PPP項目績效管理體系構(gòu)建研究

劉美 葉曉雅

中國人民大學(xué)商學(xué)院

隨著地方政府投融資體制的變遷，2014年P(guān)PP模式順勢而生。在財政部、發(fā)改委等相關(guān)部門出臺的一系列政策文件的推動下，經(jīng)過5年的發(fā)展，PPP工作成果顯著。截至2019年6月30日，全國PPP項目入管理庫9032個，入庫金額達136,125.62億元。但在發(fā)展過程中，潛在的問題日益暴露，逐漸加大了地方債務(wù)治理的壓力。隨著對PPP項目規(guī)范管理的推進，系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策陸續(xù)出臺。通過對系列政策的分析，我們發(fā)現(xiàn)其都在強調(diào)績效的重要性。2018年《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布后，各地結(jié)合實際，探索出臺實施意見，開展績效管理的應(yīng)用。PPP作為地方政府投融資體制的重要組成，開展PPP項目績效管理具有十分重要的意義，將有利于PPP項目運作規(guī)范化、有利于推動PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP項目績效管理相關(guān)概念分析

在新時代下，為了推進PPP項目績效管理的高效實施，首要的是對相關(guān)概念的基本內(nèi)涵有全面的把握，下面對PPP項目績效管理相關(guān)概念進行逐一分析。

PPP為政府實體與私營實體就特定期限內(nèi)一項基建資產(chǎn)的設(shè)計、建設(shè)、融資、運營或維護所達成的長期合同約定。該政府實體一般在合同期內(nèi)保持對資產(chǎn)的所有權(quán)，但與私營實體分擔(dān)長期的資產(chǎn)增值風(fēng)險和全生命周期風(fēng)險。合同結(jié)束時，資產(chǎn)往往按照政府在合同中規(guī)定的條件交回給政府。PPP項目顧名思義，是指以PPP模式推進的項目。

績效的概念源自于上個世紀(jì)90年代，當(dāng)時針對績效的概念分化為兩個派別，其中一個派別認(rèn)為，績效是行為，是一種能被人們觀察到的實際行為表現(xiàn)。另一個派別認(rèn)為，績效是結(jié)果。本文認(rèn)為績效是行為和結(jié)果的結(jié)合。

美國學(xué)者泰勒是最早研究績效管理的學(xué)者，Bill和Ruyu是最初提出績效管理一詞的，并將其界定為“管理、衡量、提高績效、增強發(fā)展?jié)摿Α?。綜合近年來國內(nèi)外各學(xué)者對于績效管理方面的研究，績效管理是一個過程，是企業(yè)為實現(xiàn)組織目標(biāo)，不斷溝通、不斷提高、不斷考核的過程。

績效管理體系以實現(xiàn)組織績效管理為目標(biāo)，各級管理者和員工為追求該目標(biāo)，參與到績效計劃、溝通、評價、結(jié)果應(yīng)用和目標(biāo)改進等系列工作。績效管理體系是一個過程，一個不斷循環(huán)改進的過程，目的是促進企業(yè)預(yù)期效益高效實現(xiàn)。

PPP項目績效管理體系是基于相關(guān)方利益需求的基礎(chǔ)，將績效管理理念用于PPP項目，通過績效計劃、績效運行、績效考評、績效反饋四個環(huán)節(jié)的管理，構(gòu)成PPP項目績效管理體系，以期達到資金效用的最大化、PPP利益相關(guān)方滿意度最大化、PPP項目規(guī)范發(fā)展的目的。

二、PPP項目績效管理體系構(gòu)建的意義

第一，構(gòu)建PPP項目績效管理體系符合政策的一貫要求。通過梳理現(xiàn)有政策，按照時間順序，我們發(fā)現(xiàn)自2013年以來，共有國辦發(fā)〔2013〕96號文、財金〔2019〕10號文等8項政策文件下發(fā)，且政策條款都有涉及績效管理。由此可見，PPP績效管理是政府部門一直以來的關(guān)注點。

第二，構(gòu)建PPP項目績效管理體系契合高質(zhì)量發(fā)展的需要。十九大報告論斷我國經(jīng)濟發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展在未來將延伸至發(fā)展的方方面面。PPP作為地方建設(shè)發(fā)展重要抓手之一，也勢必要走高質(zhì)量發(fā)展的路子。如何研判PPP是否高質(zhì)量，是否偏離高質(zhì)量發(fā)展之路，這就需要對PPP項目績效管理體系進行構(gòu)建研究。

