對(duì)我國政府采購制度的研究

祝 晶

一、目前我國政府采購制度的現(xiàn)狀

2003 年初我國《政府采購法》正式頒布實(shí)施，接著財(cái)政部又先后頒布了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等40 多項(xiàng)部門規(guī)章，這標(biāo)志著我國的政府采購制度不斷向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展，也標(biāo)志著我國政府采購進(jìn)入全面推進(jìn)和施行階段，同時(shí)也標(biāo)志著我國政府采購法律制度框架初步形成。2007 年12 月，我國加入WTO的《政府采購協(xié)定》，標(biāo)志著我國的政府采購走上了國際舞臺(tái)，也對(duì)我國國際貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2015 年3月《政府采購法實(shí)施條例》頒布，為我國政府采購指明了方向，對(duì)我國政府采購法制建設(shè)具有里程碑的重大意義。但從整體來看，還需健全和完善許多相關(guān)的政府采購法律法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。

二、我國政府采購制度目前存在的主要問題

1.政府采購監(jiān)督管理體系不健全

主要有以下四個(gè)方面：第一，財(cái)政部門與政府采購的代理部門以同一個(gè)部門的形式存在，沒有把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)利分開設(shè)置；第二，在招投標(biāo)過程中對(duì)供應(yīng)商的審核缺乏嚴(yán)格的專業(yè)資格審查制度；第三，財(cái)政部門與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)管部門之間缺乏配合和溝通；第四，企業(yè)與政府官員存在相互勾結(jié)、徇私舞弊、暗箱操作等問題。

2.政府采購有關(guān)方面的法律體系不健全

第一，目前政府采購方面的法律法規(guī)，缺乏相關(guān)配套的具體實(shí)施細(xì)則。因此，應(yīng)大力提高政府采購相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性，建立以《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《政府采購管理暫行辦法》及地方性法規(guī)為框架，《合同法》等法律法規(guī)為相應(yīng)配套，對(duì)自行采購審批制度、政府采購回避制度、供應(yīng)商管理制度等問題進(jìn)行明確和細(xì)化，以增強(qiáng)法律規(guī)定的嚴(yán)密性和可操作性。

第二，政府采購內(nèi)部之間的法律法規(guī)自相矛盾、互相不一致，缺乏相應(yīng)的銜接，有待修訂和完善。目前，我國《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)制度存在一些相互矛盾的地方，需要盡快健全和完善。

第三，我國政府采購法律體系與國際法律法規(guī)不一致。目前，我國的政府采購法律法規(guī)在許多方面與國際政府采購法律法規(guī)及國際慣例不一致，例如：采購方式、采購主體、采購原則、適用范圍等。我們要吸收、借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立與國際接軌的現(xiàn)代政府采購法律體系，提高我國政府采購在國際市場的競爭力。

3.政府采購的電子化制度水平不健全

2014 年9 月，政府采購網(wǎng)上商城正式上線，實(shí)現(xiàn)我國政府采購“市場可買、公開透明、便捷高效、價(jià)格可比”的目標(biāo)，提高了政府采購?fù)该鞫?。目前我國已建成“一網(wǎng)三庫五個(gè)系統(tǒng)”的電子化采購服務(wù)平臺(tái)，但我國的電子化政府采購還存在很多問題，有很多地區(qū)的電子政務(wù)整體發(fā)展和應(yīng)用水平不高，地區(qū)之間、部門之間差異非常明顯。

第一，目前全國政府采購電子化沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系、業(yè)務(wù)規(guī)范和規(guī)劃。這造成目前各地政府采購市場的相互分割，全國政府采購系統(tǒng)部門之間的電子化信息無法實(shí)現(xiàn)共享，無法實(shí)現(xiàn)政府采購信息互聯(lián)互通。

第二，政府采購電子化的相關(guān)法律法規(guī)有待完善。我國的《政府采購法》對(duì)于如何確保電子化合同的有效性、如何保障電子化的合法合規(guī)等具體操作細(xì)節(jié)，都沒有相關(guān)規(guī)定。

