網(wǎng)約車與出租車的管制模式比較分析

廣西大學(xué)法學(xué)院 廣西 南寧 530004

一、網(wǎng)約車的興起與政府管制回應(yīng)

(一)網(wǎng)約車對傳統(tǒng)出租車的沖擊。2016年5月24日，重慶發(fā)生了一起數(shù)百輛出租車圍攻滴滴打車車輛的事件；同年5月31日，西安市數(shù)百輛出租車并排在道路一側(cè)，為抵制網(wǎng)約車運營，造成交通擁堵的尷尬局面，諸如此類事件也在其他城市上演。究其原因，是網(wǎng)約車的加入打破了出租車行業(yè)長久以來的壟斷地位，損害了出租車行業(yè)各主體的利益，對此交通運輸部部長楊傳堂也提到，網(wǎng)約車對傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來了巨大沖擊。這種關(guān)乎群體利益的糾紛如果不得到妥善解決，將不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

那么該如何解決這一群體利益糾紛呢，筆者認為網(wǎng)約車公司并不等于出租車公司，網(wǎng)約車也就不僅僅是出租車行業(yè)的補充和延伸，更是對其的一種顛覆，它對出租車行業(yè)的兩類主體影響最大，一類是出租車經(jīng)營許可證即牌照持有者；另一類是出租車司機。

對出租車牌照持有者而言，傳統(tǒng)出租車公司是以政府許可的方式獲得牌照從而取得經(jīng)營權(quán)的，而網(wǎng)約車只需要在網(wǎng)約車平臺進行注冊認證即可，不需要牌照就可以將車輛投入運營，因此牌照的價格也會隨著網(wǎng)約車的出現(xiàn)而大幅度的降低，這對于牌照持有者是不能忍受的，因此該類主體是在網(wǎng)約車出現(xiàn)并迅速發(fā)展過程中損失最大的群體；至于第二類主體就是出租車司機，更多私家車投入市場運營，對出租車司機的業(yè)務(wù)量造成沖擊，使得出租車生意大不如前，并且其還需要向出租車公司繳納“份子錢”，直接導(dǎo)致出租車司機的收入大幅下降，然而絕大多數(shù)司機能夠跟上“潮流”適應(yīng)新技術(shù)，從出租車轉(zhuǎn)型到網(wǎng)約車的難度不大，因此受到網(wǎng)約車沖擊最大的是那些不能適應(yīng)新技術(shù)的老年司機，于是出現(xiàn)了上述許多司機罷工、排成一排占道以及與網(wǎng)約車司機起沖突的現(xiàn)象。

(二)當(dāng)下的管制回應(yīng)。目前網(wǎng)約車在給予公眾便利的同時也暴露出些許問題。首先是網(wǎng)約車的安全問題得不到充分保障。由于網(wǎng)約車平臺在引進司機時，沒有得到政府的有效監(jiān)管，并在運營時回避政府監(jiān)管，導(dǎo)致網(wǎng)約車車主酒后接單、女教師搭乘網(wǎng)約車遇害等現(xiàn)象層出不窮。以深圳為例，2016年8月政府第二次約談網(wǎng)約車平臺時，經(jīng)審核仍發(fā)現(xiàn)2000多人身份異常，6000多輛車狀況異常的情況；其次是乘客的權(quán)益得不到有效的保護。這一方面主要表現(xiàn)為乘客在享受網(wǎng)約車服務(wù)過程中遭受人身或財產(chǎn)損害時，在救濟途徑上是很匱乏的，甚至有乘客不知道怎樣尋求救濟。

