論加拿大的議會制度

張藝爍

摘 要：加拿大政治基本構(gòu)架發(fā)端于英國，其國家機(jī)構(gòu)基本組織形式與主要英聯(lián)邦國家近似。議會是加拿大政治生活的中心，加拿大使用典型的議會制度。 盡管在加拿大的現(xiàn)實政治生活中，行政系統(tǒng)的政治地位日漸凸顯，并且已成為政治系統(tǒng)的主導(dǎo)力量和國家機(jī)器的動力， 但議會仍是整個政治系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分。 議會是立法系統(tǒng)的外殼，因而議會首先是立法機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)在于通過制定和頒布各種法律來維護(hù)國家和國民的利益。加拿大立法機(jī)構(gòu)由眾議院和參議院組成，被稱為兩院制。政黨是議會政治中的主導(dǎo)因素，但隨著“立法政治”的衰落和“行政政治”的興起，越來越多的人將目光投向了議會的個別成員。

關(guān)鍵詞：議會制；立法機(jī)構(gòu)；政黨；議員

依據(jù)傳統(tǒng)的議會制理論，議會是加拿大政治生活的中心。加拿大政治基本構(gòu)架發(fā)端于英國，英國的政治傳統(tǒng)特別是議會制又是從君主制中演變而來，因此議會制仍保留君主制的特色。由于行政體制的權(quán)威性和合法性來自議會，議會的法律地位仍然高于政府?！叭嗣裰鳈?quán)”原則是由議會單獨體現(xiàn)的，這不同于總統(tǒng)制國家中的三權(quán)分立。盡管在加拿大的現(xiàn)實政治生活中，行政系統(tǒng)的政治地位日漸凸顯，并且已成為政治系統(tǒng)的主導(dǎo)力量和國家機(jī)器的動力，但議會仍是整個政治系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分。

一、議會制度簡介

議會制度起源于英國，通過殖民擴(kuò)張和其他手段傳播到其他國家，成為這些國家的政體形式，主要由英聯(lián)邦國家采用。議會制度與總統(tǒng)制有關(guān)。在這一體制中，議會投票選舉確定政府內(nèi)閣，政府內(nèi)閣在履職過程中對議會負(fù)有責(zé)任。

加拿大采用典型的議會制，國家機(jī)構(gòu)的基本組織與主要的英聯(lián)邦國家類似。立法權(quán)由議會行使，政府內(nèi)閣由議會制定，對議會負(fù)責(zé)。有趣的是，受英國殖民文化的影響，英國女王是加拿大國家元首，而女王的代表——總督則行使權(quán)力。當(dāng)然，加拿大和英國政治制度最大的不同在于：加拿大是聯(lián)邦制下的聯(lián)邦內(nèi)閣制度，而英國是一個單一的議會內(nèi)閣制度。

議會的基本職能是代表，代表是間接民主，因此議會代表公民行事。代議制是加拿大民主制度的基本原則，這主要體現(xiàn)在：首先，普通公民選舉產(chǎn)生平民院。平民院和參議院相區(qū)別，只有平民院才真正代表國家和人民的利益，因為它由人民選舉產(chǎn)生，而參議院則由各種利益集團(tuán)構(gòu)成。其次，如果議會被視為一個代表的機(jī)關(guān)，那么議會制度就等同于這個意義上的代議制。平民院所代表的群體及其作用不言而喻，參議院議員是任命產(chǎn)生的，在此基礎(chǔ)上參議院代表著地區(qū)和集團(tuán)的利益。第三，議會代表性原則也體現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的結(jié)合上。立法機(jī)關(guān)即議會，而行政機(jī)關(guān)則為政府內(nèi)閣。行政部門的成員名單由議會中的多數(shù)黨擬定，因此內(nèi)閣代表議會并從議會獲得合法性。相較于總統(tǒng)制而言，總統(tǒng)的執(zhí)政合法性從選民處獲得，總統(tǒng)代表的是行政機(jī)關(guān)，而不是議會。

二、議會的歷史和沿革

加拿大議會制度始于在聯(lián)邦政府成立之前在殖民地實施代議制的嘗試。1758年新斯科舍的總督召集選舉，產(chǎn)生了加拿大歷史上的第一個立法會。當(dāng)時的代議機(jī)關(guān)是英國個殖民地普遍運用的立法院形式，而不是按照一個全國性的代議機(jī)關(guān)來建立的。因此這時的代議機(jī)關(guān)不是稱為議會，而是立法院。當(dāng)聯(lián)邦政府于1867年成立時，議會政府已在加拿大部分地區(qū)開展業(yè)務(wù)近20年。因此，加拿大的創(chuàng)始人只是肯定并接受了既定的制度，并在新的聯(lián)邦層面建立了一個新的制度。

