政務(wù)處分之糾錯(cuò)程序完善研究

楊杰 胡郟生

自黨的十九大召開以來，全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨等國家重要基本方略實(shí)施部署進(jìn)一步深化。國家監(jiān)察體制和政務(wù)處分制度建立，深刻體現(xiàn)出“權(quán)力受監(jiān)督”的法治精神。作為效力強(qiáng)大的國家監(jiān)察權(quán)能，政務(wù)處分自身是否公正、合理也應(yīng)受到適當(dāng)自我監(jiān)督與外部監(jiān)督。研究政務(wù)處分制度糾錯(cuò)程序的不足并提供對策思路，對完善公職人員的權(quán)利保障設(shè)計(jì)和政務(wù)處分理論發(fā)展具有積極意義。

一、政務(wù)處分制度及糾錯(cuò)設(shè)計(jì)

探討政務(wù)處分糾錯(cuò)程序完善，第一要?jiǎng)?wù)自然是對政務(wù)處分糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行清晰地認(rèn)識。國家監(jiān)察體制改革為監(jiān)察機(jī)關(guān)處分職能設(shè)計(jì)提供方針指導(dǎo)，而《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）與《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡稱暫行規(guī)定）的出臺，確立了政務(wù)處分糾錯(cuò)制度的基本法律框架。

（一）政務(wù)處分概念與性質(zhì)

國家監(jiān)察體制改革設(shè)計(jì)和監(jiān)察法律制度為監(jiān)察委員會的主要職責(zé)作出了明確規(guī)定，即監(jiān)督、調(diào)查和處置。監(jiān)察法第十一條明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督和調(diào)查措施，可以“對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”，此即監(jiān)察機(jī)關(guān)享有政務(wù)處分權(quán)的直接法律依據(jù)。監(jiān)察法第四十五條第二項(xiàng)中規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法公職人員可以“依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定”。這是監(jiān)察法對政務(wù)處分具體內(nèi)容的全部列舉，意味著政務(wù)處分的具體形式僅限條文所列，處分主體不得對處分形式作擴(kuò)張解釋。此外，監(jiān)察法對監(jiān)察權(quán)行使主體和監(jiān)察對象都有明確規(guī)定，以上因素綜合構(gòu)成了政務(wù)處分權(quán)的完整概念。因此可明確，政務(wù)處分權(quán)即國家監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)監(jiān)督、調(diào)查等法定程序，對一切具有職務(wù)違法行為的公職人員作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定的權(quán)力。

正確地認(rèn)識政務(wù)處分的權(quán)力屬性，有助于監(jiān)察人員對政務(wù)處分制度設(shè)計(jì)價(jià)值和立法目的的準(zhǔn)確理解和把握。政務(wù)處分是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要處置職能，如何界定其性質(zhì)需先對監(jiān)察權(quán)屬性進(jìn)行思考。在憲法構(gòu)建的國家權(quán)力格局下，監(jiān)察權(quán)的誕生吸收了行政性質(zhì)的行政監(jiān)察權(quán)，也吸收了司法性質(zhì)的部分檢察權(quán)，與行政、司法處于并列地位，同時(shí)兼具黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督職責(zé)[1]。綜合監(jiān)察權(quán)力設(shè)計(jì)目的和價(jià)值，其應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的權(quán)力屬性。監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)是國家權(quán)力分化出的一種監(jiān)督性權(quán)力，政務(wù)處分權(quán)亦屬于較為純粹的國家監(jiān)督權(quán)力。這一權(quán)力屬性的界定意味著政務(wù)處分的行使應(yīng)具備較高的獨(dú)立性，不受司法、行政活動(dòng)的影響;同時(shí)政務(wù)處分的執(zhí)行效力應(yīng)當(dāng)?shù)玫接辛ΡＵ?，以維護(hù)國家監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)力效用[2]。

（二）政務(wù)處分糾錯(cuò)程序設(shè)計(jì)

監(jiān)察法第四十九條對不服政務(wù)處分決定之復(fù)審、復(fù)核途徑進(jìn)行了規(guī)定，明確確立了政務(wù)處分權(quán)事后二級審查機(jī)制，為政務(wù)處分施行的公正性和公平性提供了制度保障。暫行規(guī)定第十六條規(guī)定政務(wù)處分的變更、撤銷按照被受處分人公職人員身份，依照行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例等應(yīng)當(dāng)適用的處分規(guī)定執(zhí)行。依據(jù)上述條文所確立的復(fù)審復(fù)核制度，申請人應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察對象和處分對象，申請人最多可向做出處理決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請兩次審查程序，經(jīng)兩級審查后復(fù)審復(fù)查程序的效力能夠較大程度得到保證。