筆者認為目前的傳統(tǒng)出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度已經(jīng)漸漸無法適應(yīng)新的社會狀況，網(wǎng)約車的興起無法套在特許經(jīng)營制度的“籠子”里。行政許可制度期待著新的改變，從特許經(jīng)營過渡到較低強度的許可方式，逐步解除傳統(tǒng)出租車嚴(yán)格的價格管制和僵化的數(shù)量管制，以資質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管控制市場準(zhǔn)入。另外筆者覺得可以嘗試將網(wǎng)約車與出租車錯位發(fā)展、差異化經(jīng)營，適度發(fā)展出租汽車，有序發(fā)展網(wǎng)約車，具體而言即巡游出租車主要在路面巡游攬客和站點候客，而網(wǎng)約車只能通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式提供服務(wù)，不能巡游攬客，并且推進巡游出租車經(jīng)營權(quán)無償使用機制，營造網(wǎng)約車與出租車公平競爭的市場環(huán)境，以保護出租車司機的利益。

二、網(wǎng)約車是新模式嗎——基于與出租車管制模式的比較

(一)《暫行辦法》對網(wǎng)約車的管制規(guī)定。2016年7月28日出臺的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》在賦予網(wǎng)約車合法地位的同時，也對其進行了系統(tǒng)的監(jiān)管。其中第三條第二款規(guī)定網(wǎng)約車實行市場調(diào)節(jié)價，由市場對網(wǎng)約車進行價格調(diào)控；第四章主要講的是網(wǎng)約車各主體在市場運營過程中應(yīng)該遵循的具體規(guī)范，譬如第二十條、第二十一條等等。除此之外，《暫行辦法》也賦予地方一定的權(quán)力，規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況實行政府指導(dǎo)價和進行出租汽車總量控制。

(二)地方對具體管制內(nèi)容的選擇。《暫行辦法》只是一個總括性的規(guī)定，至于具體怎么實施還是要落實到各地方政府，根據(jù)《暫行辦法》第四條第二款和第三款的規(guī)定明確指出了地方政府有權(quán)制定具體的實施細則，由于各地的實踐情況不同，因此在針對網(wǎng)約車采取的管制模式也會有所差異。

1.關(guān)于準(zhǔn)入。北京市網(wǎng)約車各主體的市場準(zhǔn)入，其出臺的實施細則在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上增設(shè)了一些資格條件。其中第八條關(guān)于駕駛員的準(zhǔn)入條件第一款的規(guī)定“(一)本市戶籍”以及第九條第一款和第五款的規(guī)定，這些“京戶京車運營車”的規(guī)定都可以看出北京市對于網(wǎng)約車的具體準(zhǔn)入政策；廣州市對駕駛員的戶籍和車輛的車牌沒有硬性要求；重慶市規(guī)定駕駛員無需本地人，但是車輛必須是本地車；杭州市實施細則對駕駛員規(guī)定是具有杭州市戶籍或者在本市取得居住證6個月以上都可，其意味著可以是外地戶籍。

2.關(guān)于價格。北京市針對《暫行辦法》出臺的實施細則征求意見稿，其中第六條的規(guī)定指出了北京市網(wǎng)約車的價格規(guī)范——實行市場調(diào)節(jié)價；江蘇省制定的《我省出租車行業(yè)改革的通知》中明確提出由于選擇網(wǎng)約車的乘客可以提前知悉運輸價格，甚至對運輸路線都可以予以選擇，因此實行市場調(diào)節(jié)價更有利于網(wǎng)約車雙方主體；而蘭州市制定的實施細則中規(guī)定蘭州網(wǎng)約車的定價應(yīng)當(dāng)高于巡游出租車，對網(wǎng)約車實行政府指導(dǎo)價。

3.關(guān)于數(shù)量。在北京市網(wǎng)約車實施細則中，并沒有具體說明網(wǎng)約車應(yīng)該進行怎樣的數(shù)量監(jiān)管，但根據(jù)第五條規(guī)定可以看出北京市根據(jù)城市市場的具體情況、各個方面因素進行網(wǎng)約車的總量調(diào)控；而蘭州市實施細則規(guī)定應(yīng)該嚴(yán)格控制網(wǎng)約車的發(fā)展規(guī)模，其數(shù)量被控制在3000輛左右，這說明蘭州市對網(wǎng)約車采取數(shù)量管制是很嚴(yán)格的；上海市的網(wǎng)約車細則中并沒有對網(wǎng)約車的數(shù)量進行規(guī)定。