第三，構(gòu)建PPP項目績效管理體系是PPP價值實現(xiàn)的保證。PPP作為構(gòu)建地方多元投融資體系的一環(huán)，能夠吸引社會資本參與地方建設(shè)，提升地方政府服務(wù)能力和水平。構(gòu)建PPP項目績效管理體系，能夠最大化政府和社會資本的資金效益，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，進而滿足人民對美好生活的需要。

第四，構(gòu)建PPP項目績效管理體系推動服務(wù)型政府建設(shè)。服務(wù)型政府已經(jīng)提出多年，且對其要求越來越明確。如何讓服務(wù)型政府看得見，摸得著，最直接的方式是對政府服務(wù)進行績效管理，量化服務(wù)。政府推廣實施PPP模式，借助市場力量，推動公共服務(wù)資源的區(qū)間配置平衡化。構(gòu)建PPP項目績效管理體系，促使PPP推動服務(wù)型政府建設(shè)作用的有效發(fā)揮，為服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)力。

三、國內(nèi)外PPP項目績效管理相關(guān)研究

（一）關(guān)于PPP績效指標(biāo)構(gòu)建的研究

馮麗霞、陳義基于對績效的概念理解，分析績效管理存在問題及影響工程項目績效的關(guān)鍵因素，從財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)兩個板塊構(gòu)建工程項目績效評價指標(biāo)體系。游亞宏基于改進的平衡計分卡方法，堅持公眾服務(wù)、財務(wù)效益、內(nèi)部管理、可持續(xù)性四個一級指標(biāo)，構(gòu)建政府投資項目績效指標(biāo)體系。趙國富、王守清根據(jù)PPP項目特點，設(shè)計了20個指標(biāo)組成的矩形指標(biāo)體系。尹貽林、杜亞靈借助文獻檢索方法，構(gòu)建了質(zhì)量、成本、工期等十六個指標(biāo)構(gòu)成的績效管理體系。楊永恒、王有強通過文獻檢索及調(diào)研座談構(gòu)建了由公共服務(wù)質(zhì)量、性價比、成本控制能力、服務(wù)及時性、滿足公眾預(yù)期、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、保護環(huán)境、有效利用自然資源、帶來創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)造就業(yè)機會、實現(xiàn)安全11個指標(biāo)組成的PPP績效評價體系。Atkinson認(rèn)為工期、成本、質(zhì)量三個方面的指標(biāo)關(guān)系著PPP項目績效管理成功。

（二）關(guān)于PPP績效管理因素的研究

丁榮貴、張體勤指出機械式思維對項目績效管理質(zhì)效有負(fù)面影響，可通過系統(tǒng)性思維改善項目績效管理水平。王超從PPP項目實施的6個階段出發(fā)，提出PPP績效管理的關(guān)鍵因素是那些阻礙PPP項目相關(guān)方利益實現(xiàn)的因素。Belassi指出項目內(nèi)部環(huán)境的影響、項目相關(guān)的外部影響以及人的因素是PPP績效管理的關(guān)鍵因素。Rowlinson認(rèn)為PPP績效管理的關(guān)鍵成功因素具備三個特點：項目本身具有、影響工作有效性及有利于提高項目效率。Patrick認(rèn)為風(fēng)險因素是PPP績效管理成功的關(guān)鍵。趙新博基于文獻調(diào)研法，詳細(xì)占有、分析PPP項目立項、招投標(biāo)、特許權(quán)授予、施工、運營、移交階段對PPP項目績效管理結(jié)果有影響的關(guān)鍵指標(biāo)，形成PPP項目關(guān)鍵指標(biāo)要素圖像。楊鳳嬌結(jié)合文獻調(diào)研、專家訪談、因素分析等方法，歸納總結(jié)出PPP項目全生命周期24個關(guān)鍵因素指標(biāo)。

