房地產(chǎn)稅的八大爭議 到底該不該征

朱振鑫

不知是不是巧合，每年博鰲論壇的頭條都少不了房地產(chǎn)的身影，去年是買房，今年是房地產(chǎn)稅。吳曉求一句“找不到房地產(chǎn)稅開征的理由”率先引爆話題，引來賈康的“隔空回應(yīng)”。后來在“如是夜話”的活動現(xiàn)場，偶遇的兩位老師還來了一次現(xiàn)場“激辯”，這可能是2014年國家提出房地產(chǎn)稅以來正反雙方最直接的一次交鋒了。

吳曉求和賈康恰好代表了過去幾年間圍繞房地產(chǎn)稅形成的兩種不同觀點。賈康是支持派的代表，認(rèn)為房地產(chǎn)稅是國際通行，在中國也沒有任何障礙。吳曉求則是反對派的代表，認(rèn)為中國的房地產(chǎn)和國外不一樣，開征房地產(chǎn)稅缺乏法理基礎(chǔ)。真理越辯越明，立法有爭議不是壞事，今天我們就來系統(tǒng)地梳理一下這其中的八個爭議點，以厘清關(guān)于房地產(chǎn)稅立法的邏輯。

爭議1：房地產(chǎn)稅能不能有效抑制房價？

正方：房地產(chǎn)稅能增加持有成本，擠出空置供給，起到抑制房價的作用。投機性炒房是房價持續(xù)上漲的重要原因之一，而這和國內(nèi)持有房產(chǎn)幾乎沒有成本有很大關(guān)系。全球有40多個國家都在房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，而我們的房地產(chǎn)稅卻主要加在交易環(huán)節(jié)，持有環(huán)節(jié)不用繳稅。所以很多人買了房子就放在那里坐等升值，既不出售也不出租，導(dǎo)致市場上供給更加稀缺。如果推出房地產(chǎn)稅，可以從實際需求和預(yù)期上抑制炒房，抑制房價。比如韓國2005年8月推出綜合房地產(chǎn)稅，征收后2個月，首爾房價就達到了階段性低點。國內(nèi)上海重慶兩地2011年房產(chǎn)稅開征后，房地產(chǎn)市場也出現(xiàn)了一個小低潮，表現(xiàn)不及全國平均水平。

反方：長期來看，房價還是取決于基本面，房地產(chǎn)稅沒有實質(zhì)影響，房價表現(xiàn)主要取決于供需關(guān)系。無論是國際還是國內(nèi)試點先例都印證了這一點。從國際經(jīng)驗看，美國、日本這些出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫的國家都有房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅的征收未能有效抑制房價上漲。從國內(nèi)經(jīng)驗看，上海和重慶自2011年開展房產(chǎn)稅試點以來，房價不跌反漲，均幾乎翻倍。房地產(chǎn)稅并未從本質(zhì)上改變市場供需關(guān)系，長期看來，關(guān)鍵還是看基本面，如果基本面沒問題，有房地產(chǎn)稅照樣漲；如果基本面沒吸引力，沒有房地產(chǎn)稅也照樣跌。

爭議2：我國土地公有的制度下征收房地產(chǎn)稅是否合理？

正方：土地公有制是房地產(chǎn)稅的硬障礙。房地產(chǎn)稅是“舶來品”，課稅對象包括土地和房產(chǎn)，如美國地塊上有房產(chǎn)，就對房屋和土地一并計稅；如果地塊上沒有房產(chǎn)，則僅對土地征稅，也就是說房地產(chǎn)稅是與土地掛鉤的，土地私有制是房地產(chǎn)稅征收的前提。而且這樣才能在法理上行得通，因為房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，應(yīng)該對財產(chǎn)所有人征收，只有當(dāng)土地和房屋都屬于私有，征收房地產(chǎn)稅才是合理的。但在我國，土地和房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分離，土地屬于國家或集體所有，房產(chǎn)屬于私有，簡單來說，土地都不是自己的，為什么還要征稅？如果征收對象不包括土地，應(yīng)該叫“房產(chǎn)稅”，而不是“房地產(chǎn)稅”，那就不能以評估價為基數(shù)進行征收，因為已經(jīng)包含了地價。