4.政府采購從業(yè)人員的隊(duì)伍制度建設(shè)不健全

目前我國政府采購人員缺少廉潔自律、依法采購、依法行政的觀念，整體素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)化、系統(tǒng)化的人才隊(duì)伍，而且采購中遇到問題無法及時(shí)有效解決，降低了政府采購工作的效率，嚴(yán)重阻礙政府采購宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。

政府采購程序嚴(yán)謹(jǐn)、政策性強(qiáng)而且涉及面廣，要求從業(yè)人員既有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和管理能力，還要有較高的綜合素質(zhì)以及良好的職業(yè)道德修養(yǎng)；而且隨著政府采購的國際化進(jìn)程發(fā)展，還要有既熟悉本國國情，又能熟練掌握GPA 規(guī)則的專業(yè)復(fù)合型人才。

三、建立和完善我國政府采購制度的對(duì)策

1.建立和完善我國政府采購監(jiān)督管理體系

（1）建立政府采購的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

首先，財(cái)政部門作為政府采購主管部門，要重點(diǎn)對(duì)采購資金的使用及采購過程進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)采購職能部門的采購執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

其次，政府采購執(zhí)行部門要重點(diǎn)對(duì)采購項(xiàng)目的質(zhì)量、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督。

第三，實(shí)物管理方要重點(diǎn)對(duì)國有資產(chǎn)的保全進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)采購單位的貨物使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

第四，監(jiān)管部門增強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的主動(dòng)行監(jiān)督。要對(duì)政府采購進(jìn)行事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督全過程進(jìn)行監(jiān)督，通過建立政府采購系統(tǒng)化的內(nèi)部監(jiān)督制度和制約制度，使得政府采購過程有條不紊、環(huán)環(huán)相扣，促進(jìn)政府采購工作的程序化、合理化、規(guī)范化、國際化進(jìn)程。

（2）建立外部監(jiān)督機(jī)制

第一，建立財(cái)政部門的綜合性監(jiān)督制度。主要有以下五個(gè)方面：一是采購資金的申請(qǐng)撥付是否符合規(guī)范等；二是采購方式的確定是否符合相關(guān)法律規(guī)定；三是專家評(píng)委的選定與構(gòu)成是否符合規(guī)定；四是談判、招標(biāo)或評(píng)標(biāo)的過程有無暗箱操作、是否公開、公平、公正；五是政府采購合同的簽訂與執(zhí)行是否符合規(guī)定。

第二，建立審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督制度。由于政府采購活動(dòng)涉及財(cái)政、工程決算、金融等諸多方面的專業(yè)知識(shí)，涉及面復(fù)雜，而且涉及范圍之廣，監(jiān)察部門側(cè)重于事前和事中監(jiān)督，審計(jì)部門側(cè)重于事中和事后監(jiān)督，將政府采購置于財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的全過程監(jiān)督之下，從而保證政府采購工作的合法、公開、公平和公正，建立從源頭上防止政府采購過程中腐敗行為的監(jiān)督制度，

第三，建立對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督制度。首先，建立供應(yīng)商投訴制度，及時(shí)對(duì)供應(yīng)商的相關(guān)投訴進(jìn)行處理。其次，建立對(duì)供應(yīng)商的嚴(yán)格審查制度，包括基本資格審查和專業(yè)審查制度，從源頭上把潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)降到最低；第三，建立不良行為者和失信行為的“黑名單”，利用經(jīng)濟(jì)手段，加大違法違規(guī)的成本，并通過官方輿論媒體給予曝光，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重者，要追究有關(guān)部門和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

第四，建立輿論媒體和社會(huì)的監(jiān)督制度。首先，通過正當(dāng)、權(quán)威的輿論媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)發(fā)布信息，全面公開政府采購信息，保證政府采購工作的透明度和公正性；其次，設(shè)立舉報(bào)箱、公開舉報(bào)電話，接受社會(huì)各界對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督，充分發(fā)揮輿論媒體監(jiān)督和社會(huì)各界的監(jiān)督作用。