四、PPP項目績效管理體系構(gòu)建

（一）PPP績效管理體系構(gòu)建思路

實施PPP項目績效管理，是落實中央文件的重要舉措，和資管新規(guī)一樣，是正確的管理政策。但是，資管新規(guī)的發(fā)布實施，存在著理想與現(xiàn)實的嚴(yán)重沖突，資管新規(guī)發(fā)布后，接連發(fā)了幾個“修補”文件。PPP自推出以來，雖然整體成果顯著，但很多地方對PPP還處于一知半解的狀態(tài)，理解PPP績效管理根本就是“對牛彈琴”。要想實施PPP績效管理，構(gòu)建科學(xué)可行的PPP項目績效管理體系，不得不面對以下兩個問題。一是地方政府推出PPP項目的初衷。要搞清楚績效管理是以完成任務(wù)為導(dǎo)向還是要實現(xiàn)項目的長期可運營性。目標(biāo)的不同將直接導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置、考核方式等內(nèi)容的不同。二是近期國家出臺政府投資條例，對于資本金注入方式投資的PPP項目無疑要受到條例的約束，那么符合條例約束的PPP項目績效管理和條例闡述的后評價要求如何結(jié)合，如何兼顧條例管理要求和PPP的績效管理。這兩者作為特例，在構(gòu)建PPP項目績效管理體系時需要明確。綜上分析，本文研究PPP項目績效管理體系的構(gòu)建，是站在一般性項目的角度展開，對于特例項目暫時不予考慮。

（二）PPP項目績效管理體系構(gòu)建目的和內(nèi)容

1.PPP項目績效管理體系構(gòu)建目的

引入績效管理理念，建立科學(xué)、具有前瞻性的績效管理體系，基于PPP發(fā)展的實際情況，通過績效管理體系作用的發(fā)揮，最終達到推動PPP項目在公共領(lǐng)域提質(zhì)增效、規(guī)范化發(fā)展的目標(biāo)。

2.PPP項目績效管理體系構(gòu)建內(nèi)容

PPP項目績效管理的指標(biāo)體系可以分成四個層級架構(gòu)，結(jié)合PPP項目實際情況，設(shè)置邏輯關(guān)系緊密、內(nèi)容完整的四個層級架構(gòu)。一級指標(biāo)關(guān)注考評體系的整體戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，確定績效管理的基本方向；二級指標(biāo)是在一級指標(biāo)的指導(dǎo)之下，根據(jù)參與各方的利益需求和項目發(fā)展期，確定績效管理的具體內(nèi)容，側(cè)重管理的具體目標(biāo)；三級指標(biāo)關(guān)注參與主體、期限的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及績效管理內(nèi)容的可考性，同時保證同層級績效管理要點的獨立性和相互補充性。四級指標(biāo)是具體的考核指標(biāo)，是對三級指標(biāo)的細(xì)化、量化。

（三）PPP項目績效管理體系構(gòu)建原則

為了準(zhǔn)確、直觀地反映PPP運行效果，本文堅持“績效計劃、績效運行、績效考評、績效反饋”四個方面構(gòu)建績效管理體系，通過開展全面分析，對PPP項目運行效果及未來發(fā)展提供一個較為全面的視角。為了構(gòu)建科學(xué)、合理的PPP項目績效管理體系，績效管理體系的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則。

1.全過程原則

PPP項目的周期較長，涉及項目的前期、項目建設(shè)、項目運營等不同階段，為了保證績效管理的質(zhì)效，在構(gòu)建PPP項目績效管理體系的時候，要考慮項目所處的階段。

2.行業(yè)屬性原則

PPP在我國出現(xiàn)時間雖然比較短，但自推出以來便備受關(guān)注，發(fā)展至今，PPP項目覆蓋交通運輸、市政工程、教育、生態(tài)環(huán)境保護等18個行業(yè)領(lǐng)域。行業(yè)屬性不同，在進行績效管理時，認(rèn)定的關(guān)鍵因素也會存在差異。

3.量化原則

PPP項目績效管理的目的是為了提升PPP項目質(zhì)量，保障資源配置的合理有效。美國管理學(xué)大師PeterF.Drucker曾經(jīng)提出“沒有量化，就沒有管理”，績效管理的量化便于結(jié)果的定量分析，有利于對PPP運行質(zhì)量的判斷。

4.可操作性原則

可操作性是績效管理的必要原則之一，對PPP項目績效管理體系必須進行科學(xué)的規(guī)劃，PPP項目績效管理遵循可操作性原則，可以簡化管理程序，提高工作效率，保證績效管理體系能夠有效的運行，確?？冃Ч芾砟繕?biāo)的實現(xiàn)。