反方：土地私有并非房地產(chǎn)稅征收的法理依據(jù)，土地是否私有與房地產(chǎn)稅并沒有關(guān)系。國際上已有對土地性質(zhì)為租賃的房屋征收房地產(chǎn)稅的先例，如英國土地一般為永久私人產(chǎn)權(quán)（Freehold），但也有和中國70年產(chǎn)權(quán)相似的租賃使用權(quán)（Leasehold），只不過期限更長，最高可達999年，承租者也必須繳納房地產(chǎn)稅（CouncilTax），與土地所有權(quán)無關(guān)。還有與內(nèi)地一樣實行土地國有制度和土地批租制度的香港，會對私人住房和政府提供的公屋在內(nèi)的所有物業(yè)均征收差餉稅，課稅對象為附著在土地上的建筑物及境內(nèi)土地。

另外，房產(chǎn)所有人雖然名義上沒有土地所有權(quán)，卻已經(jīng)享有所有權(quán)人應(yīng)有的占有、使用、收益、抵押、處置等多項權(quán)利，而且《物權(quán)法》已經(jīng)規(guī)定住宅用地70年期滿可以自動續(xù)期，就相當(dāng)于承認(rèn)了私人對土地的永久使用權(quán)，強化了房地產(chǎn)私人財產(chǎn)的屬性，為房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅開征提供了合理的依據(jù)。所以，土地制度并不是房地產(chǎn)稅征收的重要障礙，土地私有并不是房地產(chǎn)稅征收的必要條件。

爭議3：繳了土地出讓金又繳房地產(chǎn)稅，是否存在重復(fù)征稅問題？

正方：土地出讓金已經(jīng)相當(dāng)于繳了70年的土地稅，不應(yīng)該再征房地產(chǎn)稅了。在現(xiàn)有的土地制度下，政府是土地所有者的代表，開發(fā)商通過“招拍掛”等流程取得土地使用權(quán)時，已經(jīng)繳納了土地出讓金，這部分成本被開發(fā)商在后續(xù)交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁給了購房者，所以不可否認(rèn)地價是當(dāng)前高房價的主要推手。也就是說現(xiàn)有房價中其實已經(jīng)包含了地價，而且地價在房價中占比較高，普遍超過50%，社科院研究顯示全國平均占比高達68%。一次性繳納過土地出讓金，相當(dāng)于租用國家土地70年，類似于持有稅的概念，如果再按評估價在保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，就會出現(xiàn)重復(fù)征稅問題，進一步加重住房持有者負擔(dān)。土地出讓金被詬病已久，如果開征房地產(chǎn)稅，需要先取消土地出讓金，或者二者取其一。

反方：土地出讓金和房地產(chǎn)稅有著不同的內(nèi)涵。雖然土地出讓金和房地產(chǎn)稅都屬于地方財政的范疇，但兩者性質(zhì)不同、政府扮演的角色不同。土地出讓金可看作國家作為土地所有者讓渡土地使用權(quán)而獲得的收入，也就是說繳納土地出讓金，相當(dāng)于租用國家土地，具有地租的性質(zhì)。在這個過程中，政府作為土地所有者的代表，行使所有者權(quán)利，收取租金，相當(dāng)于“包租婆”的角色。如果征收房地產(chǎn)稅，政府則是作為社會經(jīng)濟的管理者，行使公共管理權(quán)力，征收具有無償性和強制性。土地出讓金是租金，是平等交易關(guān)系，而房地產(chǎn)稅是稅，需要無償義務(wù)繳納，租和稅并不排斥，可以同時出現(xiàn)，不存在重復(fù)征稅。

爭議4：房地產(chǎn)稅能否成為地方政府的又一個“錢袋子”？

正方：房地產(chǎn)稅可以成為地方財政收入的重要甚至主要來源，緩解地方政府的財政壓力和債務(wù)風(fēng)險。營改增、減稅和土地出讓金下滑的大背景下，地方政府的收支壓力越來越大。房地產(chǎn)稅屬于地方稅，收入直接歸地方政府所有，給地方政府增收成為支持房地產(chǎn)稅的一個重要理由。從國際來看，基數(shù)龐大、稅基穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅的確是一個重要的政府收入來源。36個經(jīng)合組織成員國中有33個開征房地產(chǎn)稅，包括美英法德日等發(fā)達國家。房地產(chǎn)稅貢獻了絕大部分的地方政府收入，如澳大利亞房地產(chǎn)稅在地方財政收入中占比高達100%，英國為99%，美國也有70%左右。