2.建立和完善我國政府采購法律體系。

第一，加強(qiáng)與部門法律法規(guī)方之間的協(xié)調(diào)和完善。制定《政府采購法實(shí)施條例》、《政府采購違法違紀(jì)行為處分處罰辦法》等法律法規(guī)，修訂政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法，加強(qiáng)對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和供應(yīng)商違規(guī)違紀(jì)行為的處罰，形成相互監(jiān)督、相互制衡的管理和運(yùn)行體制。

第二，建立一套系統(tǒng)化、科學(xué)化的法律法規(guī)制度體系。我們要建立以《政府采購法》為核心，以《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購管理暫行辦法》及地方性法規(guī)為具體框架，一套系統(tǒng)化、科學(xué)化的政府采購的法律法規(guī)制度體系。

第三，建立與國際接軌的政府采購制度。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，根據(jù)我國加入WTO 的《政府采購協(xié)定》的要求，我們還要按照國際慣例的要求，對(duì)其進(jìn)行規(guī)則和制度的規(guī)范和調(diào)整。

3.建立和完善我國政府采購的電子信息化制度

我們要建立全國統(tǒng)一的政府采購基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和統(tǒng)一的政府采購操作流程系統(tǒng)，以“功能完善、資源共享、規(guī)范透明、安全高效”為總目標(biāo)，以“統(tǒng)一監(jiān)管、分步實(shí)施”為總原則，以公開、公平、公共和全程處于監(jiān)管狀態(tài)為特點(diǎn)，提高政府采購的電子信息化程度；通過建立政府采購管理平臺(tái)的多級(jí)監(jiān)督體系，建成中央與地方系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立、但基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一又集中共享的全國政府采購管理交易系統(tǒng)。具體采取以下措施：

（1）建立專門的政府采購信息處理系統(tǒng)，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一管理。同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注政府采購電子化過程中的互聯(lián)網(wǎng)安全問題，通過建立可靠的防火墻，制定適當(dāng)?shù)男畔⒒瘜I(yè)技術(shù)方案，保障政府采購信息化過程中交易活動(dòng)的安全性。

（2）建立和健全相關(guān)的政府采購基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。主要包括：產(chǎn)品信息庫、用戶信息庫、供應(yīng)商信息庫、專家數(shù)據(jù)庫、合同管理數(shù)據(jù)庫等方面。

（3）盡快出臺(tái)與政府采購電子信息化方面的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府采購電子信息化采購流程，使采購電子信息化交易行為程序化、合法化，同時(shí)還需考慮與WTO 的《政府采購協(xié)議》銜接問題。

4.建立和健全政府采購專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)

（1）建立對(duì)政府采購從業(yè)人員的定期培訓(xùn)制度。我們要加大政府采購從業(yè)人員政治素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)、管理知識(shí)等相關(guān)方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)從業(yè)人員廉潔自律、依法采購、依法行政的觀念，提高綜合素質(zhì)水平和拒腐防變能力，并定期對(duì)其進(jìn)行績效考核，考核內(nèi)容應(yīng)包括政治素質(zhì)、專業(yè)技能、工作業(yè)績等，實(shí)行競爭上崗、優(yōu)勝劣汰，通過競爭機(jī)制提高政府采購人員的綜合素質(zhì)，并保持在政府采購全過程中做到公開、公平、公正，提高政府采購人員的管理水平、執(zhí)政水平及解決復(fù)雜問題的應(yīng)變能力，從而建立一支廉潔高效、德才兼?zhèn)涞膶I(yè)化政府采購人員隊(duì)伍，保障政府采購工作的規(guī)范運(yùn)行。

（2）建立政府采購從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格制度。對(duì)政府采購從業(yè)人員實(shí)行執(zhí)業(yè)考核、持證上崗，制定專門的崗位標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行定期輪崗、相互稽核制度，嚴(yán)禁“”一人操作”，加快建立一支專業(yè)化的政府采購人員隊(duì)伍，并和政府采購人員國際化的要求接軌，從而推動(dòng)政府采購專業(yè)人員的職業(yè)化進(jìn)程。