地方水務(wù)投融資平臺問題研究

楊秀和

摘 要：為了破解水務(wù)投入不足、融資渠道不暢的難題，一些地方政府通過整合水務(wù)資源，盤活水務(wù)資產(chǎn)，組建了水務(wù)投融資平臺公司（以下簡稱“水務(wù)平臺公司”，主要研究對象為地市級、縣級平臺公司），履行水務(wù)融資、投資、運營職能，取得了較好成效，為城市水務(wù)事業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。由于水務(wù)平臺公司既是政府平臺也是產(chǎn)業(yè)平臺，經(jīng)營資產(chǎn)既有公益性也有經(jīng)營性，既承擔(dān)公益性項目建設(shè)任務(wù)，又開展經(jīng)營性生產(chǎn)活動，有別于大多數(shù)僅靠土地收益運營的投融資平臺，有其特殊性。本文通過對水務(wù)平臺公司的運營特征進(jìn)行分析研究，指出存在的主要問題，得出按公司化定位、靠市場化運作、朝專業(yè)化轉(zhuǎn)型的對策建議，對水務(wù)平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有現(xiàn)實意義和指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：水務(wù)產(chǎn)業(yè) ?平臺公司 ?轉(zhuǎn)型發(fā)展 ?公司化 ?專業(yè)化 ?市場化

水務(wù)產(chǎn)業(yè)是指由原水、供水、節(jié)水、排水、污水處理以及水環(huán)境治理與保護(hù)等構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)鏈，它與人們?nèi)粘９ぷ?、生產(chǎn)生活密切相關(guān)，在國民經(jīng)濟中占有重要地位，是社會進(jìn)步和經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出旺盛的投資需求，城市供水行業(yè)的每年新增投資約為360億元，城市污水處理行業(yè)每年新增投資約1100億元，農(nóng)村污染源治理每年投資需求超500億元。然而，水務(wù)行業(yè)的公共產(chǎn)品屬性和自然壟斷特征，使得城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)資本密集度高，資金投入量大，資產(chǎn)沉淀性強，新進(jìn)入者面臨較高的政策壁壘、地域壁壘和資金壁壘，為破解水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資難題，帶有濃厚地方政府色彩的水務(wù)投融資平臺公司應(yīng)運而生，并在實踐中不斷壯大發(fā)展。關(guān)注水務(wù)平臺公司成長，分析水務(wù)平臺公司運營特征，找準(zhǔn)存在的主要問題，提出合理化的對策建議，對水務(wù)平臺公司可持續(xù)健康發(fā)展十分必要。

一、水務(wù)平臺公司的運營特征分析

（一）職能定位既是政府平臺也是產(chǎn)業(yè)平臺

1、政府平臺定位明顯

首先它是政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。隨著地方政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能更多限定于規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的“裁判員”層面，而不是直接開展項目建設(shè)的“運動員”層面。這就必然要求有一個既能夠較好地實現(xiàn)地方政府建設(shè)意圖，又具有獨立市場地位的組織機構(gòu)來完成具體工作。地方水務(wù)平臺公司無疑是符合這一系列要求的最佳市場主體，水務(wù)平臺公司由此應(yīng)運而生。其次，它具體承擔(dān)政府水務(wù)投融資職能。政府組建水務(wù)平臺公司的初衷就是為了最大限度籌措水務(wù)建設(shè)資金，滿足水務(wù)投資需求，將資金投向政府確定的水務(wù)項目。而往往這些項目投資規(guī)模巨大，建設(shè)周期較長，且?guī)в幸欢ǖ墓嫘再|(zhì)，民營企業(yè)等一般性市場主體既沒有承擔(dān)這些項目建設(shè)的能力，也缺乏投資的動力，更不會對社會閑置資金產(chǎn)生吸引力。第三，它主要由政府主導(dǎo)管理。水務(wù)平臺公司劃撥管理的資產(chǎn)為政府資產(chǎn)，企業(yè)屬性基本是國有獨資或控股公司，公司管理人員全部由政府控制任命，公司融資、投資計劃需要政府首肯同意，公司獨立的市場主體屬性較弱，平臺定位和作用明顯。

