淺析環(huán)境公益訴訟制度的法律困境與突破

李新萍 沈陽市第四中學(xué)

引言：隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，作為世界上的第二大經(jīng)濟(jì)體，中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力足以使世界各國人民刮目相看。但是，我國人民一直引以為傲的綠水青山，卻在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，面臨著重大的危機(jī)。19世紀(jì)末的英國正因?yàn)橹貙?shí)現(xiàn)工業(yè)化，其首都倫敦是世界上最早出現(xiàn)霧霾問題的城市之一，并且曾長期貫有“霧都”之名。中國相較于歐美國家而言，工業(yè)發(fā)展的起步較晚。為了盡快縮短同英美發(fā)達(dá)國家間的發(fā)展水平差距，中國長期以來致力于GDP的高速增長，由于對環(huán)境問題的關(guān)注不足，使中國的霧霾問題相較當(dāng)初的倫敦“霧都”狀況更為嚴(yán)重?！跋劝l(fā)展，后治理”的末端治理思路，只會(huì)使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，更何況環(huán)境問題不僅僅包括霧霾等大氣污染污染問題，還有水污染、土壤污染、噪聲污染、海洋污染、生態(tài)破壞等等。如果環(huán)境問題不能妥善解決，不僅危害著我們的身體健康，而且不利于我國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。為此，國家積極建立實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度，對環(huán)境的保護(hù)工作具有顯著的意義。

一、環(huán)境公益訴訟的界定

（一）環(huán)境公益訴訟的概念與類型

環(huán)境公益訴訟根據(jù)我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，是指法定機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織，對于污染環(huán)境破壞生態(tài)的行為以及相關(guān)的行政不作為，依法提起旨在救濟(jì)和維護(hù)環(huán)境公共利益的訴訟的法律制度。具體而言，我國目前的環(huán)境公益訴訟包括民事環(huán)境公益訴訟和行政環(huán)境公益訴訟[1]。

民事環(huán)境公益訴訟是指法定機(jī)關(guān)或法定的社會(huì)組織依法向人民法院提起訴訟，請求污染者承擔(dān)環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害賠償?shù)呢?zé)任的訴訟。行政環(huán)境公益訴訟是指法定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟，請求法院依法審查相關(guān)具有環(huán)境保護(hù)職能的政府部門是否依法積極履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟的意義

民事環(huán)境公益訴訟，解決的是受損害的環(huán)境公共利益的損害賠償與恢復(fù)問題。污染者排放污染物使得公共環(huán)境受到損害并部分或全部失去了原有的生態(tài)價(jià)值和功能，被污染的生態(tài)環(huán)境需要恢復(fù)到原有的狀態(tài)且需要恢復(fù)原有的功能。而這些生態(tài)恢復(fù)需求的滿足需要相應(yīng)資金費(fèi)用的支持。民事環(huán)境公益訴訟的意義，是確立相應(yīng)的公益訴訟法律程序，在依據(jù)相關(guān)實(shí)體法的基礎(chǔ)上確定承擔(dān)生態(tài)功能恢復(fù)費(fèi)用、生態(tài)功能損失費(fèi)用等的法律責(zé)任主體，進(jìn)而強(qiáng)制相應(yīng)的法律責(zé)任主體履行法定賠償責(zé)任的法定程序。同時(shí)，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等實(shí)體法的規(guī)定，污染者是生態(tài)損害賠償?shù)姆韶?zé)任主體。民事環(huán)境公益訴訟的意義亦可表述為，為法定機(jī)關(guān)或社會(huì)組織向污染者追究生態(tài)損害賠償法律責(zé)任提供了法定的訴訟程序，進(jìn)而解決了受損害的環(huán)境公共利益的損害賠償與恢復(fù)問題。

行政環(huán)境公益訴訟，其意義在于督促怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的政府部門積極履行環(huán)保職責(zé)。如果行政部門怠于履行環(huán)保職責(zé)，實(shí)質(zhì)上也是在變相地對污染者污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行了放縱或者縱容。環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)施，一邊向污染者追究賠償，另一邊就可能因?yàn)檫@種“放縱或者縱容”導(dǎo)致新的污染者繼續(xù)污染環(huán)境。這樣，僅僅向污染者追究賠償對于環(huán)境保護(hù)而言只是治標(biāo)而不治本，大大降低了環(huán)境治理和保護(hù)的效率。為此，法律確立行政環(huán)境公益訴訟，要求法定機(jī)關(guān)對于怠于履行環(huán)境保護(hù)法律職責(zé)的部門依法追究不作為的法律責(zé)任，并督促有關(guān)行政部門依法改正。如果環(huán)保行政部門積極履行職責(zé)，這一定程度上極大地減少了大型污染環(huán)境事件的發(fā)生，當(dāng)然這也是行政環(huán)境公益訴訟重要意義的體現(xiàn)。