除國家監(jiān)察法第四十九條外，國家監(jiān)察法以及暫行規(guī)定中并未規(guī)定其他關(guān)于政務(wù)處分的申訴復(fù)查制度。政務(wù)處分是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國家、人民權(quán)力對違法公權(quán)行使行為進(jìn)行責(zé)任追究的重要制度，其結(jié)果的公正性和監(jiān)察對象的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶畲蟪潭缺Ｕ?。雖然二級審查制度已經(jīng)具有相當(dāng)效力，但還存在一些可以討論的問題。

二、政務(wù)處分糾錯(cuò)程序之不足

關(guān)于申請復(fù)審、復(fù)核的原則問題。在刑事訴訟和行政救濟(jì)制度中存在一項(xiàng)共通原則，即受到制裁并主動(dòng)訴諸權(quán)利救濟(jì)的一方不得因其尋求救濟(jì)的行為而遭致更為嚴(yán)重的制裁后果。刑事訴訟法律中這一原則可表述為“被告人上訴不加刑”，行政復(fù)議制度和行政訴訟制度中也有相似規(guī)定。法律條文對此條文加以體現(xiàn)，是確保公民勇于行使救濟(jì)權(quán)利的需要，也是保障人權(quán)的立法精神體現(xiàn)。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》中即已規(guī)定受處分人不得因申訴而加重處分結(jié)果。作為政務(wù)處分實(shí)施的主要法律規(guī)范依據(jù)，國家監(jiān)察法和暫行規(guī)定中并未明確規(guī)定這一原則。這一原則所發(fā)揮的實(shí)際作用和蘊(yùn)含的法治精神是政務(wù)處分權(quán)需要的，應(yīng)當(dāng)在政務(wù)處分相關(guān)立法中得到明確體現(xiàn)。

關(guān)于申請資格問題。無論監(jiān)察法還是《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，均將處分救濟(jì)申請資格限定為受處分本人，這種限定是否具有局限性值得探討。政務(wù)處分是國家監(jiān)察權(quán)力對公權(quán)力行使行為合法性的審查制度，受處分人和監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙方關(guān)系在一定程度上，與刑事法律中的“國家-犯罪者”關(guān)系以及行政法律中“行政主體-行政相對人”關(guān)系具有相似之處。這兩類關(guān)系中受到公權(quán)力制裁的一方，以及與制裁結(jié)果有利害關(guān)系的其他人都有一定的救濟(jì)權(quán)利和途徑。例如，行政處罰中行政相關(guān)人認(rèn)為行政主體作出的行政處罰畸輕，可提起行政復(fù)議;刑事案件受害人對審判結(jié)果不服，亦可向檢察機(jī)關(guān)申訴。在政務(wù)處分中事實(shí)上也存在這類相關(guān)人員，例如共謀利用職權(quán)便利為他人謀取利益的兩個(gè)以上公職人員，其之間即具有這種關(guān)聯(lián)關(guān)系;又如因公職人員故意不作為而遭受利益損失的公民，其與處分結(jié)果也有利害關(guān)系。如何在政務(wù)處分決定糾錯(cuò)程序中保障這類相關(guān)人員的合法利益和正當(dāng)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)慎重思考。此外，當(dāng)出現(xiàn)受處分人因不可抗拒之原因無法親自提出申請的情形，有無可能允許其近親屬代為提起申請？目前立法中尚未明確規(guī)定，這一構(gòu)想至少是存有討論空間的。

關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)問題。國家監(jiān)察法和暫行規(guī)定對政務(wù)處分糾錯(cuò)程序的設(shè)計(jì)目前僅有受處分人申請復(fù)審、復(fù)核這一途徑，并規(guī)定政務(wù)處分的變更、撤銷應(yīng)當(dāng)經(jīng)過受處分申請并符合法定情形才能做出。假設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)其作出的政務(wù)處分確有錯(cuò)誤，能否自行撤銷、變更？應(yīng)當(dāng)遵循何種程序？這些問題尚不能從目前的法律設(shè)計(jì)中找到確切答案。但無疑監(jiān)察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)是保證政務(wù)處分結(jié)果公平公正的重要途徑，應(yīng)當(dāng)被納入政務(wù)處分法律設(shè)計(jì)中。