（四）PPP績效管理體系的具體實施

PPP項目績效管理體系涵蓋績效計劃、績效運行、績效考評、績效反饋四個環(huán)節(jié)，構(gòu)建績效管理體系需要從這四個環(huán)節(jié)發(fā)力，以確保PPP績效管理的質(zhì)效。

1.強化PPP項目績效計劃管理

PPP項目績效計劃管理是PPP項目績效管理的基礎(chǔ)，PPP項目績效計劃應(yīng)當(dāng)明確化、細(xì)化、量化，合理可行。PPP項目績效計劃應(yīng)該覆蓋項目產(chǎn)出計劃和項目效果計劃，項目產(chǎn)出計劃包括項目建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本計劃；項目效果計劃包括項目經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展效益以及利益相關(guān)方的滿意度。在制定PPP項目績效計劃時，要區(qū)分PPP項目的階段，并盡可能考慮PPP項目利益相關(guān)方的需求，制定與之匹配的績效計劃。

2.規(guī)范PPP項目績效運行管理

PPP項目績效運行管理是為了保證績效計劃的順利實施，連接著績效計劃和績效考評。由于PPP在我國發(fā)展實踐過程不長，規(guī)范化運行管理還不到位，且涉及的主體、行業(yè)較為多元化，PPP的運行相對動態(tài)化。故而，PPP項目績效運行管理可能難以依據(jù)績效計劃按部就班實施，必然是一個動態(tài)化的管理過程。

3.多元化PPP項目績效考評管理

績效考評是績效管理的核心，沒有好的績效考評，績效管理就難以發(fā)揮其功能。PPP項目涉及政府、金融機構(gòu)、社會資本等多個利益方，項目發(fā)展階段也涉及建設(shè)期、運營期、移交期等不同時間維度。PPP項目的時間維度和參與主體不同，PPP績效考評的需求亦會不同。關(guān)鍵指標(biāo)的選取會隨著參與方的關(guān)注點不同而變化，同時，也會根據(jù)項目的階段不同而有所差異。對PPP項目開展績效管理時，需要構(gòu)建多層次、多元化的績效考評管理體系。績效評價指標(biāo)設(shè)置是績效考評的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，績效考評指標(biāo)的選取要與不同對象、不同階段、不同行業(yè)適配。指標(biāo)權(quán)重的確定也是績效考評管理的重要一環(huán)，權(quán)重設(shè)置的合理恰當(dāng)，能夠保障考評結(jié)果真實有效，能夠真正反應(yīng)項目實施效果。因此，在給指標(biāo)賦權(quán)的同時，也要考慮差異化的需求。

4.做好PPP項目績效反饋管理

PPP項目績效反饋是PPP績效管理的落腳點，PPP績效管理要做到對績效結(jié)果的充分、有效、合理、運用。PPP項目至少關(guān)系三方參與者的利益，PPP項目考評結(jié)果反饋至項目相關(guān)方，有利于各方做出正確的判斷，有利于資金效用的最大化，有利于促進PPP項目規(guī)范發(fā)展。目前，針對PPP項目績效管理，我國還沒有出臺具體的規(guī)章指導(dǎo)，PPP項目績效管理反饋機制尚不完善。為了保證PPP項目績效管理的質(zhì)效，應(yīng)建立健全績效考評反饋機制、績效問題整改制度等。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新的調(diào)整階段，PPP模式也邁向新階梯，PPP項目績效管理的重要性也日益凸顯。近幾年，對于PPP的亂象問題，高層出臺系列文件整頓規(guī)范。PPP項目績效管理是落實中央文件的重要舉措，是PPP項目規(guī)范化管理的要求，是PPP行穩(wěn)致遠的保障，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。但由于PPP在我國出現(xiàn)時間較短，各方面的發(fā)展還不夠完善，國家層面針對PPP項目績效管理尚缺乏指導(dǎo)性的操作。目前，PPP項目績效管理仍然處于積極探索階段，仍面臨很多需要深入解決的問題，例如，績效管理碎片化傾向嚴(yán)重、能力亟待完善、管理結(jié)果運用流于形式等。未來PPP績效管理體系的構(gòu)建仍是學(xué)術(shù)界和實踐界探索求解的一項課題。希望通過本文的研究，能夠為PPP未來的規(guī)范、長效發(fā)展貢獻一份力量。