應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的民生政策及其福利效應(yīng)評(píng)估分析

桂立

摘 要：為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)政府在出臺(tái)以4萬(wàn)億投資為代表的增長(zhǎng)政策的同時(shí)，也實(shí)施了一系列的民生政策。金融危機(jī)期間，中國(guó)的民生政策有利于緩解危機(jī)對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問(wèn)題方面發(fā)揮了重要的作用，進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)福利水平的提升。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī);民生政策;福利效應(yīng)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.23.075

由美國(guó)次貸危機(jī)演變的國(guó)際金融危機(jī)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的沖擊，對(duì)貧困群體的打擊更加猛烈。根據(jù)Ravallion and Chen（2009）的預(yù)測(cè)結(jié)果，如果以每天1.25美元標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貧困線(xiàn)估算，在國(guó)際金融危機(jī)的沖擊下，2009年全球貧困人口新增5300萬(wàn)人，2010年新增7300萬(wàn)人。在國(guó)際金融危機(jī)沖擊下，World Bank（2011）的研究發(fā)現(xiàn)， 2009年、2010年亞美尼亞分別新增貧困人口14.9萬(wàn)和3.1萬(wàn)。在出臺(tái)以4萬(wàn)億投資為代表的增長(zhǎng)政策的同時(shí)，為緩解危機(jī)對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，中國(guó)政府也實(shí)施了一系列的民生政策。在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問(wèn)題方面，中國(guó)的民生政策發(fā)揮了重要的作用，促進(jìn)了危機(jī)期間社會(huì)福利水平的提升。

1 應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的民生政策

民生政策是通過(guò)行政干預(yù)和國(guó)家立法，解決社會(huì)問(wèn)題，改進(jìn)社會(huì)福利水平的一系列規(guī)定、政策、行動(dòng)準(zhǔn)則的總稱(chēng)。危機(jī)期間中國(guó)的民生政策，主要包括醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、最低生活保障等。

（1）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。金融危機(jī)期間，國(guó)家貫徹落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，將領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，從制度上解決了這個(gè)特殊群體的參保問(wèn)題。關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，基本解決了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和國(guó)有企業(yè)改革的歷史遺留問(wèn)題。各地積極擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍，一些地方將生育保險(xiǎn)擴(kuò)大到機(jī)關(guān)事業(yè)單位等所有用人單位，同時(shí)從城鎮(zhèn)職工向城鄉(xiāng)居民延伸。

（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)。一是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大。2011年新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋地區(qū)范圍達(dá)到60%以上。建立健全新農(nóng)?；鶎臃?wù)平臺(tái)，落實(shí)信息系統(tǒng)建設(shè)和新農(nóng)保經(jīng)辦規(guī)程要求。制定五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保與新農(nóng)保等相關(guān)制度的銜接辦法。制定新農(nóng)保金融服務(wù)規(guī)范，實(shí)施新農(nóng)?；鹭?cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。開(kāi)展政策實(shí)施情況督查，完善農(nóng)民被征地后的社會(huì)保障政策。二是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。2011年6月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，彌補(bǔ)了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系最后一塊制度空白，鼓勵(lì)與新農(nóng)保合并實(shí)施，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（3）失業(yè)保險(xiǎn)。落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，制定實(shí)施了領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的政策。北京、上海、江蘇、浙江、山東、福建、廣東等東部7省、市繼續(xù)實(shí)施擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)政策，從預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)實(shí)際需要出發(fā)，加大資金投入，受益人數(shù)不斷增加，促進(jìn)了就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定。進(jìn)一步提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，基本實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，增強(qiáng)基金互濟(jì)能力，完善省級(jí)調(diào)劑金制度。將全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的100多個(gè)城市納入部失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)范圍，增加了監(jiān)測(cè)樣本，積累了數(shù)據(jù)信息，為研究建立失業(yè)預(yù)警制度和失業(yè)調(diào)控工作體系奠定了基礎(chǔ)。