2、產(chǎn)業(yè)平臺功能顯現(xiàn)

水務(wù)平臺公司作為行業(yè)投融資公司，又有別于政府的其他投融資平臺公司。水務(wù)平臺公司融資除土地外，還有水務(wù)資產(chǎn)抵押、收費權(quán)質(zhì)押、流動資金短期貸款、發(fā)行中期票據(jù)等渠道，投資除了政府確定的項目外，還有生產(chǎn)設(shè)備改造、優(yōu)質(zhì)水務(wù)資產(chǎn)收購、生產(chǎn)經(jīng)營投入等方面，顯現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)平臺的投融資功能。

（二）經(jīng)營資產(chǎn)既有公益性也有經(jīng)營性

地方政府為了滿足水務(wù)平臺公司的融資需求，大多都將地方政府或部門直接控制的涉水資源，比如供水企業(yè)、污水處理企業(yè)整合劃入水務(wù)平臺公司，各地還根據(jù)實際情況的不同，進(jìn)一步整合了當(dāng)?shù)厮Πl(fā)電、垃圾處理、供氣排水等涉水及環(huán)保資產(chǎn)并入。雖然這些資產(chǎn)均屬公益性資產(chǎn)，體量較大，維護(hù)成本較高。但這類產(chǎn)品不存在銷售障礙，有穩(wěn)定的收入來源和現(xiàn)金流，對資本市場和信貸市場具有較強的吸引力，大多數(shù)水務(wù)平臺公司經(jīng)營正常，融資理想，既盤活了公益性水務(wù)資產(chǎn)，又用經(jīng)營性收入反哺公益性職能，促進(jìn)了水務(wù)國有資產(chǎn)優(yōu)化整合和保值增值。

（三）投資方向既具公共性兼具效益性

首先，它需要擔(dān)當(dāng)政府公共性水務(wù)投資的主體責(zé)任。水務(wù)行業(yè)這些公共社會福利的屬性決定了大量水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府無償投入，政府則將這些具有較濃厚公共性色彩的項目交由水務(wù)平臺公司來籌資、投資和建設(shè)。其次，它豐富了水務(wù)投資的市場渠道。水務(wù)平臺公司的建立和發(fā)展，為社會資本流入水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟了一條公開、公平、公正的渠道，其他投融資市場主體可以通過與水務(wù)平臺公司的合作交易，在互利共贏的前提下間接進(jìn)入水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，水務(wù)平臺公司也減輕了繁重的投融資壓力。再次，它可以直接參與市場競爭獲得收益。水務(wù)平臺公司雖然是一個特殊的投融資主體，但它也有一般投融資企業(yè)的共同行為規(guī)律，以盈利為目的，自主選擇一些自營項目進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營，以壯大自身規(guī)模，提升其市場競爭力。

（四）項目選擇多具指令性也有自主性

水務(wù)平臺公司既是地方政府投融資的代理人，又是獨立的企業(yè)法人。地方政府代理人的身份決定了其經(jīng)營決策必須服從政府指令，其項目選擇本質(zhì)為政府戰(zhàn)略實施相關(guān)的純公益性項目;而獨立法人的身份又要求其應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)的客觀發(fā)展規(guī)律，為不斷擴大經(jīng)營、強化利潤而自主選擇有盈利空間的項目，有的平臺公司甚至還跨行業(yè)自主選擇，涉足其他行業(yè)的經(jīng)營性或競爭性業(yè)務(wù)。

（五）服務(wù)領(lǐng)域具有自然壟斷性

水務(wù)平臺公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍具有顯著的區(qū)域性，水務(wù)企業(yè)只能在其供排水管理覆蓋的范圍內(nèi)提供產(chǎn)品或服務(wù)，所以在某個地區(qū)范圍內(nèi)一般形成相對獨立的區(qū)域性市場，以城市為單元的相對壟斷經(jīng)營是全球水務(wù)行業(yè)的共同特征。