反方：房地產(chǎn)稅不會成為地方政府的主體稅種。從上海和重慶試點情況來看，2011年開征后房產(chǎn)稅收入在地方政府稅收占比穩(wěn)步上升，上海房產(chǎn)稅收入均增加了2倍，占比提高了1個百分點，重慶房產(chǎn)稅收入也增加了2倍，占比提高了2個百分點。但由于稅源有限，房產(chǎn)稅收入在地方政府稅收總體占比并不高，2018年上海和重慶分別為3%和4%，對地方財政貢獻有限，很難取代土地出讓金在地方財政中的地位，尤其是稅源有限的欠發(fā)達地區(qū)。而且可以預(yù)想，房地產(chǎn)稅出臺后，或多或少會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生一定的抑制作用，進而減少土地出讓金收入，所以地方政府的征收積極性也不會太高。

爭議5：房價上漲帶來的溢價未變現(xiàn)部分是否應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅？

正方：在持有期間對溢價部分征收房地產(chǎn)稅是不合理的。雖然房價上漲會產(chǎn)生溢價，但不動產(chǎn)的溢價只有交易后才能變現(xiàn)，對收益部分征稅是合理的。2013年國五條之后就開始嚴(yán)格對溢價部分征收個人所得稅，除了“滿五唯一”免征外，其他都需要按照差價的20%或者總價的1%繳納，各地標(biāo)準(zhǔn)不太一樣，北京執(zhí)行得最為嚴(yán)格，成為最重的一塊稅負。但如果房屋只是用于居住，不僅沒有增值，反而會出現(xiàn)折舊，房屋持有者收入并沒有相應(yīng)的提高，所以是不合理的。

反方：通過立法調(diào)節(jié)不動產(chǎn)溢價未變現(xiàn)部分，有利于社會和諧。得益于城鎮(zhèn)化紅利，不動產(chǎn)是不斷升值的，在城市發(fā)展前期進入的居民以較低價格買入房產(chǎn)后，不需要就地價上漲付出額外的成本，就可以享受城市資源，而后進入城市的居民，和先進入的居民所享受的城市資源是一樣的，卻需要付出高昂的成本，對于后進入城市的居民來講是不公平的。

雖然房屋所有者沒有土地最終所有權(quán)，但不動產(chǎn)的溢價升值也包括了地價的溢價升值部分，房屋所有者代替國家享受到了土地溢價的收益。即使這部分暫時沒有變現(xiàn)，但未來也會有變現(xiàn)的潛力，需要通過立法做出必要的調(diào)節(jié)，這樣有利于社會和諧和社會進步，是值得肯定的。而且從國外經(jīng)驗來看，大多都是以房屋的評估值作為稅基征收房地產(chǎn)稅的，這就意味著國外會對房地產(chǎn)持有過程中未變現(xiàn)的增值部分征稅。從這個角度來看，征收房地產(chǎn)稅是合理的。

爭議6：小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅？

正方：征收懲罰性稅費，抑制小產(chǎn)權(quán)房投機。小產(chǎn)權(quán)房是中國城鎮(zhèn)住房體系下的一種畸形產(chǎn)物，歷來就有，違反了《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，買賣就屬于違法行為，雖然有關(guān)部門嚴(yán)令禁止，但小產(chǎn)權(quán)房憑借其價格優(yōu)勢（通常售價為同等條件商品房售價的30%-50%），屢禁不止。有人測算，小產(chǎn)權(quán)房在存量住房中占比高達24%，是個很棘手的問題。小產(chǎn)權(quán)房本就有價格優(yōu)勢，如果再不征收房地產(chǎn)稅，那小產(chǎn)權(quán)房就更有吸引力，會助長小產(chǎn)權(quán)房的違法違規(guī)行為。通過對小產(chǎn)權(quán)房征收高額的房地產(chǎn)稅，可拉平小產(chǎn)權(quán)房與正常商品房之間的價差，提高投機成本，倒逼解決歷史遺留的小產(chǎn)權(quán)房問題。