（三）環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

首先是公益性。不論是民事環(huán)境公益訴訟，還是行政環(huán)境公益訴訟，都是在救濟(jì)并維護(hù)環(huán)境公共利益。民事環(huán)境公益訴訟是在損害賠償?shù)木S度上維護(hù)和救濟(jì)受損害的環(huán)境公共利益，而行政環(huán)境公益訴訟是在督促具有環(huán)保職責(zé)的部門積極履職的維度上維護(hù)和捍衛(wèi)環(huán)境公共利益。實(shí)質(zhì)上這表明，環(huán)境公益訴訟是旨在處理公共利益保護(hù)、救濟(jì)的訴訟程序，而不是維護(hù)個(gè)體私人利益的訴訟程序。

其次是司法性。訴訟制度首先歸屬于司法制度。環(huán)境公益訴訟的公益性決定了其維護(hù)公共利益的特點(diǎn)。而其維護(hù)公共利益的方式，是通過法定的司法方式進(jìn)行，是通過請求人民法院以司法裁判的方式完成，而不是由行政機(jī)關(guān)以行政命令 的方式實(shí)現(xiàn)。

最后是綜合性。環(huán)境公益訴訟兼有民事訴訟的模式和行政訴訟的模式，它既要追究污染者的損害賠償責(zé)任，也要追究行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的不作為法律責(zé)任。由此表明，環(huán)境公益訴訟是綜合了多種訴訟模式的訴訟制度。

盡管環(huán)境公益訴訟制度在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的過程中發(fā)揮了重要的功能，但是需要指出的是，該制度在實(shí)施中仍存在一定程度上的不完善之處并有待改進(jìn)。筆者認(rèn)為，制度的界定、意義的探討、問題的分析是提出完善建議的必由之路，是走出環(huán)境公益訴訟制度困境的前提。

二、環(huán)境公益訴訟制度的法律困境

（一）民事環(huán)境公益訴訟制度的困境

首先，是與傳統(tǒng)民事訴訟的法律價(jià)值可能存在一定的沖突。傳統(tǒng)民事訴訟的價(jià)值意義在于解決平等主體之間的民事糾紛，也即平等主體間的民事利益分配、救濟(jì)和恢復(fù)問題，是一種私益訴訟。因此，傳統(tǒng)的民事訴訟法在程序設(shè)計(jì)上，往往是原被告處于平等的程序機(jī)制當(dāng)中，如原告有權(quán)起訴，被告有權(quán)反訴；原告有權(quán)選擇管轄法院，被告有權(quán)提出管轄權(quán)異議；原告提出訴訟請求；被告進(jìn)行答辯等等。但是由于民事環(huán)境公益訴訟解決的是環(huán)境公益和污染者的私益之間的分配問題，公益與私益本身的不同位階屬性，致使民事環(huán)境公益訴訟的程序設(shè)計(jì)需要向環(huán)境公益的保護(hù)相傾斜。比如，依據(jù)最高人民法院關(guān)于公益訴訟司法解釋的規(guī)定，被告不得反訴、法院可以對原告的訴訟請求進(jìn)行釋明等等。這使得并入民事訴訟法的民事環(huán)境公益訴訟可能會(huì)和傳統(tǒng)民事訴訟在程序法律價(jià)值上產(chǎn)生沖突，亟需協(xié)調(diào)。

其次，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)尚顯不足[2]。檢察機(jī)關(guān)長期從事懲罰犯罪、打擊犯罪、反腐肅貪的法律監(jiān)督工作。相較于長期從事環(huán)保工作的社會(huì)組織和政府環(huán)保部門，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)的環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域的不足，可能使得檢察機(jī)關(guān)在相應(yīng)的訴訟過程中，對于環(huán)境污染狀況、環(huán)境受損害程度以及排污行為和環(huán)境污染之間的因果關(guān)系等專業(yè)問題存在說明和舉證上的困難[3]。當(dāng)然，這也是目前檢察機(jī)關(guān)在訴訟中仍然需要尋求其他具有環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)和專門技術(shù)的政府部門或者社會(huì)機(jī)構(gòu)以技術(shù)支持的原因。

最后，對受損的環(huán)境公益的賠償執(zhí)行可能存在一定的障礙。一方面，因?yàn)榄h(huán)境具有流動(dòng)性、具有一定的自我修復(fù)能力，這就可能導(dǎo)致環(huán)境被破壞后，環(huán)境自身通過自我調(diào)節(jié)能力使之回復(fù)原貌，或者環(huán)境污染因?yàn)榄h(huán)境流動(dòng)而轉(zhuǎn)移到其它地區(qū)，亦或者擴(kuò)散到更多地區(qū)。那么環(huán)境損害賠償就可能因?yàn)楸毁r償和救濟(jì)的對象喪失或轉(zhuǎn)移而難以得到有效準(zhǔn)確執(zhí)行處理。另一方面，生態(tài)環(huán)境的損害賠償往往數(shù)額巨大，大額的損害賠償款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)如何管理、如何使用、如何監(jiān)督以確?！皩？顚Ｓ谩边M(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，這些都是民事環(huán)境公益訴訟亟需面對和解決的實(shí)際困境。