(二)網(wǎng)約車管制與出租車管制模式的比較

1.準(zhǔn)入管制。上述已經(jīng)提到網(wǎng)約車的市場準(zhǔn)入相對容易，《暫行辦法》第五條、第十二條和第十四條分別是對網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車輛以及駕駛員的準(zhǔn)入規(guī)定，符合條件即可申請，并且通過行政許可中的一般許可方式獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》進入市場運營。而出租車的準(zhǔn)入就比較困難，政府通過發(fā)放有限數(shù)量牌照的方式來控制出租車的市場準(zhǔn)入，即行政許可中的特許經(jīng)營。二者在準(zhǔn)入管制上沒有本質(zhì)的差別，都是政府通過行政許可手段予以實現(xiàn)，只是在許可強度上存在差異，顯而易見，對出租車的準(zhǔn)入管制力度大于網(wǎng)約車。

2.價格管制。根據(jù)北京市網(wǎng)約車實施細則第六條以及《暫行辦法》第三條的規(guī)定，可以看出網(wǎng)約車實行市場調(diào)節(jié)價，但也有實行政府指導(dǎo)價的情況。實行市場調(diào)節(jié)價，這是對網(wǎng)約車監(jiān)管的一種創(chuàng)新，由于網(wǎng)約車不同于出租車巡游拉客的交易方式，網(wǎng)約車乘客可以在網(wǎng)約車平臺上提前知曉網(wǎng)約車輛信息、駕駛員信息、運輸價格等，可以就服務(wù)和價格進行自主選擇；而傳統(tǒng)出租車的司機與乘客之間由于信息的嚴(yán)重不對稱，出租車的價格需要政府的嚴(yán)格管控，制定具體明確的收費標(biāo)準(zhǔn)，避免司機亂開價等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.數(shù)量管制?！稌盒修k法》規(guī)定放權(quán)于地方政府進行網(wǎng)約車總量控制，由市場的具體情況進行調(diào)整，其做法是放寬對網(wǎng)約車的數(shù)量管制，如果供大于求，網(wǎng)約車沒有利潤自然會退出市場；供低于求，網(wǎng)約車就會進入市場，避免閑置資源的浪費。并且網(wǎng)約車大部分是私家車，私家車出行本身就是城市經(jīng)濟發(fā)展的體現(xiàn)，無須對其數(shù)量進行限制；而出租車就有所不同，其數(shù)量過多，占據(jù)過多的公共資源，會造成道路擁堵、交通堵塞等情況，因此對出租車是進行嚴(yán)格的數(shù)量管制的。

總而言之，筆者認為網(wǎng)約車作為有別于傳統(tǒng)出租車的一種新業(yè)態(tài)，其管制模式當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)是“新模式’，根據(jù)《行政許可法》第十三條第二款的規(guī)定，將網(wǎng)約車的價格和數(shù)量管制交給市場去調(diào)節(jié)，這樣的做法是符合《行政許可法》規(guī)定的，并且也是尊重市場、減少不必要的市場干預(yù)的行為。

三、網(wǎng)約車模式的走向——完善路徑

(一)探索實行社會自我規(guī)制與合作規(guī)制相結(jié)合。社會自我規(guī)制，是指政府對于網(wǎng)約車的價格和數(shù)量等方面的管制，降低許可強度，交由市場進行自我調(diào)節(jié)，進而形成完整的價格體制。但是政府也不能完全放開管制力度，應(yīng)該探索實行政企相合作的管制模式，也就是合作規(guī)制，具體而言，即政府對網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車輛和駕駛司機設(shè)立市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但是政府主要只對網(wǎng)約車平臺公司進行嚴(yán)格許可，然后要求平臺公司承擔(dān)管理網(wǎng)約車輛、司機準(zhǔn)入以及一系列相關(guān)的責(zé)任。這樣可以很大程度的減輕政府的負擔(dān)，也可以加強平臺公司與網(wǎng)約車輛及駕駛員的聯(lián)系。