反方：小產(chǎn)權(quán)房本就無產(chǎn)權(quán)，沒有征稅基礎(chǔ)。這里反對的邏輯和土地公有制相似，正常商品房雖然土地公有，但起碼還有房產(chǎn)所有權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房是連房產(chǎn)所有權(quán)都沒有。一直以來，小產(chǎn)權(quán)房都游離于法律之外，產(chǎn)權(quán)歸屬并不被認(rèn)可，沒有正規(guī)產(chǎn)權(quán)證，正在推進的不動產(chǎn)登記聯(lián)網(wǎng)，也并未對小產(chǎn)權(quán)房進行登記。房地產(chǎn)稅征收的前提是明確產(chǎn)權(quán)歸屬，所以小產(chǎn)權(quán)房缺乏征稅基礎(chǔ)，而且沒有聯(lián)網(wǎng)登記，征收難度也很大，之前上海和重慶的房地產(chǎn)稅試點也是僅限于商品房。

爭議7：首套房是否應(yīng)該免征房地產(chǎn)稅？

正方：首套房是為了基本居住需求，應(yīng)該全額免征。房地產(chǎn)稅并非對所有房屋都征收，許多國家都有免于征收或者減免征收的規(guī)定，如美國就對第一套房免征房地產(chǎn)稅，上海也是對本地居民首套房免征。目前房地產(chǎn)稅的阻力較大，后續(xù)的征收力度也不會太大，應(yīng)首先保障居民基本居住需求。如果是按人均免征面積來計算的話，假設(shè)人均60平米的免征面積，對于三口之家，只有一套140平米的住房，本來可以不繳稅，但如果其中一位家庭成員發(fā)生意外身故，按理這個家庭就要開始繳納房地產(chǎn)稅，但此時稅務(wù)人員上門征收，就會顯得有些不太人道。

反方：對家庭首套免征的話，可能會出現(xiàn)“離婚潮”，影響社會穩(wěn)定。房地產(chǎn)稅征收確實應(yīng)該有對應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，戶均和人均免征相結(jié)合，否則會弄巧成拙。

如果是按戶均一套住房免征的話，可能會引發(fā)“離婚潮”來規(guī)避房地產(chǎn)稅，之前家庭限購一套房，出現(xiàn)過不少家庭假離婚買二套房的先例，影響社會穩(wěn)定，這樣的教訓(xùn)值得借鑒，不能讓人有空子可鉆，導(dǎo)致房地產(chǎn)稅流于形式。

爭議8：能否以空置稅代替房地產(chǎn)稅？

正方：既然主要是為了擠出空置供給，那直接征空置稅會更精準(zhǔn)、更有針對性。我國住房空置問題較為嚴(yán)重，空置率超過10%，高于國際平均水平。主要是因為保有環(huán)節(jié)稅制的缺失，使得房地產(chǎn)的持有成本近乎為零，所以當(dāng)房地產(chǎn)市場行情不佳時，便出現(xiàn)了大量房子“停牌”退出交易的情況。征收空置稅會更有針對性，通過提高持有成本，降低空置率，從而起到優(yōu)化資源配置的作用。

反方：空置稅征收難度大，不可代替房地產(chǎn)稅?？罩枚惖倪m用標(biāo)準(zhǔn)的制定和征收難度更大，主要是空置的標(biāo)準(zhǔn)很難界定，之前國家電網(wǎng)將一年一戶用電量不超過20度的住房視為“空置”，但這樣可操作空間比較大，很容易規(guī)避而導(dǎo)致形同虛設(shè)。而且也會存在很多結(jié)構(gòu)性問題，如在北京租房，但老家的房子空置，征收空置稅肯定不合理。反觀房地產(chǎn)稅，在不動產(chǎn)登記信息平臺全國聯(lián)網(wǎng)后，房產(chǎn)信息相對透明，稅基更加明確，所以空置稅很難代替房地產(chǎn)稅。

總結(jié)：不難看出，由于房地產(chǎn)稅關(guān)系到千家萬戶的切身利益，而且涉及面廣，地區(qū)差異大，很難“一刀切”，所以房地產(chǎn)稅可能是有史以來最復(fù)雜的立法之一。根據(jù)我們了解到的情況，房地產(chǎn)稅的草案應(yīng)該已經(jīng)有了，目前還處于內(nèi)部征求意見和修改完善的過程中，這才是立法七步走中的第一步，距離正式立法還有一定距離。房地產(chǎn)稅的立法就是一個不斷凝聚共識、求取最大公約數(shù)的過程，在這個過程中，每一個爭議的聲音都值得被關(guān)注。

* 作者系如是金融研究院執(zhí)行總裁、如是資本創(chuàng)始合伙人