早期議會民主主要體現(xiàn)在立法機(jī)構(gòu)為限制行政權(quán)力而進(jìn)行的斗爭。在實現(xiàn)了這一目標(biāo)后，議會繼續(xù)擴(kuò)大各立法機(jī)構(gòu)的代表性以便使其能真正代表整個國家的聲音。加拿大雖然繼承并延續(xù)了英國的政治制度，但由于社會成分不同（加拿大有相當(dāng)部分擁有選舉權(quán)的有產(chǎn)者），因此加拿大的民主斗爭目標(biāo)就非常明確，即要求總督和內(nèi)閣對選舉產(chǎn)生的議會負(fù)責(zé)?？梢哉f自1867年成為政治實體以來，加拿大就有了代議制政府的立法部分，這是民主的基本保證。

議會歷史發(fā)展的一個主要組成部分反映在議會與政府之間的關(guān)系上。在加拿大建立聯(lián)邦政府的初期，政府很難控制議會。政治庇護(hù)制度使成員依附于黨的領(lǐng)導(dǎo)人的利益，因此議員的政治獨立性消失了。此外，在加拿大建立聯(lián)邦議會和省議會之后，還必須解決加拿大與英國之間的關(guān)系以及聯(lián)邦與省之間的關(guān)系。議會與政府之間的關(guān)系不是國內(nèi)政治矛盾的焦點。這也為形成中央權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了機(jī)會。

雖然加拿大的議會歷史不算長，但由于國內(nèi)社會組織結(jié)構(gòu)的特殊性使得改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。特別是在二十世紀(jì)中葉以后，實施了許多改革。一些改革取得了成功，一些改革失敗了，原因在于，第一，改革面臨的挑戰(zhàn)絕不是片面的。除了長期存在的傳統(tǒng)弊端，議會還面臨著其他挑戰(zhàn)，例如如何在全球化背景下妥善處理中央和地方政府之間的關(guān)系。第二，在民選代表中民主代表的統(tǒng)一方面缺乏共識。第三，人們對改革缺乏全面的理解。

三、議會的職能和組織結(jié)構(gòu)

議會是立法系統(tǒng)的外殼，因而議會首先是立法機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)在于通過制定和頒布各種法律來維護(hù)國家和國民的利益。但加拿大議會的職能在理論和事實上有很大差別：一方面，議會授權(quán)政府或其他職能部門制定行政法規(guī)；另一方面，在具體工作中，政府是立法工作的真正組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，議會在立法過程中只有一小部分主動權(quán)。

立法過程很復(fù)雜，主要分為三個環(huán)節(jié)：起草和提議一項法案，審議并通過該法案，并批準(zhǔn)該法案以使其成為一項法律。議會通過的法案只有在得到總督批準(zhǔn)后才能成為法律。議會審議的議案分為兩類：一類是公事議案。絕大多數(shù)公告都是由政府內(nèi)閣提出的，也被稱為“政府法案”；另一類是私事議案。私人決議只涉及地方，單位，團(tuán)體或個人的動議。提案通過的時間長短取決于許多因素：第一，同時提交的法案和其他法案的重要性和爭議；第二，兩院成員的組成，特別是出席會議的政府成員是否占多數(shù)；第三，政府強(qiáng)加的意志是否強(qiáng)烈以及議會是否接受；第四，程序設(shè)計是否得當(dāng)；第五，議員的心理因素等。

議會的第二個職能是財政控制。加拿大議會以威斯敏斯特模式為藍(lán)本，因此遵循英國議會通過掌握和控制財政來干預(yù)政府政策和工作的做法。但是，議會控制財政權(quán)力的權(quán)力并不意味著所有與金融有關(guān)的事項都由議會決定。

監(jiān)督和批評政府是加拿大議會的第三個主要職能。議會對內(nèi)閣的監(jiān)督主要有三種方式：最常用的是質(zhì)詢；最少使用但最強(qiáng)大的是投票反對政府；社會影響比較大的是設(shè)立調(diào)查委員會，調(diào)查一些選民關(guān)心的社會熱點問題等。