二、水務(wù)平臺公司面臨的主要問題

（一）宏觀政策調(diào)整，平臺化功能減弱

1、政策導(dǎo)向收窄

為進(jìn)一步規(guī)范政府投融資平臺的融資行為，合理控制地方債務(wù)規(guī)模，有效防范和隔離投融資平臺與地方政府債務(wù)風(fēng)險，國家從2010年以來對地方政府投融資平臺監(jiān)管持續(xù)從嚴(yán)。2014年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》〔國發(fā)（2014）43號〕，要求地方政府不得再通過平臺公司進(jìn)行舉債，地方政府所需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金通過省級政府發(fā)行政府債券予以解決，地方投融資平臺公司的融資功能削弱。

2、政府支持受限

一方面受地方政府債務(wù)規(guī)模限制。國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中明文規(guī)定對地方債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。另一方面受地方政府擔(dān)保承諾限制。國家規(guī)定地方政府及相關(guān)部門按規(guī)定不得為平臺公司出具擔(dān)保函、承諾函、回購函，水務(wù)平臺公司融資能力受到影響。

（二）思想觀念陳舊，公司化改革艱難

1、公司體制機制難理順

水務(wù)平臺公司作為地方政府公益性水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的代理人，其設(shè)立依附于政府，在運作過程中實際成為地方政府公共職能的延伸，融資、投資決策聽命于政府，似政非政，似企非企。

2、公司法人治理難到位

一是股東履職難。水務(wù)平臺公司的“出資人”（股東），有的是財政部門，有的是國資部門，均為替政府掛名出資，實質(zhì)并未履行股東職責(zé)，對平臺公司缺乏有效管理和監(jiān)督。二是董事會、監(jiān)事會行使權(quán)力難。地方政府對平臺公司的董事會成員、監(jiān)事會成員、管理層成員全部實行任命制，三套班子實為一套班子，沒有真正按照現(xiàn)代企業(yè)要求落實法人治理責(zé)任。

3、公司員工觀念難轉(zhuǎn)變

水務(wù)平臺公司管理的國有企業(yè)員工普遍對改革持謹(jǐn)慎、抵觸態(tài)度，滿足于維持現(xiàn)狀，缺乏改革的主動性、創(chuàng)造性，且人數(shù)不少、影響不小。

（三）多重因素疊加，市場化進(jìn)程緩慢

1、受行業(yè)特征影響，市場化水平較低

由于水務(wù)行業(yè)的自然壟斷性、公共福利性特征，使得大多地方政府對水務(wù)行業(yè)采取的是獨家壟斷經(jīng)營方式，有的地方還賦予水務(wù)企業(yè)事業(yè)單位性質(zhì)，行政色彩相對濃厚。

2、受體制因素影響，市場化主體地位難確定

水務(wù)平臺公司成立初衷是為政府服務(wù)、為城市水務(wù)項目建設(shè)籌資，因此在重大決策上普遍以政府主導(dǎo)，以地方政府、城市發(fā)展利益為重;投資決策不是以企業(yè)效益為最優(yōu)，也不是以盈利為目的。

3、受定價機制影響，不宜簡單市場化

但是城市水務(wù)行業(yè)特點及產(chǎn)業(yè)特性決定了其市場化改革不能等同于一般競爭性行業(yè)的改革，定價機制單純采取市場供求和成本變化形成，需要來自政策環(huán)境、法律保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)育、監(jiān)管完善、經(jīng)濟支撐和公眾參與等諸方面的協(xié)同。