（4）工傷保險(xiǎn)。以事業(yè)單位等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)各類(lèi)單位依法參保。同時(shí)，大力推進(jìn)了建筑、煤炭等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)依法參加工傷保險(xiǎn)的專(zhuān)項(xiàng)工作，取得了明顯成效。全面將國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)有傷殘等級(jí)的“老工傷”職工和工亡職工供養(yǎng)親屬納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。為進(jìn)一步防范和分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)保障能力，全國(guó)已有98%的地（市）實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌。積極有序推進(jìn)工傷預(yù)防和工傷康復(fù)試點(diǎn)工作，初步建成由預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)組成“三位一體”的工傷保險(xiǎn)制度體系，工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定工作進(jìn)一步規(guī)范化。

（5）農(nóng)村最低生活保障制度。2007年頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，規(guī)定了農(nóng)村低保制度的目標(biāo)，將全部農(nóng)村貧困人口納入最低生活保障范圍，為農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題提供永久的保障。上述目標(biāo)定位具有三個(gè)層次的基本內(nèi)涵：一是從定位的區(qū)域看，由省份試點(diǎn)，農(nóng)村最低生活保障制度向全國(guó)所有地區(qū)擴(kuò)展;二是從定位的對(duì)象看，以生存需要為判斷標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村最低生活保障制度將全部的農(nóng)村貧困人口都納入保障范圍;三是從定位的目標(biāo)看，通過(guò)農(nóng)村最低生活保障制度，消除農(nóng)村絕對(duì)貧困，完全解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。

2 民生政策的福利效應(yīng)評(píng)估

從總體上看，國(guó)際金融危機(jī)期間，中國(guó)的民生政策有利于緩解危機(jī)對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問(wèn)題方面發(fā)揮了重要的作用，推進(jìn)了新時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)工作，促進(jìn)了社會(huì)福利水平的提升。

2.1 農(nóng)村最低生活保障制度的福利效應(yīng)

中國(guó)貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村低保制度給予更多的農(nóng)戶(hù)最低生活保障，能夠保障陷入貧困的農(nóng)戶(hù)家庭享受到基本生活物資，是扶貧和減貧工作的重要組成部分。

如表1所示，2004—2011年間，享受低保的農(nóng)村居民人數(shù)由488萬(wàn)人增加到5305.7萬(wàn)人，增長(zhǎng)了大約11倍，增長(zhǎng)速度非常快。農(nóng)村低保制度能夠有效解決農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的溫飽問(wèn)題，進(jìn)而迅速增加脫貧人口的數(shù)量。另一重要的證據(jù)是，對(duì)五省十縣（涉及遼寧、廣西、陜西、河南、云南）1201位農(nóng)戶(hù)的專(zhuān)題調(diào)研，李海金等（2012）的數(shù)據(jù)分析表明：在農(nóng)村低保的減少貧困、解決溫飽的實(shí)際效果上，在曾經(jīng)或正在享受低保的貧困農(nóng)戶(hù)中，53.5%的低保農(nóng)戶(hù)認(rèn)為“農(nóng)村低保制度在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問(wèn)題方面發(fā)揮了的重要作用”。所以，總體來(lái)說(shuō)，金融危機(jī)期間，農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)性強(qiáng)，減貧和福利提升效應(yīng)明顯。

2.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利效應(yīng)

金融危機(jī)期間，養(yǎng)老保險(xiǎn)在保障老年人口的基本生活權(quán)利，降低老年人口因勞動(dòng)力逐漸喪失而陷入貧困的概率方面，發(fā)揮著十分重要的積極作用。

