公安信訪法治化道路探索

鞠睿

摘 要：公安機(jī)關(guān)作為黨和人民的“刀把子”肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的光榮使命，為了在新時(shí)代背景下貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想，從而提高公安信訪工作的法治化及規(guī)范化水平，進(jìn)而構(gòu)建現(xiàn)代化的涉警信訪制度。以實(shí)證研究及社科法學(xué)的方法，分析當(dāng)前涉警信訪領(lǐng)域所面臨的突出問題和問題的形成機(jī)制，為正確化解涉警信訪領(lǐng)域問題，構(gòu)建法治化、現(xiàn)代化的涉警信訪制度體系提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：涉警信訪；法治化；信訪制度；利益平衡

一、涉警信訪面臨的形勢(shì)與困境

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革發(fā)展步伐的加快，各方利益的沖突使得社會(huì)矛盾日顯突出，而信訪是我國社會(huì)矛盾集中顯現(xiàn)的主要途徑之一。部分信訪人的文化程度、自身素質(zhì)參差不齊，訴求不能如實(shí)表達(dá)，出現(xiàn)了纏訪、鬧訪、惡意信訪等多種非正常上訪現(xiàn)象，對(duì)于這類問題的處理變得十分棘手，公安機(jī)關(guān)信訪工作的開展面臨著巨大的壓力，也耗費(fèi)了公安機(jī)關(guān)的大量精力，對(duì)基層的執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，甚至危及到了社會(huì)安全穩(wěn)定。

2004年憲法修正案將“人權(quán)入憲”， 尊重人權(quán)，表明國家的政治態(tài)度和基本立場(chǎng)；保障人權(quán)，反映政府的莊嚴(yán)承諾和政府職能觀念的轉(zhuǎn)變。而習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作重要思想又將信訪工作中的法治化推到了新高度，通過十個(gè)深刻指出系統(tǒng)闡述了信訪工作在黨和國家工作大局中的重要地位和作用，科學(xué)揭示了新形勢(shì)下信訪工作的規(guī)律特點(diǎn)，對(duì)各部門的信訪工作提出了新要求，新任務(wù)。

而公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來將維護(hù)安全穩(wěn)定作為工作任務(wù)的重中之重。各級(jí)公安機(jī)關(guān)在重要的時(shí)間點(diǎn)高度緊張，某些地域甚至喊出口號(hào)，“亮劍保平安”，通過對(duì)信訪人員的把握及劃分層級(jí)來確定穩(wěn)控名單，在重要的時(shí)間點(diǎn)保證其吸附于基層，但維穩(wěn)工作難免“一刀切”，許多有著冤屈或合理訴求的群眾也被吸附在了基層，這種對(duì)于上訪者的穩(wěn)控會(huì)對(duì)社會(huì)環(huán)境造成不可逆的損害，截一個(gè)進(jìn)京上訪者的費(fèi)用很多時(shí)候完全可以解決其實(shí)際問題。二是截訪會(huì)帶來嚴(yán)重的政治后果，涉警信訪相較于其他領(lǐng)域信訪具有更強(qiáng)的政治性，體現(xiàn)的社會(huì)矛盾更為突出，行政強(qiáng)制力量對(duì)上訪群眾基本人身權(quán)利的侵犯直接異化了我國當(dāng)前信訪制度，在一定程度上造成了國家合法性的流失。三是對(duì)于上訪的群眾來說，公安對(duì)于其正常信訪活動(dòng)的介入，攔截會(huì)使群眾產(chǎn)生對(duì)于公安機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，極大的惡化了警民關(guān)系，不利于日后公安正常執(zhí)法活動(dòng)的開展。

如何推動(dòng)現(xiàn)代化涉警信訪工作，將法治化、規(guī)范化貫穿于涉警信訪工作當(dāng)中，對(duì)于維護(hù)國家的政治制度，保障公民的基本權(quán)利及公安工作的現(xiàn)代化具有重要的意義。

二、國內(nèi)外對(duì)于信訪領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)研究

當(dāng)前，我國對(duì)于涉警信訪的研究還處于一種半缺失的狀況，鮮有學(xué)者關(guān)注，學(xué)者將目光投在了對(duì)于信訪制度的研究上，從宏觀的角度上為信訪制度構(gòu)建理論，并通過對(duì)于外國諸如情愿，監(jiān)察等制度的比較來為我國信訪制度的改進(jìn)與完善作出努力，部分學(xué)者通過對(duì)信訪制度運(yùn)行狀況的實(shí)地考察，總結(jié)出了信訪制度面臨的問題，并創(chuàng)造性的提出了各種解決目前面臨的信訪困境的措施及方法，比如梁迎修教授提出的：“提升行政信訪對(duì)于公共決策的支持能力和推動(dòng)公共政策及時(shí)調(diào)整的能力，優(yōu)化現(xiàn)行的信訪工作考核機(jī)制，融合剛性的法治思維和柔性的群眾工作”，就能夠?yàn)楫?dāng)前涉警信訪提供借鑒及方向。