（四）產(chǎn)業(yè)需求旺盛，資本化發(fā)展滯后

改革開放以來，隨著地方城市的膨脹性發(fā)展，居民對高質(zhì)量的水環(huán)境、水安全需求愈發(fā)強烈，而與之密切相關(guān)的城市涉水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目表現(xiàn)出旺盛的投資需求，但水務(wù)平臺公司自身“造血”功能不足，股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，資本化率低，使得平臺公司的運營效率和盈利能力不高，資源沒有資產(chǎn)化、資產(chǎn)沒有資本化、資本沒有證券化，地方涉水資源沒有充分利用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化目標(biāo)。

三、水務(wù)平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

（一）按公司化定位，培育水務(wù)平臺公司成為真正市場主體

1、創(chuàng)新公司體制機制

抓住當(dāng)前國家清理規(guī)范投融資平臺的機遇，化“?！睘闄C，著力解決好水務(wù)平臺公司政企不分、“責(zé)權(quán)利”相脫節(jié)、源動力不足等體制機制問題。政企分開的關(guān)鍵是要與政府劃清權(quán)責(zé)界限，弱化政府信用，強化企業(yè)作用，恢復(fù)水務(wù)平臺公司作為一般企業(yè)的市場法人主體地位，成為能夠獨立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的擁有自主經(jīng)營權(quán)的法人實體，在職能定位上將水務(wù)平臺公司從政府平臺轉(zhuǎn)變成為水務(wù)產(chǎn)業(yè)平臺，以此構(gòu)建與當(dāng)前形勢相適應(yīng)、促進(jìn)水務(wù)平臺公司自主經(jīng)營、滾動發(fā)展的體制機制。

2、落實法人治理結(jié)構(gòu)

按照《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立健全現(xiàn)代企業(yè)法人治理制度，加強公司股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的制度建設(shè)，理順“三會一層”之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)范圍，形成水務(wù)平臺公司有效的監(jiān)督制衡和民主科學(xué)決策機制。

3、提升公司管理水平

徹底改變過來依附于政府，只當(dāng)二傳手的管理模式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，提高公司駕馭現(xiàn)代市場經(jīng)濟的能力。重點是要加強人力資源管理和激勵機制的制度創(chuàng)新，建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的人才選拔任用機制和科學(xué)規(guī)范的經(jīng)營績效評價體系以及分層管理、分級考核的全員激勵機制，激發(fā)調(diào)動員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

（二）靠市場化運作，激活水務(wù)平臺公司內(nèi)在發(fā)展動力

1、推動項目建設(shè)分類分層市場運作

對于經(jīng)營性項目，水務(wù)平臺公司要不斷擴大其在總體業(yè)務(wù)中的比重，形成支柱性的利潤中心，以優(yōu)化公司融資環(huán)境，支持公司的不斷發(fā)展。對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，水務(wù)平臺公司要通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營、股權(quán)合作、公私合作等方式，通過市場化招商引資和項目融資多渠道、多方位的利用和吸引民間資本參與;對于盈利能力差的項目，通過可調(diào)整的政府補貼方式，保證投資人獲得基本的投資回報率。對于非經(jīng)營性項目，水務(wù)平臺公司要與政府以契約形式，形成贖買關(guān)系。通過建立政府回購機制、政府租用方式、財政補貼或“影子價格”等形式，將非經(jīng)營項目轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營項目，構(gòu)建非經(jīng)營項目的盈利機制，實現(xiàn)水務(wù)平臺公司非經(jīng)營性項目融資、建設(shè)成本的全覆蓋，以降低水務(wù)平臺公司的債務(wù)風(fēng)險。

2、推進(jìn)水務(wù)資產(chǎn)股權(quán)多元化市場改革

探索水務(wù)平臺公司混合所有制的實現(xiàn)形式，加快股份制改造，促進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。加快水務(wù)國有資產(chǎn)并購重組和水務(wù)平臺公司股份制改革，通過采取國有企業(yè)交叉持股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、員工及經(jīng)營者持股方式，實現(xiàn)水務(wù)平臺公司股權(quán)多元化，使企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)結(jié)構(gòu)更趨合理，形成規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。