由表2所示，中國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)在不斷增加，由2003年的15506.7萬(wàn)人，增加到2011年的28391.3萬(wàn)人，這說(shuō)明城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)趨向完善，極大地降低了危機(jī)期間城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口致貧和返貧的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，2011年新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋地區(qū)范圍達(dá)到60%以上;考慮到農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)在扶貧和減貧方面將具備更顯著的作用。此外，在日趨完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的作用下，廣大農(nóng)民的養(yǎng)老具有基本的經(jīng)濟(jì)和制度保證，他們就會(huì)改變傳統(tǒng)的多子多福，以及重男輕女的偏好，并可減輕由生育很多子女帶來(lái)的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而有經(jīng)濟(jì)能力為子女進(jìn)行更多的人力資本投資，進(jìn)而為農(nóng)民家庭未來(lái)的收入提升創(chuàng)造了條件。

2.3 基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的福利效應(yīng)

因病致貧、因病返貧一直是中國(guó)貧困的一個(gè)突出現(xiàn)象。金融危機(jī)發(fā)生后，這些脆弱性群體致貧和返貧的風(fēng)險(xiǎn)概率加大。所以，2009年中國(guó)政府采取了兩項(xiàng)關(guān)鍵措施：一是繼續(xù)擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（含新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療制度）的覆蓋面;二是繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的住院報(bào)銷(xiāo)比例。在防止廣大農(nóng)民因病致貧、因病返貧方面，完善的農(nóng)村醫(yī)療保障體系發(fā)揮著極其重要的作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地和勞動(dòng)是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的根本，而勞動(dòng)則需要一個(gè)健康的身體。更重要的是，如果沒(méi)有一個(gè)健康的身體，因?yàn)楦哳~的醫(yī)療費(fèi)用，疾病就成為農(nóng)村貧困家庭致貧的重要原因。所以，完善的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，一方面可以降低農(nóng)民高額的醫(yī)療費(fèi)用支出，避免農(nóng)民因?yàn)榧膊《鴮?dǎo)致貧困的發(fā)生; 另一方面可以保護(hù)與加強(qiáng)農(nóng)民的勞動(dòng)能力，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的提高。

2.4 其他民生政策的福利效應(yīng)

一是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。金融危機(jī)發(fā)生之后，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)。中央政府和地方政府相繼出臺(tái)針對(duì)性政策措施，對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，并給予配套的減免注冊(cè)登記費(fèi)用，提供創(chuàng)業(yè)貸款等一系列服務(wù)，在一定程度上有效緩解了金融危機(jī)的負(fù)面影響。二是特定人群的社會(huì)福利政策。除了上述民生政策外，政府在殘疾人福利事業(yè)、老年人社會(huì)福利事業(yè)、婦女和兒童社會(huì)福利事業(yè)方面都不斷出臺(tái)新的政策，以降低特殊人群的健康、生活風(fēng)險(xiǎn)。

3 結(jié)論與啟示

金融危機(jī)發(fā)生之后，與其他國(guó)家的應(yīng)對(duì)措施比較，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的政府干預(yù)具有“經(jīng)濟(jì)—民生”兩個(gè)維度干預(yù)模式的特點(diǎn)?！氨Ｔ鲩L(zhǎng)、保就業(yè)”主要是通過(guò)政府投資擴(kuò)大需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);而“保民生、保穩(wěn)定”主要是通過(guò)民生政策緩解危機(jī)對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展。

事實(shí)上，中國(guó)的民生政策在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問(wèn)題方面發(fā)揮了重要的作用，緩解危機(jī)對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，促進(jìn)了社會(huì)福利水平的提升。但是，與此同時(shí)，在民生政策方面，仍需加強(qiáng)以下工作：一是加強(qiáng)服務(wù)于農(nóng)民工的民生政策。作為具有2.3億農(nóng)民工的大國(guó)，提高農(nóng)民工的最低生活保障、醫(yī)療救助、住房保障，將是中國(guó)政府未來(lái)關(guān)注的重點(diǎn)。二是加強(qiáng)特定人群的民生政策。主要是針對(duì)殘、孤兒童，老年人和婦女等脆弱性人群的民生政策。

參考文獻(xiàn)

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