三、政務(wù)處分糾錯(cuò)程序的完善思路

妥善構(gòu)建合理完整的處分申訴途徑，能夠?yàn)槭芴幏秩嘶緳?quán)利提供法律保障和權(quán)利救濟(jì)依據(jù)，也能夠增強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)力的必要監(jiān)督，推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)履行職能，盡可能減少政務(wù)處分中的錯(cuò)誤和瑕疵。針對現(xiàn)有政務(wù)處分變更、撤銷程序存在的疏遺，可從以下幾方面進(jìn)行制度完善嘗試。

（一）確立“申訴不加重處罰”原則

主張權(quán)利申訴不得因此遭致更為嚴(yán)重的處罰，不僅明確體現(xiàn)于《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等機(jī)關(guān)內(nèi)部處分規(guī)定之中，亦是刑事訴訟和行政救濟(jì)體系的普遍法理。這一原則的確立能夠使受處分人有充分勇氣救濟(jì)自身合法權(quán)益，從制度設(shè)計(jì)上增強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督。無論是在監(jiān)察法或暫行規(guī)定中，都應(yīng)當(dāng)明確納入這一原則。鑒于上述兩部法律規(guī)范公布時(shí)間尚短，通過修法程序并非最利于受處分人權(quán)利的方法。實(shí)踐中各省級行政區(qū)一般會制定相應(yīng)的政務(wù)處分工作規(guī)定，可以通過在地方工作規(guī)定辦法等文件中申明這一原則來完成對受處分人的權(quán)利保護(hù)。當(dāng)然，若存在制定統(tǒng)一的政務(wù)處分專門法律—政務(wù)處分法的契機(jī)，這一原則無疑應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在其中。

應(yīng)當(dāng)明確的是，“申訴不加重處罰原則”并非在任何情形下都能夠適用，其具有嚴(yán)格限定條件。唯有受處分人自己提出的復(fù)審、復(fù)核，才能夠適用不加重處罰的原則。如允許受處分人的近親屬在特定條件下代為提起申訴，則同樣能夠適用這一原則。若監(jiān)察機(jī)關(guān)或其上一級機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)所做決定確有錯(cuò)誤或畸輕畸重，有權(quán)對錯(cuò)誤政務(wù)處分進(jìn)行糾正時(shí)就不能適用這一原則。如果允許和處分決定具有相反利益關(guān)系的相關(guān)人進(jìn)行申訴，則同樣也不能適用這一原則。

（二）拓寬處分復(fù)審復(fù)查申請主體范圍

政務(wù)處分制度規(guī)定處分申訴只能由受處分人本人提起，可能是基于政務(wù)處分只影響受處分人本人利益的考慮。事實(shí)上部分處分中，存在與處分結(jié)果具有相同或相反利益關(guān)系的相關(guān)人員。受處分人權(quán)利救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)明確，而相關(guān)人員的利益保護(hù)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。增加可申訴群體，還能夠使監(jiān)察機(jī)關(guān)更為全面地掌握案件具體事實(shí)，有助于其作出正確判斷。因此，在處分復(fù)審、復(fù)查申請資格方面，可以嘗試拓寬申請人員范圍。這一構(gòu)想可從兩方面著手：

其一，增加處分相關(guān)人的申請資格。若一違法公權(quán)行使行為對他人產(chǎn)生具體侵害，則行為者能夠得到公正處分對受侵害人同樣意義重大。這類群體與處分結(jié)果借鑒行政救濟(jì)制度設(shè)計(jì)可被視為“處分相關(guān)人”。從制度設(shè)計(jì)來看，政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查程序與行政復(fù)議制度具有相似性，行政相對人可申請兩級審查程序，審定終止，且尚未涉及刑事責(zé)任的承擔(dān)。在行政復(fù)議制度中，行政相關(guān)人同相對人一樣有權(quán)申請行政復(fù)議，只要符合申請情形就必然能夠發(fā)動(dòng)復(fù)議程序。借鑒此涉及政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查程序也可賦予處分相關(guān)人一定的申請權(quán)限。