3、打通資本市場，實現(xiàn)多元化融資

一是通過整合地方資源進(jìn)一步擴展水務(wù)平臺公司的經(jīng)營范圍、凈資產(chǎn)和現(xiàn)金流，增強公司自身的資質(zhì)，有利于提高主體評級，發(fā)行成本更低的債務(wù)融資工具。二是培育業(yè)績較好的幾大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中一些發(fā)展前景良好的領(lǐng)域可以考慮上市經(jīng)營，其余沒有上市的公司可以選擇債發(fā)行企業(yè)債，中期票據(jù)等方式融資。三是激活子公司的融資功能，形成母公司與子公司的相互聯(lián)保，爭取更多信用貸款，全面強化融資能力。四是大力探索PPP模式，逐步推動PPP模式在部分領(lǐng)域率先取得突破， 打開社會資本融資道路。

（三）朝專業(yè)化轉(zhuǎn)型，提升水務(wù)平臺公司的核心競爭力

1、優(yōu)化資源配置，做強水務(wù)主業(yè)

一是要做實資本。通過土地整理分成部分水利建設(shè)基金以及水務(wù)平臺公司經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)增資本等形式，注入到企業(yè)資本金之中，使企業(yè)能夠迅速“強身健體”。鼓勵水務(wù)平臺公司采取招大連強、項目合作等方式引入社會資本參與水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資，使水務(wù)平臺公司能夠借力迅速“膨脹”。二是要做大資產(chǎn)，打破水務(wù)資產(chǎn)多部門管理、分散經(jīng)營的現(xiàn)狀，全部整合置入水務(wù)平臺公司，以形成規(guī)模經(jīng)營，提高水務(wù)主業(yè)的市場集中度。同時針對一些閑置資產(chǎn)，在不調(diào)整現(xiàn)有管理體制，不作實物移交，不改變具體經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上，采取合并報表方式劃歸水務(wù)平臺公司;還可將各類特許經(jīng)營權(quán)、公共產(chǎn)品定價權(quán)等無形資源，以及建成后的代建項目資產(chǎn)，擇優(yōu)注入到水務(wù)平臺公司，真正通過資金、資本和資源有效聚集，打造出具有水務(wù)主業(yè)核心優(yōu)勢，其他輔業(yè)有益補充的大型水務(wù)集團公司。

2、拓展經(jīng)營空間，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條

一是要拓展水務(wù)平臺公司經(jīng)營業(yè)務(wù)。通過同質(zhì)產(chǎn)品市場的拓展，城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)來壯大公司實力。二是要延伸水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條。供水產(chǎn)業(yè)可以積極涉足供排水設(shè)備和節(jié)水型器具開發(fā)利用，瓶裝桶裝飲用水生產(chǎn)等衍生市場，提高供水產(chǎn)業(yè)的附加值。污水處理領(lǐng)域可以從生活污水處理拓展到工業(yè)污水處理，進(jìn)而發(fā)展到水環(huán)境治理、流域治理等方面。三是要拓展經(jīng)營區(qū)域外市場。采取收購、參股、投資等方式，對區(qū)域外的優(yōu)質(zhì)水務(wù)資源、產(chǎn)品、項目進(jìn)行投資，實現(xiàn)行業(yè)整合，跨區(qū)域經(jīng)營，互利共贏。

3、強化經(jīng)營理念，提升競爭能力

牢固樹立企業(yè)經(jīng)營理念，把握好公益和效益兩條線一本賬，建立起定位明晰、治理完善、監(jiān)管有力的管理機制和運行機制，實現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營現(xiàn)代化、管理科學(xué)化、運營市場化、服務(wù)社會化的目標(biāo)，將水務(wù)平臺公司培育成為管理科學(xué)、具有核心競爭力，跨區(qū)域運營的現(xiàn)代化水務(wù)龍頭企業(yè)，全面助推地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

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