加拿大的立法機(jī)關(guān)由參眾兩院組成，稱為兩院制，其中眾議院又稱為平民院，代表普通民主的利益。就加拿大普通民眾而言，議會在地位和作用上等同于眾議員。眾議院的地位在某種程度上表明議會政治是眾議院政治。由于議會中政府與反對派壁壘分明，因此眾議院中存在著競爭與妥協(xié)的規(guī)則，全面的法律和秩序也協(xié)調(diào)了各方之間的政治沖突。眾議院事務(wù)大體可分為五類：常規(guī)事務(wù)，緊急事務(wù)，政務(wù)事務(wù)，議會事務(wù)和異議事務(wù)。會議的大部分時間都是公共事務(wù)，公共事務(wù)的很大一部分是政務(wù)。

參議院是加拿大議會中的另一個立法機(jī)構(gòu)，它的104名議員全部由總理任命產(chǎn)生，這在各國議會中非常罕見。由于總理有實權(quán)，參議院議員的任命具有強(qiáng)烈的政黨風(fēng)格。與美國參議院相比，加拿大參議院同樣以地區(qū)利益而非省級利益為代表，因此各省的席位數(shù)不相等。一旦許多人成為參議院議員，他們就會將自己視為服務(wù)于整個國家的獨立資深政治家，從而無視黨的利益。貢獻(xiàn)他們在公用事業(yè)方面的專業(yè)知識。這與黨的黨派障礙形成鮮明對比。

在立法方面，參議院主要負(fù)責(zé)審查和通過下議院提出的公共法案。盡管參議院擁有絕對的否決權(quán)，但它很少否決政府法案，因此參議院最重要的實際職能是修改措辭的模糊性和過于專業(yè)的規(guī)定。涉及政策制定和執(zhí)行領(lǐng)域，參議員往往也擔(dān)任重要角色。參議院下設(shè)專門委員會，負(fù)責(zé)相關(guān)部門的調(diào)查和評估工作。

四、議會中的政黨和議員

政黨是議會政治中的主導(dǎo)因素。只有反對黨領(lǐng)導(dǎo)人才能動員自己的成員共同努力，打敗執(zhí)政黨。非黨派成員很難在議會中找到生存空間。加拿大現(xiàn)有政黨中較大的一方是保守黨和自由黨，除了一些小黨外，它們通常被稱為兩大政黨。執(zhí)政黨的組織，職能和特征與權(quán)力的獲得，使用和維護(hù)有關(guān)。內(nèi)閣總理和內(nèi)閣掌控著議會黨，處于議會內(nèi)部外部的黨派，則由執(zhí)政的議會黨組織主導(dǎo)。執(zhí)政黨在黨內(nèi)實行領(lǐng)導(dǎo)和控制的主要手段是政府職位的分配，即所謂的帝國制度或庇護(hù)制度。 執(zhí)政黨擅長通過政府機(jī)構(gòu)和程序建立內(nèi)部機(jī)制，以維持黨本身與官僚機(jī)構(gòu)和私營部門之間的聯(lián)系。執(zhí)政黨還通過培養(yǎng)接班人和政策創(chuàng)新，形成了實現(xiàn)自我完善更新的能力。

議會和內(nèi)閣能夠正常工作運轉(zhuǎn)的重點在于反對黨發(fā)揮著重要作用，然而，該國議會中的反對黨實力相對較弱，發(fā)揮作用有限。反對黨的劣勢在于不能有效對執(zhí)政黨施加影響，所擬定的公共政策很難獲得支持。這種情況是在聯(lián)邦成立后不久形成的，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。執(zhí)政黨與反對黨之間的不平衡是嚴(yán)重的，但如果政府經(jīng)常變動，那么這種不平衡就會相應(yīng)調(diào)整和逆轉(zhuǎn)。

在加拿大議會中，由于政黨因素起支配作用，因而議員個人尤其是后排議員很少引起人們的注意。但是隨著“立法政治”的衰落和“行政政治”的崛起，人們越來越多地將眼光投射到議員個人身上，有的學(xué)者甚至說現(xiàn)在進(jìn)入了“議員政治”時代。作為議員個體，克服自身功能受限的有效途徑是促使自己專供某一政策領(lǐng)域甚至某一項具體事務(wù)。由于政府立法的增多和政府干預(yù)能力的增強(qiáng)，議員在選民與政府間的壓力越來越大，因此他們?yōu)檫x民的種種具體問題同政府官員打交道，通常用電話或簡單協(xié)商的方式來解決問題。

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