中國(guó)戶籍制度的演進(jìn)與發(fā)展問題研究

張杰

【摘 要】 隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，戶籍制度的范圍也在逐步擴(kuò)展，如若制度不能與時(shí)俱進(jìn)，其局限性便會(huì)愈發(fā)凸顯。文章首先梳理了我國(guó)戶籍制度的演進(jìn)過程，其次論述戶籍制度改革的必要性，最后從宏觀政策與微觀政策兩個(gè)維度對(duì)戶籍制度改革提出具體建議。

【關(guān)鍵詞】 中國(guó)戶籍;戶籍制度;演進(jìn);改革

一、我國(guó)戶籍制度演進(jìn)

我國(guó)新的戶籍體制的設(shè)定和發(fā)展分為四個(gè)時(shí)期：第一時(shí)期，1949-1958年為戶籍制度的初期，主要是以臨時(shí)性政策為主。此時(shí)期我國(guó)剛剛建立，戶籍制度主要的職責(zé)是維護(hù)社會(huì)的治安穩(wěn)定，并且施行了首次人口普查工作，統(tǒng)一了登記制度，劃分了地主及富農(nóng)等階級(jí)，社會(huì)基本穩(wěn)定;第二時(shí)期，1958-1966年，戶籍制度從臨時(shí)性轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_設(shè)立。由于歷史原因，導(dǎo)致農(nóng)民大量涌向城市，我國(guó)先后制定了一系列措施防止、制止人口盲目流動(dòng)，二元制戶籍制度正式出臺(tái);第三時(shí)期，1966年-1975年，由于處于文革時(shí)期，各項(xiàng)制度處于荒廢狀態(tài)，期間農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)化成工人，知青要求回城并恢復(fù)戶籍。國(guó)家采用城鄉(xiāng)二元模式來規(guī)范農(nóng)民轉(zhuǎn)變工人的歷程;第四時(shí)期，1975年至今，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，戶籍管理制度逐步完善并且被弱化，城鄉(xiāng)差別矛盾需要被調(diào)節(jié)，但是事實(shí)上人口的遷移始終受限。戶籍制度從建立開始直到如今，都是以服務(wù)社會(huì)利益為首要條件。

時(shí)代在發(fā)展，戶籍現(xiàn)狀也在改變，如果不與時(shí)俱進(jìn)，其局限性會(huì)愈發(fā)凸顯，無法滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)居民戶籍管理的需求。戶籍制度變革應(yīng)順應(yīng)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)。另外，現(xiàn)代戶籍制度的改革應(yīng)遵循公平原則進(jìn)行，既可以滿足居民的基本人身權(quán)利，又能夠符合現(xiàn)代城市發(fā)展與社會(huì)承載的需求。

二、戶籍制度改革的必要性

社會(huì)的不斷進(jìn)步，戶籍制度同樣需要逐步的完善和發(fā)展，通過問卷調(diào)查的結(jié)果，可知大部分人都期盼城市戶口帶來的公共福利。戶籍改革措施的重要性不言而知，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，改革能夠早日促進(jìn)公民遷移自由的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)原有的限制遷移制度已經(jīng)不符合現(xiàn)代的發(fā)展水平，應(yīng)當(dāng)盡早完善和確立自由遷移政策的落實(shí)，以實(shí)際的法律保護(hù)效力為保障，撤銷對(duì)遷移的制度限制;其次，戶籍改革能夠更好地維護(hù)和體現(xiàn)社會(huì)的公平性，通過對(duì)資源的合理化分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。戶籍制度依附著大量公共資源，但是在實(shí)際運(yùn)行中，戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重制約了很多公共資源的公平分配，跟不上時(shí)代發(fā)展的要求。比如，法律從業(yè)者實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)的分配，就不適用戶籍制度分配。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的層面出發(fā)，這種分配制度急需新的戶籍制度來推行。戶籍制的改革是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。這些缺失不利于社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有加大改革力度，早日實(shí)現(xiàn)戶籍制度同我國(guó)的社會(huì)形勢(shì)發(fā)展相吻合。

三、戶籍制度改革的措施建議

1、宏觀政策

（1）健全法律制度。盡快制定完善相關(guān)的法律法規(guī)，是推行戶籍制度改革順利施行的關(guān)鍵。在國(guó)際組織中，早已將遷徙自由制度納入人權(quán)制度范疇。限制戶籍遷移實(shí)際上是對(duì)人權(quán)的不尊重和侵犯。與此同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，所謂的自由遷徙并不代表沒有任何制約的隨意放縱，而是要依附在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的自由。因此，只有在建立相關(guān)法律政策掌控的前提下，才能真正實(shí)現(xiàn)人力資源的合理流動(dòng)和公平配置。

我國(guó)目前的管理執(zhí)行體制多采用的是逐層傳達(dá)式，在執(zhí)行過程中，逐步形成了地方政府對(duì)政策的落實(shí)各作打算，出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)統(tǒng)一執(zhí)行的局面，缺少了區(qū)域間共同發(fā)展的基礎(chǔ)。另外，在財(cái)政稅收上，自從稅改政策執(zhí)行以來，各地方政府無論是在制定事權(quán)、人權(quán)的規(guī)劃上還是財(cái)政的收支安排上，首要考慮的都是本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本地區(qū)的人員安排及保障。未來規(guī)劃中，各地區(qū)的準(zhǔn)入條件皆充分考慮城市規(guī)劃的可容性，充分考慮其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)和承載能力，是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素。例如上海的申請(qǐng)條件明顯高于成都的落戶申請(qǐng)條件，充分說明了地區(qū)不同，戶籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高低不等是非?？茖W(xué)的，有利于各地在容納規(guī)定值內(nèi)，能夠引入高品質(zhì)人才、豐厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)，促動(dòng)本地的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。因此，我國(guó)目前的任務(wù)應(yīng)該以修改戶籍制度、制定新的戶籍法、陸續(xù)制定后續(xù)的配套制度為重點(diǎn)內(nèi)容。

