農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)戶耕地保護的影響研究

李勇 隨縣財政局

一、引言

2004年起，湖北省逐漸對種糧農(nóng)民貫徹落實種糧補貼方針，補貼涵括了糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼三種類別，這對于推動我省糧食產(chǎn)出以及提升農(nóng)戶的經(jīng)濟收益具有很強的現(xiàn)實價值。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)《財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》精神，2016年予以了農(nóng)業(yè)“三項補貼”的革新升級，也就是把三項補貼一起合并成為了農(nóng)業(yè)支持性的保護補貼，其整體的政策目的也變更成為了支持耕地地力保護以及糧食的規(guī)模運營。

二、落實農(nóng)戶耕地保護的重要影響因素

（一）產(chǎn)權(quán)制度體系

該制度在很大程度上影響著農(nóng)戶對耕地資產(chǎn)所具備的各方面權(quán)益，于是就會相應(yīng)地作用于農(nóng)戶耕地所應(yīng)該獲得的經(jīng)濟回報。當農(nóng)戶對耕地資產(chǎn)擁有較為豐厚物質(zhì)回報的時候，其會出于長遠考量，盡最大程度地提高耕地的質(zhì)量水平，與之相反，如果農(nóng)戶無法獲得穩(wěn)定的耕地資產(chǎn)收益，其就更加看重眼前的短期收益，出現(xiàn)“重用地、輕養(yǎng)地”等粗放經(jīng)營問題?，F(xiàn)如今，在我國耕地產(chǎn)權(quán)機制之下，盡管獲得較為穩(wěn)定的農(nóng)戶耕地經(jīng)營權(quán)益，有力地強調(diào)了農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定性，不過政府對耕地征用而作出“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的行為，同樣還是不利于農(nóng)戶對承包耕地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的長期認同。

（二）兼業(yè)

這是作為當前農(nóng)戶提升經(jīng)濟收入的關(guān)鍵來源。面臨耕地經(jīng)營的物質(zhì)回報較低的問題，部分農(nóng)戶只要有好的外出工作機會，農(nóng)戶通常都會選擇進入非農(nóng)行業(yè)。農(nóng)戶的兼業(yè)水平在很大程度上體現(xiàn)在耕地保護活力上，兼業(yè)水平愈高，農(nóng)戶進行耕地保護所投入的資金就越不高。

（三）農(nóng)村社會化服務(wù)機制

現(xiàn)如今，農(nóng)村社會化服務(wù)價值愈大，此時就能夠為當?shù)氐霓r(nóng)戶帶來更多的信息，同時更加有助于農(nóng)戶去跟上社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展速度，提升耕地耕種所創(chuàng)造的物質(zhì)收益，就越能夠提升他們的耕地保護力度。

（四）農(nóng)村社會保障水平

決定了農(nóng)戶對耕地社會保障的依賴程度，當農(nóng)村社會保障水平低，農(nóng)戶對耕地社會保障的依賴程度就高，其理性原則是以生存安全第一，而不是經(jīng)濟產(chǎn)出，即使是耕地利用經(jīng)濟效益很低，寧肯拋荒，也不愿放棄對土地的使用權(quán)。與人少地多的地區(qū)鼓勵農(nóng)地休閑保護不同，我國人多地少，必須強調(diào)耕地在利用中得到保護，在耕地承擔農(nóng)村主要社會保障功能的情況下，農(nóng)戶對耕地保護投入積極性大大降低。