（二）行政環(huán)境公益訴訟制度的困境

首先，是與傳統(tǒng)行政訴訟的法律價(jià)值可能存在一定的沖突[4]。傳統(tǒng)行政訴訟解決的問題，是通過司法方式進(jìn)行被訴具體行政行為合法性問題的依法審核與裁判，進(jìn)而對行政相對人的私人利益進(jìn)行救濟(jì)。因此，也有學(xué)者主張傳統(tǒng)行政訴訟的本質(zhì)實(shí)際上是一種私益訴訟[5]。傳統(tǒng)行政訴訟設(shè)立的初衷即是通過司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是否合法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對行政相對人私權(quán)利的法律救濟(jì)，同時(shí)監(jiān)督了行政主體公權(quán)力的依法行使。然而，環(huán)境公共利益并不屬于私權(quán)利范疇。法定機(jī)關(guān)以訴訟方式監(jiān)督環(huán)保行政主管部門是否依法履職、是否依法維護(hù)環(huán)境公共利益，根本上救濟(jì)的是環(huán)境公共利益而非某個(gè)具體相對人的私權(quán)利。這使得行政環(huán)境公益訴訟在救濟(jì)的利益屬性上有別于傳統(tǒng)行政訴訟。將行政環(huán)境公益訴訟并入行政訴訟法，可能導(dǎo)致訴訟價(jià)值和救濟(jì)利益性質(zhì)的泛化，亟需進(jìn)行必要梳理。

另外，行政環(huán)境公益訴訟同時(shí)缺少必要的事后監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，但是檢察機(jī)關(guān)并不知曉行政機(jī)關(guān)是否依法作為以及作為到何種程度。如果缺乏檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督機(jī)制，未能對環(huán)保行政主管部門進(jìn)行充分的訴訟后督促，就有可能導(dǎo)致環(huán)保行政不作為繼續(xù)發(fā)生。長此以往，也可能造成環(huán)境的持續(xù)惡化。

三、環(huán)境公益訴訟的法律完善

（一）建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機(jī)制

環(huán)境公益訴訟實(shí)際上需要解決兩個(gè)問題。第一，是向污染者追究賠償法律責(zé)任，屬于民事訴訟方面的問題；第二，是追究行政機(jī)關(guān)的不作為法律責(zé)任，屬于行政訴訟方面的問題。首先，這兩項(xiàng)訴訟需要在不同的審判庭、由不同的審判組織進(jìn)行依法審判。但是畢竟這是同一案件，具有同一的法律事實(shí)。反復(fù)審理極易造成訴訟資源的浪費(fèi)。事實(shí)上，如果民事環(huán)境公益訴訟原告敗訴，那么意味著污染者與環(huán)境損害之間可能不具有因果關(guān)系，那么行政機(jī)關(guān)也很可能并不構(gòu)成怠于履行職責(zé)。民事環(huán)境公益訴訟的審理實(shí)際上也為行政環(huán)境公益訴訟的審理完成了部分事實(shí)的判定工作。所以為了節(jié)約司法資源、司法成本和司法時(shí)間，需要建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機(jī)制，將民事、行政環(huán)境公益訴訟一并審理。

（二）建立環(huán)境公益訴訟的專門立法

為建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機(jī)制，我國可以探索建立環(huán)境公益訴訟程序的專門立法，解決環(huán)境公益訴訟的合一審理程序的法律依據(jù)問題。這樣不僅可以解決傳統(tǒng)民事訴訟法與新型民事環(huán)境公益訴訟、傳統(tǒng)行政訴訟法與新型行政環(huán)境公益訴訟的沖突困境；還可以進(jìn)一步解決民事訴訟法、行政訴訟法分別調(diào)整下的民事、行政環(huán)境公益訴訟在合一審理過程中的程序差異問題。畢竟，如果要建立環(huán)境公益訴訟的合一審理機(jī)制，必須要以建立環(huán)境公益訴訟的專門立法為前提。民事訴訟與行政訴訟是不同的訴訟程序，難以直接合二為一。另外，建立環(huán)境公益訴訟程序的專門立法還可以使環(huán)境公益訴訟的地位得以極大提升，從而推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）建立環(huán)境公益訴訟基金機(jī)制

為應(yīng)對個(gè)案生態(tài)環(huán)境損害的賠償與個(gè)案受損害的環(huán)境之間有時(shí)無法有效對應(yīng)的問題，筆者建議探索建立環(huán)境公益訴訟基金。民事環(huán)境公益訴訟原告勝訴取得的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，可以計(jì)入該環(huán)境公益訴訟基金，不僅可以直接用于救濟(jì)個(gè)案中的受損害的環(huán)境利益，也可以用于救濟(jì)其他地區(qū)的受損害的環(huán)境利益。形成全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用匯集起來共同救濟(jì)全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害的大格局秩序。

結(jié)語：環(huán)境公益訴訟制度作為“新型”訴訟制度，旨在救濟(jì)并維護(hù)環(huán)境的公共利益，檢查并督促有關(guān)行政部門積極履行對環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。盡管新型的環(huán)境公益訴訟在發(fā)展的過程中存在一定的法律困境，但是只要積極探索、積極實(shí)踐制度創(chuàng)新，為環(huán)境公益訴訟“量身打造”必要的實(shí)體和程序規(guī)則，一定可以更大程度地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的制度價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公共利益的妥善救濟(jì)和維護(hù)。