研究涉警信訪領(lǐng)域的多為實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)工作者，他們具有豐富的信訪工作經(jīng)驗(yàn)，在長(zhǎng)期的工作中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、尋求解決問題的路徑，但是角度頗為單一，無法跳出實(shí)務(wù)的領(lǐng)域看問題，且作為公安機(jī)關(guān)中的實(shí)務(wù)工作人員，看問題難免具有片面性和趨向正確性所以最終的落腳點(diǎn)就變成了化解涉法涉訴積壓案件、努力做好維穩(wěn)工作等與涉警信訪工作緊密聯(lián)系的實(shí)務(wù)研究。研究方法單一，沒有將信訪看做是社會(huì)生活、社會(huì)互動(dòng)的一部分，孤立的看做公安部門的工作，缺乏與其他學(xué)科的交叉聯(lián)系，處于一種自說自話的研究狀態(tài)，沒有做到與其他學(xué)科的深入交流。

（二）國外研究

信訪制度是我國根據(jù)社會(huì)主義國情而建立的一項(xiàng)特有的政治制度，在世界其他國家并不存在信訪制度，國外對(duì)該問題的研究非常少。一些國家擁有議會(huì)監(jiān)察專員制度或申訴專員制度，從功能對(duì)應(yīng)的角度看，與我國信訪制度類似，如德國的聯(lián)邦議院請(qǐng)?jiān)钢贫?、法國的總統(tǒng)府通信局和共和國協(xié)調(diào)員制度、丹麥和瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度、英國的公民申訴制度和體系、澳大利亞的“冤情大使”和行政裁判所制度等。

西方研究多建立在三權(quán)分立、政黨政治、民主政治等制度的基礎(chǔ)上。在警察執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督的認(rèn)識(shí)上是一致的。有別于傳統(tǒng)以警察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部調(diào)查處置為主的監(jiān)督模式，現(xiàn)代警察監(jiān)督制度注重引入了社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，通過引導(dǎo)民眾有序、規(guī)范參與警察事務(wù)的監(jiān)督工作，從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)與警察權(quán)正態(tài)博弈、體制約束與外部監(jiān)督雙向平衡的目的。目前，發(fā)達(dá)國家的警察機(jī)構(gòu)對(duì)公民投訴的處理制度已具備專業(yè)化、規(guī)范化等特征，盡管從形式內(nèi)容、處理程序、責(zé)任追究等存在諸多差異，但均以法律或者警察規(guī)定等形式妥善規(guī)制，其保障公民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，與我國設(shè)立公安信訪制度的根本出發(fā)點(diǎn)殊途同歸。

三、公安信訪的突出問題及形成機(jī)制

涉警信訪作為當(dāng)前觀察社會(huì)問題的一扇窗，反映出了眾多的突出問題。而當(dāng)前涉警信訪領(lǐng)域的突出問題主要如下：

第一，非正常信訪猖獗。涉警信訪中理想的狀況應(yīng)該是信訪群眾按照法律規(guī)定通過正常途徑反映其合理訴求，但部分信訪群眾在其信訪活動(dòng)中拋棄了法律，“信訪而不信法”，力求只通過信訪來解決其問題，而忽視了其他的救濟(jì)途徑。更有甚者喜歡越級(jí)信訪，認(rèn)為上級(jí)永遠(yuǎn)比下級(jí)“管用”，造成信訪活動(dòng)的非正?；醮涡旁L者又喜歡去模仿他人的信訪行為，這樣就造成了一批又一批的信訪者不斷對(duì)公安機(jī)關(guān)的信訪工作施加壓力，造成了當(dāng)前涉警信訪領(lǐng)域的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)。

第二，重復(fù)信訪，無理信訪多發(fā)。部分信訪群眾通過信訪活動(dòng)看到了經(jīng)濟(jì)利益，受利益的驅(qū)動(dòng)開始一事多訪，不達(dá)到賠償目的不罷休，此類信訪問題往往不是公安機(jī)關(guān)履行職能所造成的問題，而是信訪群眾無中生有，信訪取樂造成了公共資源的浪費(fèi)，耽誤了其他信訪群眾反映其正常訴求。