（2）統(tǒng)籌戶籍改革。目前，由于與戶籍制度相關(guān)的附加制度過于繁雜，例如社保、教育改革等，導(dǎo)致我國(guó)的戶籍改革進(jìn)程十分艱難。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，改革過程中大多數(shù)人并不知道正在改革或者沒有參與其中。由于財(cái)政保障不足，承載力受控嚴(yán)格，既得利益和新近利益的矛盾尤為突出。因此，戶籍制度的改革應(yīng)該首先考慮從區(qū)域差異為突破契機(jī)，由中央統(tǒng)一部署整體的改革策略，整體參與，將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市確立為首批改革試驗(yàn)點(diǎn)，先改帶動(dòng)后改，推行新的改革制度并取得相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，用于今后我國(guó)戶籍改革的借鑒。2009年上海作為首批實(shí)驗(yàn)城市，推行了居住滿7年可以取得落戶資格的新的戶籍政策。與此同時(shí)，要注重戶改與城市進(jìn)化相結(jié)合的策略，要吸引高質(zhì)量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，達(dá)到既能提高農(nóng)民生活品質(zhì)，又能提供城市化所需的勞動(dòng)力的目的。目前我國(guó)的戶籍制度被附加上了很多的權(quán)利，弱化了其基本功能的發(fā)展。新的戶籍制度應(yīng)該回歸其人口信息登記的原始功能，如姓名、性別、文化程度、居住地址、單位等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)整理，逐步推行動(dòng)態(tài)管理制度。

2、微觀政策

（1）全面推行積分入戶改革。深圳市率先提出的積分入戶政策一經(jīng)出臺(tái)好評(píng)如潮，此政策在逐步完善之中可以切實(shí)解決如農(nóng)村大學(xué)生、農(nóng)民工、打工人員等的入戶問題。該政策首先明確入戶積分的標(biāo)準(zhǔn)，又加入了信用等級(jí)與刑事犯罪等扣分項(xiàng)目，有機(jī)地把加分、扣分結(jié)合到了一起。此政策在今后改革中，應(yīng)經(jīng)國(guó)家加大推廣力度，放寬合適門檻，為真正吸引人才、便民惠民推開大門。

（2）解決進(jìn)城務(wù)工人員戶籍問題。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情形下，部分務(wù)工人員具備了落戶條件，因此首先考慮和解決務(wù)工人員轉(zhuǎn)戶問題是我國(guó)戶籍制度改革的首要任務(wù)。為了更好地適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，推動(dòng)轉(zhuǎn)戶工作的順利實(shí)施，我國(guó)政府提倡積極引導(dǎo)務(wù)工的公民在中小城市生活。在2010年相關(guān)部門出臺(tái)了一系列惠民政策，包括加快發(fā)展中小城市的落戶政策，科學(xué)合理地解決廣大農(nóng)民在社會(huì)城市化進(jìn)程中的就業(yè)生活問題。此政策的出臺(tái)非常符合目前形勢(shì)，保障了部分農(nóng)村人口在中小城市、城鎮(zhèn)的落戶的合法權(quán)益，確保他們過上富足生活。

（3）適當(dāng)放寬戶籍準(zhǔn)入制度。我國(guó)戶籍改革首先考慮的改革試驗(yàn)點(diǎn)為我國(guó)的6個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，是因?yàn)檫@幾個(gè)城市代表著我國(guó)的核心力量，是我國(guó)面向世界的窗口城市，是中國(guó)大陸最重要的城市。這些主城區(qū)的戶籍居民已經(jīng)頗具規(guī)模，未來幅度不大，數(shù)量有限。因此，該類城市的戶籍有數(shù)量的上線限制，也有質(zhì)量的嚴(yán)格要求，這樣才有利于高水平推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)際化都市的宏偉目標(biāo)。頂尖發(fā)達(dá)地區(qū)如香港、澳門等，應(yīng)采用匹配高端戶籍準(zhǔn)入限制;一線超大城市如北京、上海、廣州等，應(yīng)各自參照高端準(zhǔn)入戶籍準(zhǔn)遷制度;其它省會(huì)城市如鄭州等，則可以通過總量控制審批，運(yùn)用綜合落戶指標(biāo);地級(jí)城市如潮州等，執(zhí)行附加條件的購(gòu)房落戶條件可進(jìn)一步放寬;縣級(jí)城市，應(yīng)該加大放寬政策，購(gòu)房落戶條件只要滿足有一年及以上工作經(jīng)驗(yàn)即可。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的逐步形成，戶籍問題逐漸受到人們的關(guān)注，全面分析我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的現(xiàn)狀、問題，并積極探尋出我國(guó)戶籍制度改革的有效路徑勢(shì)在必行。針對(duì)我國(guó)目前戶籍制度存在的缺陷，本文從宏觀和微觀兩個(gè)層面提出了一些改革措施，包括健全法律制度、統(tǒng)籌戶籍改革、加速積分入戶、解決進(jìn)城務(wù)工人員戶籍問題等，希望這些對(duì)策建議能對(duì)當(dāng)下推動(dòng)我國(guó)戶籍制度的改革發(fā)展提供啟發(fā)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 林浩.中國(guó)戶籍制度變遷研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013.

[2] 張瑋.城市戶籍制度改革的地方實(shí)踐[D].華東師范大學(xué)，2009.

【作者簡(jiǎn)介】

張 杰（1985.1—）男，回族，河南鄭州人，碩士研究生，助教，河南警察學(xué)院，研究方向：法學(xué)公安類.