申請資格的放寬并不意味著毫無限制，處分相關(guān)人申請政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查應(yīng)有一定條件限定。例如，處分相關(guān)人必須是受處分行為的利益受損一方，必須具有明確權(quán)益損失等。若普通公民對處分結(jié)果不滿意，可以依據(jù)其掌握的具體證據(jù)向監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，以此行使自身監(jiān)督權(quán)。

其二，增加受處分人近親屬在特定情形下的申請資格。根據(jù)規(guī)定政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查申請必須在處分決定送達(dá)后一個(gè)月內(nèi)提出。如果處分決定送達(dá)后出現(xiàn)受處分人暫時(shí)或永久喪失行為能力情形，其救濟(jì)權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何行使，目前法律規(guī)定中尚為空白。根據(jù)普遍法理，因?yàn)榇饲樾蜗缕浣H屬與處分結(jié)果具有相關(guān)關(guān)系，其應(yīng)當(dāng)有權(quán)代為申請?zhí)幏志葷?jì)程序。當(dāng)然，如果受處分人是暫時(shí)、輕微地喪失行動(dòng)能力，則監(jiān)察機(jī)關(guān)可酌情延長申請期限，確保監(jiān)察法律精神貫徹于實(shí)踐。

（三）確立監(jiān)察機(jī)關(guān)自我審查和撤銷、變更處分程序

目前監(jiān)察法律體系所確立的政務(wù)處分救濟(jì)體系是被動(dòng)式的，政務(wù)處分的糾錯(cuò)依賴于受處分人申請。實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)具備自我審查職能部門，也確實(shí)具有自我審查工作制度，但這并未體現(xiàn)在監(jiān)察法律設(shè)計(jì)之中。各地監(jiān)察機(jī)關(guān)工作規(guī)定不盡相同，沒有形成統(tǒng)一完整的法律規(guī)范，不利于監(jiān)察權(quán)力行使統(tǒng)一性體現(xiàn)。出于規(guī)范統(tǒng)一的需求，監(jiān)察機(jī)關(guān)自我審查和自我糾錯(cuò)程序應(yīng)當(dāng)明確于政務(wù)處分總括性法律規(guī)范之中。而明確確立自我審查制度，并規(guī)定處分不當(dāng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任，也有助于進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)處分權(quán)健康運(yùn)行。

確立監(jiān)察機(jī)關(guān)自我撤銷、變更處分程序，應(yīng)當(dāng)明確程序啟動(dòng)條件，審查、變更撤銷主體以及不當(dāng)處分責(zé)任等重要內(nèi)容。實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有專門職能部門對機(jī)關(guān)所作處分進(jìn)行審查，通常與調(diào)查職能部門分離。處分決定作出主體一般為監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身若要啟動(dòng)處分變更、撤銷程序，可適當(dāng)降低啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。過于嚴(yán)苛的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督并無實(shí)質(zhì)幫助，反而會成為監(jiān)察機(jī)關(guān)怠于自我審查的助力。審查部門應(yīng)當(dāng)與調(diào)查部門分離，調(diào)查人員也不得參與審查工作以確保審查效力。必要時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取受處分人及其單位以及處分相關(guān)人的意見。最后，對政務(wù)處分決定作出過程中存在的監(jiān)察失職行為，應(yīng)當(dāng)明確追責(zé)程序和失職責(zé)任。

四、結(jié)語

在國家監(jiān)察體制推進(jìn)落實(shí)、國家監(jiān)察權(quán)全面深入的背景下，如何規(guī)范完善監(jiān)察權(quán)運(yùn)行顯得更加重要。政務(wù)處分于行使公權(quán)力的公職人員而言也是一種“公權(quán)力”，不當(dāng)行使亦會造成侵害。要鞏固受處分人的權(quán)利救濟(jì)保障，需要在立法上完善政務(wù)處分申訴原則，拓展申訴途徑并增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)職責(zé)。這意味著政務(wù)處分離制度充分完善，還將有一段長路要走。

參考文獻(xiàn)：

[1]任進(jìn).視域下的國家監(jiān)察體制改革[J].行政管理改革，2017（03）：26.

[2]秦前紅，葉海波.國家監(jiān)察制度改革研究[M].法律出版社，2018：26.

作? 者：楊 杰，中共重慶市委黨校法學(xué)教研部主任，教授

胡郟生，中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