第三，公安機(jī)關(guān)“一刀切”。由于非法信訪造成了極為惡劣的社會(huì)影響并嚴(yán)重危害了社會(huì)正常秩序，公安機(jī)關(guān)有必要對(duì)部分信訪人員了解情況，掌握其基本動(dòng)態(tài)，從而避免群體性事件及其他惡劣事件的發(fā)生。但是，維穩(wěn)工作的操作性較一般，公安機(jī)關(guān)的維穩(wěn)工作難免“一刀切”，雖然在一定程度上保持了社會(huì)治安的良好態(tài)勢(shì)，但是對(duì)信訪制度來說是一種沖擊，信訪制度作為我國根據(jù)社會(huì)主義國情而建立的一項(xiàng)特有的政治制度，其目的就是為了保障人民的合法權(quán)益能夠得到更好的實(shí)現(xiàn)，人民的價(jià)值能夠在制度的框架內(nèi)得到更好的體現(xiàn)，如何探索出維穩(wěn)工作的新方法，從而最大限度的保障人民合法權(quán)益，推動(dòng)涉警信訪工作的法治化，是當(dāng)前涉警信訪領(lǐng)域最為突出的問題。

涉警信訪領(lǐng)域中的群眾訴求廣泛，涉及到的內(nèi)容涵蓋著方方面面，不同的信訪問題由于時(shí)代背景的不同具有極強(qiáng)的時(shí)效性及政策的導(dǎo)向性，故分析涉警信訪領(lǐng)域中問題的形成機(jī)制時(shí)，我們可以從大處著眼，看到真正持續(xù)影響涉警信訪領(lǐng)域的關(guān)鍵因素，政策會(huì)隨著時(shí)代的改變而改變，訴求也是不斷變化的，但是無論何種信訪都圍繞著利益，利益貫穿于信訪活動(dòng)的始終，可以說分析好利益對(duì)于信訪活動(dòng)的影響，就已經(jīng)抓住了涉警信訪領(lǐng)域的“牛鼻子”。

四、公安信訪法治化的措施及方法

在行政信訪領(lǐng)域，學(xué)者們已經(jīng)提出了眾多的制度創(chuàng)新理論及立法建議，而涉警信訪作為行政信訪的一部分理應(yīng)追尋最新的思潮及動(dòng)態(tài)。但社會(huì)生活具有極強(qiáng)的變化性，我們不能永遠(yuǎn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，問題的解決不能僅僅依靠立法和制度，依靠對(duì)策來進(jìn)行行為的規(guī)制或許要建立在基礎(chǔ)理論已經(jīng)相當(dāng)成熟的情況下，而當(dāng)前涉警信訪領(lǐng)域基礎(chǔ)理論尚未充分，故不宜提出具有政策導(dǎo)向性的立法建議，而應(yīng)該具體針對(duì)于形成機(jī)制的關(guān)鍵即利益來進(jìn)行法治化的發(fā)展和進(jìn)步。

既然要平衡利益，就必然要同時(shí)牽扯到兩個(gè)主體。對(duì)于公安機(jī)關(guān)來說其可控利益主要是信訪績(jī)效考核體系的壓力，《信訪條例》將信訪績(jī)效納入到了公務(wù)員的考核體系當(dāng)中，我們的公安民警自然不敢懈怠，“一票否決制”的考核體系對(duì)于公安機(jī)關(guān)的信訪工作人員來說是不公平的，為了化解信訪群眾對(duì)于社會(huì)安全及社會(huì)秩序的壓力，上級(jí)公安機(jī)關(guān)將壓力轉(zhuǎn)移到下級(jí)公安機(jī)關(guān)上，既侵害了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)也侵害了民警的合法權(quán)益，機(jī)械式的命令雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)營(yíng)造出一種欣欣向榮的和諧畫面，但卻為社會(huì)增添了更大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，一般的信訪問題解決周期并不長(zhǎng)，但是通過傳統(tǒng)的“一刀切”涉警信訪工作模式，就會(huì)使問題的解決周期變長(zhǎng)，社會(huì)矛盾不斷積壓，原本容易解決的信訪問題，也變得更加復(fù)雜，更加難以把握。涉警信訪較其他行政信訪主體來說具有強(qiáng)制力和更為廣泛的社會(huì)影響力，我們必須要促進(jìn)當(dāng)前涉警信訪領(lǐng)域的法治化，改變現(xiàn)有的傳統(tǒng)信訪工作績(jī)效考核體系，要把按照非法上訪的人數(shù)、次數(shù)等責(zé)任追究的機(jī)制轉(zhuǎn)化為多元的，科學(xué)的考核機(jī)制或鼓勵(lì)機(jī)制，做到保護(hù)好公安信訪工作者的權(quán)利保障，從而減少涉警信訪領(lǐng)域內(nèi)的對(duì)抗性，促進(jìn)社會(huì)矛盾能夠在公安機(jī)關(guān)得到妥善的溝通與探討，從而達(dá)到“良法美治”的效果。