（五）耕地耕種物質(zhì)收益

這是評估耕地經(jīng)濟效用的重要指標之一。對于大多數(shù)的農(nóng)戶來說，耕地就是他們?nèi)疑嬷?，可不可以憑借耕地耕種來提供必備的生活資源，這在很大程度上決定了農(nóng)戶對耕地資源的愛惜水平，從而就在很大程度上決定著耕地保護活動。長期以來，工農(nóng)產(chǎn)品售價出現(xiàn)的“剪刀差”，使得耕地運行所獲取的物質(zhì)收益較少，這就極大地挫傷了農(nóng)戶的生產(chǎn)活力。與此同時，耕地非農(nóng)化所招致巨大土地增值的社會問題，也在不斷沖擊著各位農(nóng)戶保護耕地的決心，許多的農(nóng)戶都養(yǎng)成了“維護耕地就是維持貧困”的不良思想，都期盼著自己的耕地能夠被政府征收，從而能夠得到豐厚的補償金。

農(nóng)戶的耕地保護行為除了受到上述五項重要因素的影響之外，農(nóng)業(yè)補貼政策更是一項重要的影響因素，后文將對其予以詳盡地闡述。

三、農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)戶耕地保護的主要內(nèi)容

我國耕地面積廣闊，其農(nóng)業(yè)人口繁多，同時擁有歷史深遠的農(nóng)耕文明，所以一直有著農(nóng)業(yè)大國之稱，因此對農(nóng)業(yè)發(fā)展一直都予以了足夠多的重視。農(nóng)業(yè)補貼就是重要的政策之一，利用推行耕地地力保護補貼，把存量的資金用在鼓勵耕地地力保護上，刺激農(nóng)民關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護觀念，積極地維護耕地地力，達到糧食產(chǎn)能逐步上升的目的。

《財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》(財農(nóng)〔2016〕26號)已經(jīng)明確指出，把農(nóng)業(yè)‘三項補貼’中直接地發(fā)放到農(nóng)民的補貼以及耕地地力保護掛鉤，明晰撂荒地、更改用途等耕地不歸屬于補貼的范疇，支持各位農(nóng)民秸稈還田，不在露天開展焚燒活動，積極地維護耕地地力，在實踐過程中強化農(nóng)業(yè)生態(tài)資源維護的觀念意識，與此同時，政府單位還積極地引導各地創(chuàng)新方式手段，以綠色生態(tài)作為方向標，提升農(nóng)作物秸稈系統(tǒng)運用的能力，鼓勵農(nóng)民全面運用秸稈還田、深松整地、降低化肥農(nóng)藥的使用劑量、運用有機肥等方式，真正地強化農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護的力度，實現(xiàn)提高耕地地力的目的。

四、實行農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策效果的對策建議

（一）強化耕地地力保護，確保國家糧食安全

多年來，糧食生產(chǎn)主要依靠化肥、農(nóng)藥、地膜等增產(chǎn)，耕地地力逐步下降，糧食質(zhì)量不優(yōu)。實施農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，相關(guān)的工作人員需要著重地以綠色生態(tài)作為引導，提升農(nóng)作物秸稈全面運營的水準，支持和鼓勵各個農(nóng)民有效地運用秸稈還田等手段，從而降低化肥農(nóng)藥的使用比重，逐步強化農(nóng)業(yè)生態(tài)資源維護的力度，在潛移默化中提高耕地地力，提升糧食質(zhì)量水平。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼法律條例以及監(jiān)管機制

