié)論

本文從VFM定量評價角度主要歸納了PSC評價法計算流程及適用于城市地下綜合管廊項目定量模型構(gòu)建，通過對浙江省T市地下綜合管廊項目PSC值和PPP值計算并得到VFM結(jié)論，結(jié)果驗證了PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用的可操作性和科學(xué)性，為PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了可參考的理論依據(jù)。從目前來看，我國物有所值體系發(fā)展并不完善，定量評價過程中需要考慮的基本評價指標眾多消耗大量的時間和人力資源成本用于量化數(shù)據(jù)，且我國并沒有完備的數(shù)據(jù)庫作為支撐，許多數(shù)據(jù)值的確定均來自同類別項目的參考，初始數(shù)據(jù)的準確性和可依靠性是非常重要，是影響PPP模式結(jié)果選擇的核心要素，為此我國應(yīng)加速建立可參考性強的PPP項目數(shù)據(jù)庫，為VFM評價提供有利的數(shù)據(jù)支持。城市地下綜合管廊項目建設(shè)周期較長，一般為10到20年甚者更長，不同階段可能面臨的風(fēng)險且不能準確的評估，前期決策假設(shè)條件下風(fēng)險值評價方面單一具有片面性，應(yīng)及時調(diào)整風(fēng)險指標和更新動態(tài)數(shù)據(jù)信息使物有所值評價流程更完備。

參考文獻：

[1]余常俊.城市地下綜合管廊淺析[J].公路，2016，61（10）：153-157.

[2]梁玲霞，韓芳.城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造PPP模式物有所值定量評價研究[J].金融理論與實踐，2018（06）：72-77.

[3]葉曉甦，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學(xué)，2013，27（06）：6-9.

[4]袁競峰，王帆，李啟明，鄧小鵬.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的VfM評估方法研究及應(yīng)用[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012（01）：27-30.

[5]吳洪樾，袁競峰，杜靜.國際PPP項目物有所值定性評價及對我國的啟示[J].建筑經(jīng)濟，2017，38（03）：38-42.

[6]彭為，陳建國，Cui Qingbin，穆詩煜.公私合作項目物有所值評估比較與分析[J].軟科學(xué)，2014，28（05）：28-32，42.

[7]張紫薇.PPP項目VFM評價流程與其動態(tài)監(jiān)管方式[J].管理評論，2018，30（10）：270-278.

[8]劉雪婷，李明順.地下綜合管廊PPP項目物有所值定量評價模型的構(gòu)建[J].價值工程，2017，36（10）：27-30.

[9]蘇汝劼，胡富捷.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目定量VFM評價方法研究——以北京地鐵四號線為例[J].宏觀經(jīng)濟研究，2017（05）：74-79，133.

[10]崔彩云，王建平，劉勇.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目物有所值（VFM）評價研究綜述[J].土木工程與管理學(xué)報，2016，33（04）：57-62.

[11]劉勇，肖翥，許葉林.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目評價與立項決策的再思考——基于PPP模式的國際實踐經(jīng)驗[J].科技管理研究，2015，35（08）：185-190.

[12]劉慧慧，孫劍，李飛飛.城市地下綜合管廊應(yīng)用PPP模式的VFM評價[J].土木工程與管理學(xué)報，2016，33（04）：122-126.

[13]陳然然，豐景春，薛松.基于VFM的污水處理項目PPP模式適用性研究[J].中國農(nóng)村水利水電，2017（01）：49-53，57.

[14]韋海民，王曼.PPP模式下公租房項目的VFM定量評價[J].財會月刊，2017（35）：60-65.