對(duì)于信訪群眾來說，如何把握其利益是尤為關(guān)鍵的，在涉警信訪的工作開展過程中，我們必須堅(jiān)持法治思維，但對(duì)于群眾利益，我們?nèi)砸３忠环N柔性的包容態(tài)度，其目的在于最大限度的減少對(duì)抗，從而更好的推動(dòng)涉警信訪的法治化和規(guī)范化，如何正確把握信訪群眾的利益所在要根據(jù)其特性。

首先是客觀性，作為信訪群眾的訴求最終落腳處，利益是信訪群眾最為關(guān)注的點(diǎn)，但訴求中的利益必須是客觀存在的，必須具備被侵害了的客觀事實(shí)，無中生有，無理取鬧的利益訴求決不能予以支持，其結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致更多的非正常信訪事件發(fā)生，“一傳十，十傳百”違背法律來滿足上訪的不客觀利益訴求，只會(huì)制造出更多的信訪問題，對(duì)于涉警信訪領(lǐng)域產(chǎn)生更大的沖擊和壓力。

其次是科學(xué)性，信訪群眾的利益訴求必須是可救濟(jì)的，符合一般性救濟(jì)原則的，在涉警信訪工作實(shí)踐中，很大一部分積壓?jiǎn)栴}是由于信訪群眾的利益訴求不合理，甚至夸張，利益訴求應(yīng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)到賠償?shù)哪康暮拖薅?，國家賠償不是非法信訪的提款機(jī)，信訪群眾的利益賠償要適度，要經(jīng)得起推敲，要根據(jù)科學(xué)的并具有操作性的規(guī)定來指導(dǎo)，而不是根據(jù)信訪人的“獅子大開口”，更不是其對(duì)于社會(huì)的潛在危害性。

利益的平衡問題是一個(gè)主觀性較強(qiáng)的問題，筆者提出的方法具有宏觀上的導(dǎo)向性，但“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，如何具體的平衡好相關(guān)主體之間的利益問題任重而道遠(yuǎn)。

五、結(jié)語

人民群眾既依法享有通過信訪途徑反映其訴求的權(quán)利，也必須要遵守相關(guān)法律對(duì)于信訪事項(xiàng)的規(guī)定，維權(quán)堅(jiān)決的遵守法律，相信法律，不可違法，不可信訪而不信法，更不能制造極端事件、群體事件。

公安機(jī)關(guān)作為武裝性質(zhì)的治安行政力量，人民民主專政的堅(jiān)強(qiáng)柱石，在信訪維穩(wěn)工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著主力軍的作用，對(duì)信訪活動(dòng)中違法犯罪行為必須堅(jiān)決予以打擊。一手抓預(yù)防信訪問題的發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的信訪問題的解決，一手抓打擊信訪活動(dòng)中違法犯罪行為，“兩手抓，兩個(gè)手都要硬”。

但是，公安機(jī)關(guān)對(duì)于信訪活動(dòng)的廣泛介入諸如穩(wěn)控等措施必須要在法律允許的范圍內(nèi)，在法治的軌道上運(yùn)行，不可肆意妄為，不可越軌。而當(dāng)前越軌現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，必須對(duì)現(xiàn)有的越軌現(xiàn)象予以及時(shí)的糾正，引導(dǎo)工作工作向法治化，專業(yè)化，信息化的方向上持續(xù)發(fā)展進(jìn)步。對(duì)于涉警信訪領(lǐng)域內(nèi)問題的解決絕非一朝一夕，矛盾的化解和糾紛的解決依靠著對(duì)于形成機(jī)制的分析把握，而非對(duì)策性的立法建議，對(duì)于利益的平衡把握，是從小處入手，切實(shí)做到化解社會(huì)矛盾的有效舉措。

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