(二)加大對地方政府的監(jiān)督力度。行政行為，須符合行政法的基本原則，職權(quán)法定原則作為行政法的基本原則之一是指行政主體行使行政權(quán)必須有正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。然而在《暫行辦法》出臺之后，各地方政府相應(yīng)頒布的征求意見稿是違反上位法的，與行政法原則相悖。因此在網(wǎng)約車立法、執(zhí)法和守法過程中，我們應(yīng)該加大監(jiān)督力度，在立法過程中，可以舉辦聽證會多聽取民眾意見。當(dāng)然也需要自己自覺監(jiān)督自己、完善自己，爭取在網(wǎng)約車管制過程中做到“良法可依”。

(三)借鑒國外判例，深化網(wǎng)約車管制模式改革。網(wǎng)約車新政的關(guān)鍵在于要讓地方擁有更多制定具體政策的權(quán)力，通過借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，針對當(dāng)前我國網(wǎng)約車市場的現(xiàn)狀，提出行之有效的解決方案。譬如墨西哥城設(shè)定最低車輛價值，要求UBER等網(wǎng)約車平臺按1.5%的稅率納稅；再比如在2015年10月16日，英國高等法院判決打車軟件所依賴的智能手機不屬于出租車計價器，意味著允許約租車在市場上進行運營，這一判決一方面清除了互聯(lián)網(wǎng)約租車公司在英國發(fā)展的重要法律障礙，另一方面也對我國有很大的借鑒意義，除此之外，還有很多國家的實踐判例也值得我們學(xué)習(xí)和采納，這都是我們深化網(wǎng)約車管制模式改革的寶貴經(jīng)驗。

(四)管制手段要講究合法性。政府在實施一個具體行政行為時，首先應(yīng)當(dāng)注意它是不是合法的，而是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，主要是有沒有違反上位法的規(guī)定。網(wǎng)約車《暫行辦法》出臺后，在實施過程中有很多不合法的現(xiàn)象引起爭議，譬如《暫行辦法》中關(guān)于網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車以及駕駛員資格所設(shè)定的行政許可是否符合法律規(guī)定。另外各地政府根據(jù)《暫行辦法》制定的征求意見稿是否違反上位法規(guī)定。筆者認為根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，征求意見稿并不能對行政許可的條件進行規(guī)定或者增設(shè)，因而征求意見稿中增設(shè)的許可條件是違法的。綜上所述，我們在對網(wǎng)約車進行監(jiān)管時，采取的管制手段必須合法，應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)的形式予以立法，避免出現(xiàn)與上位法相抵觸的情形。

四、結(jié)語

“網(wǎng)約車若行遠，須有法律匡扶”，在網(wǎng)約車投入市場運營的過程中，我們需要應(yīng)對由此引發(fā)的一系列沖突與問題，因此需要加大立法力度及其監(jiān)督力度，盡快完善網(wǎng)約車管制的相關(guān)法律法規(guī)，深化網(wǎng)約車管制模式改革，在深化改革的過程中，那些外國網(wǎng)約車的管制手段是依據(jù)它們自己本國國情所作出的，我們在面對不同的域外管制經(jīng)驗，要做到不為它們所同化，也不可對它們視而不見。俗話說，適合自己的才是最好的。比如美國將網(wǎng)約車合法化，我們認為是可行有效的，于是我們網(wǎng)約車就合法化了。每個國家國情的不同意味著對網(wǎng)約車采取的管制手段與模式有所差異，國外的諸多判例，譬如UBER平臺在歐洲各國有十幾個官司都如何解決的，這都可以作為我們自己處理國內(nèi)網(wǎng)約車與出租車沖突的一個模版，對深化改革我國網(wǎng)約車管制模式具有重大的借鑒意義。同時也應(yīng)嘗試改革傳統(tǒng)出租車行業(yè)的管制模式，探索施行政府與網(wǎng)約車平臺合作規(guī)制的監(jiān)管設(shè)計，推動建立一個有效可行的新型業(yè)態(tài)。