補貼政策能不能順利地貫徹落實，就取決于有沒有構(gòu)建一系列完備的農(nóng)業(yè)補貼法律條例以及相關(guān)的監(jiān)管機制，這也是有效避免基層組織私自挪用、占據(jù)農(nóng)業(yè)補貼的重要手段?，F(xiàn)如今，諸多農(nóng)業(yè)補貼政策涵括的領(lǐng)域行業(yè)眾多，分頭管控的方式就很容易使得管理效率不高，同時導致農(nóng)業(yè)補貼資金運用的價值不高。因此，有關(guān)的負責人員一定要積極地引導，在實踐過程中逐步優(yōu)化相關(guān)法律條例以及監(jiān)管機制。首先，詳盡地制訂農(nóng)業(yè)補貼的有關(guān)法律條例，關(guān)乎農(nóng)業(yè)補貼機制的重要主體、責任項目以及執(zhí)行單位、職員職責等都需要在法律條例中體現(xiàn)出來，尤其是要對農(nóng)業(yè)補貼的長效政策導向、市場回饋信息等予以明確，由此有效地保證農(nóng)業(yè)補貼對外能夠契合世貿(mào)組織的有關(guān)條例標準，對內(nèi)能夠契合農(nóng)業(yè)良性發(fā)展以及農(nóng)民的切實需求，充分地發(fā)揮刺激各位農(nóng)戶種植活力的積極效用。其次，要不斷強化監(jiān)管工作，把農(nóng)業(yè)補貼資金審計的環(huán)節(jié)通過法律的方式予以穩(wěn)固，綜合有關(guān)的考評機制，對農(nóng)業(yè)補貼的投入實行事前、事中以及事后的全過程監(jiān)察。利用規(guī)范化的法律機制，讓農(nóng)業(yè)的補貼資金能夠獲得充分地運用。同時還需要強化司法部門對農(nóng)業(yè)補貼的執(zhí)法強度，面對那些農(nóng)業(yè)補貼資金私自挪作他用、貪污腐敗的問題一定要嚴加懲治，從而讓補貼真正地發(fā)放到各位農(nóng)戶的手中，成為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的重要法寶。

（三）重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建以及農(nóng)業(yè)科技補貼

首先，要逐步強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建工作，對各個農(nóng)村的水利水電、交通樞紐、水源等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要要素提供充足的補貼，由此更高效地為農(nóng)戶所運用。例如，大型項目是由國家構(gòu)建，農(nóng)民出工獲得報酬。部分小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，能夠允許農(nóng)民通過股份制的方式予以構(gòu)建，而且國家能夠提供一定比重的補貼，而且提供給后期承擔農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護的農(nóng)戶更多的農(nóng)業(yè)補貼，同時依照各個農(nóng)戶在養(yǎng)護過程中的助力程度提供不同層次的的補貼力度，由此刺激農(nóng)民的生產(chǎn)活力，延續(xù)設(shè)施運行周期。其次，提升農(nóng)業(yè)科技補貼的比重。伴隨技術(shù)水平的不斷提升，各種生物肥料、低毒無毒農(nóng)藥趨于多元化，這在很大程度上優(yōu)化了耕種土壤環(huán)境，對于營造綠色農(nóng)業(yè)具有很強的現(xiàn)實價值。政府相關(guān)單位需要盡快地出臺補貼條例，對所需綠色、無害的化肥農(nóng)藥提供更多的補貼比重。

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼的方式以及標準

首先，要逐步更替按農(nóng)戶耕地面積進行補貼的傳統(tǒng)形式，運用更加貼合實際更加有效的補貼方式，例如，對所在區(qū)域的傳統(tǒng)優(yōu)勢作物予以補貼，非優(yōu)勢作物就可以不提供太多的補貼，這樣就從另一個層面積極引導農(nóng)民改種其他的農(nóng)作物，這樣不但能夠提升所在地域優(yōu)勢作物的整體產(chǎn)值，同時也能夠推進區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)的長遠化發(fā)展。把補貼和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值進行密切的掛鉤，防止出現(xiàn)種植作假的問題。其次，在實踐工作中逐步提升農(nóng)業(yè)補貼標準。相關(guān)的工作人員需要依照不同的農(nóng)產(chǎn)品品種，貫徹落實不同的補貼標準。例如，針對糧食等關(guān)乎于戰(zhàn)略安全的農(nóng)產(chǎn)品就需要提供高水準的補貼。

五、結(jié)束語

綜上所述，只要貫徹落實好農(nóng)業(yè)補貼政策優(yōu)化對策，如強化耕地地力保護；強化組織領(lǐng)導以及創(chuàng)新支持路徑等，一定會提升農(nóng)業(yè)補貼政策的積極影響效用。